中国经济转型问题研究综述与政策建议

杨斌 刘晓宾

内容提要 由政府主导和推动的中国经济市场化转型是从分权改革开始的，本文从发展战略和财政分权理论两个视角对以往经济转型研究文献进行了回顾与总结，形成对当前经济转型中内需启动、产业升级与贸易调整三大热点问题的基本观点，提出中国经济进一步转型需要解决的重点问题及政策建议。

关键词 财政分权 经济转型 政策建议

〔中图分类号〕F120.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2012）05-0182-05おお

一、引言

由政府主导和推动的经济市场化转型是从分权改革开始的，①包括中央 （政府）向地方（政府）分权和政府向（国有）企业分权。转轨与转型的核心在于放松或者取消政府对私人经济的管制，促进非国有经济的快速发展。②这种经济转型是财政压力下财政制度变迁及产权结构调整的必然结果。③实践中，分权改革带来的经济高速增长，同时带来粗放式增长、生态环境恶化、收入分配差距拉大、土地财政等，成为中国当前经济转型的难点问题。事实上，自2003年步入新的转型期后，中央与地方在财权、事权、责任划分等多方面的关系是解决以上诸多矛盾的关键，④而大多数研究却忽视了经济体制改革突破口的财政分权改革。

按照邹至庄的划分，Reform是“改革”的意思，Transition是“转轨”的意思，Transformation则是“转型”的意思，可以按照制度变迁过程把中国“摸着石头过河”经济改革分为改革、转轨和转型三个阶段：从1978-1992年，是计划经济体制改革阶段；1992-2003年，从计划经济向市场经济转变的转轨阶段；2003年以后，是市场经济体制基本确立的体制完善阶段，当前中国经济转型就指这个阶段。洪银兴将以往经济转型归结最为突出的是“三化”，即市场化转型、现代化转型、全球化转型，⑤当前中国经济转型就是经济发展“由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”，从政府主导型经济增长方式转向市场经济为基础的经济增长方式。⑥

如何有效推动中国经济的进一步转型？有效破解生产力的发展面临的诸多障碍？下一阶段经济转型的重点在哪里？严谨而仔细的回答问题需要理解经济转型深层次的推动与制约因素。本文指出中国经济改革起始于政府财政分权，政府在改革中始终承担主导者的角色，沿着这一思路，从经济组织结构与经济发展战略两个视角对以往经济转型文献进行了回顾与总结，并基于财政分权理论对经济转型成本与绩效研究进行了梳理与分析，最后形成中国经济进一步转型需要解决的重点问题及政策建议。

二、发展战略、财政分权与经济转型

从“华盛顿共识”到“后华盛顿共识”再到“北京共识”，学术界对经济转型的认识不断深入。抛开宪政改革和计划经济信息问题等方面的研究，在既有的制度框架下，国内研究分别从新古典的资源配置与制度经济学成本效益对中国经济转型本质进行探讨。

1.发展战略、财政分权视角的中国经济转型本质理解

一是从经济政策或发展战略的角度来解释经济转型。林毅夫等认为转型的核心是经济发展战略的转轨。林毅夫：《自生能力、经济转型与新古典经济学的反思》，《经济研究》2002年第12期。改革以前发展缓慢的根本原因在于推行了重工业优先发展的赶超战略， 而改革以来中国经济迅速发展的关键是发展战略变革后促使国家比较优势能发挥出来。因此，一个发展中国家能利用和发达国家的技术差距来加速经济发展的关键在于发展战略：如果政府的政策诱导企业在发展的每一个阶段， 都充分利用比较优势来选择产业，而这个比较优势又是要素禀赋结构所决定的话，后发优势就能够充分发挥， 要素禀赋结构能够得到快速的提升，进而使经济取得持续快速增长。随着经济发展、资本积累、人均资本拥有量提高，要素禀赋结构提升，主导产业从劳动密集型逐渐转变到资本密集型和技术密集型，乃至信息密集型上来。日本和亚洲“四小龙”采取的是比较优势战略，而不是脱离比较优势强行进行“赶超”。

改革就是要使企业基于资源禀赋而获得自我发展能力（自生能力），而原有的计划经济体制由于缺乏激励，指令性地发展相当多的不符合比较优势、没有自生能力的重工业企业。加上政府的赶超愿望，重工业企业进入不具比较优势的产业因而不具备自生能力。在政府的垄断保护和扶持下建立的企业缺乏竞争力，从而面临着严重的亏损问题。如果大量企业缺乏自生能力，向市场经济转型带来的社会痛苦和高额的转型成本，往往很难达到预期效果。社会主义经济转型的成功，有赖于消除原来计划经济体制之下，妨碍企业正常经营管理产权、公司治理和政府干预问题，让企业能够有正常的管理。林毅夫、李永军：《比较优势、竞争优势与发展中国家的经济发展》，《管理世界》2003年第7期。

二是从国家的经济组织结构角度来分析经济转型。以经济学家钱颖一等为代表，把中国转型的成功总结为一种以区域原则为基础，多层次、多地区的“块块”结构（即“M型”经济），财政与金融的分权使各级地方政府拥有更大的发展经济的积极性和创造性， 地方政府拥有辖区内公共产品的信息优势， 根据当地的实际情况探索出一条适合本地区发展模式并进行各种创新性实验，中央政府鼓励解放思想并大力发展本地区经济，各级地方政府会相互竞争和相互模仿，调动了地方政府的积极性。在M型组织中，基层政府有较大的自主权，而且地区之间的市场联系削弱了行政控制，强化了市场活动，刺激了非国有企业的发展，钱颖一、许成钢：《中国的经济改革为什么与众不同》，《经济与社会体制比较》1993年第10期。向地方政府的分权刺激了、加速了民营化的进程，使中国走上了自发的市场化之路，也使得中国“摸着石头过河”改革呈现出自上而下与自下而上相结合的特征。

对于财政分权在中国经济转型中所扮演的角色，已有的文献没有取得一致意见。高鹤：《财政分权、经济结构与地方政府行为：一个中国经济转型的理论框架》，《世界经济》2006年第10期。一方面，有相当多的学者认为财政分权和地方政府是中国经济转型的主要推动力量，财政分权导致了一个来自地方和基层的改革支持机制，创造了允许不同地区进行改革试点的改革环境，引入了地方政府之间的竞争机制，硬化了地方政府的财政约束，同时也使得中央政府可以利用锦标竞争（yardstick competition）机制对地方政府进行有效激励；朱恒鹏：《地区间竞争、财政自给率和公有制企业民营化》，《经济研究》2004年第10期。而在另一方面，也有不少学者认为财政分权在中国经济转型过程中起了不可忽视的消极影响。比如认为财政分权导致了地方政府的地方保护主义、重复建设和某些领域的无序、恶性竞争等消极后果，也造成了中国经济转型过程中的投资波动和投资膨胀，政府非正式财政收入规模的膨胀，使地方政府热衷于土地财政，也拉大了地区之间的差距。姚洋、杨雷：《制度供给失衡和中国财政分权的后果》，《战略与管理》2003年第3期。中国经济转型时期的财政分权体制改革是促进资源优化配置的过程，推动地区经济增长作用显著，而缩小地区发展差距的作用不明显，导致了经济差距拉大、条块分割、地方保护主义。

从新古典的资源配置与制度经济学视角探讨中国经济转型本质，两种观点可以理解为对于中国经济转型本质理解的两个侧面，有什么样的经济发展战略，就会出现什么样的经济组织结构，从而产生既定财政权利配置。林的观点主要从资源配置的合理化出发，探讨基于资源禀赋和比较优势来选择产业进而使企业获得自生能力，同时对转轨过程中的经济增长和发展战略进行解释，可以称之为“资源有效配置观点”。钱的观点则主要从制度分析的视角出发，强调不同转型经济体间制度结构的差异、特别是不同级别政府间财政安排在改革中所发挥的作用，可以称为“制度安排观点”。但有一点认识是共同的：无论发展战略还是组织结构，都承认经济转型过程中构建了政府主导型的经济增长方式。政府在经济增长中处于主导性地位和发挥着导向性作用，政府在资源配置中控制着关键性和基础性资源的配置，政府公共权力的重点不在于公共产品，而是作为经济运行和发展的主体，组织和领导经济发展与经济运行。

2.经济转型的成本与绩效分析

改革开放以来，经济发展取得了重要成果，国内各地区之间的地方政府竞争是这一变革的重要推动力。在政府主导下进行分权与放松管制，转型成本由此与政府行为密切相关，转型不可避免地带来一系列的转型成本，可以概括为三方面，一是市场化成本，伴有利益关系的调整。二是现代化成本，最为突出的是结构调整。三是全球化成本，国内市场国际化导致的竞争激烈及相应的成本加大，竞争力弱的民族产业受到巨大冲击。经济转型中出现的一系列问题，诸如投资过热、粗放式增长、生态环境恶化、收入分配不公、地区差距加剧等，原因在于我国从财政包干到分税制改革以来，事实上形成了一个“政府间竞争性市场”，冯涛：《中国的改革模式：回溯与展望》，《财经科学》1996年第2期。如果以经济建设或GDP增长率作为主要的政绩考核指标，地方政府在软的财政预算约束下，争投资、争政策、片面追求高增长率，同时广泛开辟土地财政，地方保护主义与行政垄断保护尚没有减弱的迹象，为获得更好的政绩，各级地方政府行为模式趋同，由此带来的政府职能的错位、缺位、越位的问题已相当严重，成为影响我国经济与社会协调发展的症结所在。经济转型的成本还体现为公共产品投入中的越位与缺位、贫富差距与收入分配问题，王小鲁：《收入差距过大：储蓄过度消费不足的内在原因》，《开放导报》2007年第5期。给中国的进一步的改革带来了更大的困难。

实现经济社会可持续发展并保证民众福利水平不断提高，是判断中国经济转型绩效的标准。转型根本目的不仅仅是为了促进生产力水平的提高和国民财富的增加，而且要使国民的福利水平得到不断提高，在物质生活水平的提高的同时更重要的是提高生活满意度。因此，实现经济社会可持续发展并保证我国人民福利水平不断提高，是中国经济转型绩效的评价标准。例如目前民营经济在准入、融资和土地等方面面临诸多瓶颈，在一些高利润、垄断性、资源性的行业，民营企业很难跨过门槛，打破行政性垄断成为社会各个方面的诉求。过去实行“国富优先”的增长导致了社会总需求不足。中低收入群体消费能力、消费倾向引起社会总需求不足。在这种情况下，经济发展缺乏内生动力，收入差距的进一步拉大，民众生活满意度不断受到挑战。实现这一目标的关键，在于确立并实施民富优先的改革导向，发展经济的关键在于以人为本，民富优先的改革是释放社会总需求的现实选择。李稻葵：《论改革和中国经济崛起对经济学的贡献》，《经济学动态》2011年第2期。

三、当前经济转型热点问题探析

正如温总理指出，中国近五年的主要经济工作方向就是转变经济发展方式，将经济增速的目标降为7%，重在提高经济增长的质量。当前要在经济增长、调整经济结构和人民就业状况之间找到平衡，解决中国经济长期存在的不均衡和不稳定因素。本文将从内需启动、产业升级、贸易结构三方面来分析当前经济转型热点问题。

1.收入分配与内需启动

分税制改革后，地方政府之间税收与GDP的竞争得到了加强，地方政府获得了更大自主权，往往从本地的经济利益出发，设置各种地区间贸易壁垒或者地方经济封锁，阻碍商品的交易和流通，全国统一的大市场始终无法有效建立，抑制市场需求规模的放大；在事权与财权不匹配的状况下，为促进当地经济的发展并提供公共产品，地方政府又倾向于开辟预算外的土地财政，而对于公共产品的提供，始终采用自上而下的提供模式，这一点在农村地区尤为突出，公共产品提供不足，制约着有效需求的提高。政府垄断保护下的企业缺乏基本的竞争意识和战略发展考虑，依靠垄断收益在行业间、民营企业与国有企业之间产生了较大的收入差距，抑制了内需启动。如果长期内消费需求难以启动，则投资增长带来的经济增长将是不稳固的，总需求不足，充分就业不会出现。史耀波、党兴华：《就业稳定问题研究》，《经济学动态》2010年第1期。

地区市场分割、公共产品提供不足与收入差距的扩大，使得市场需求规模萎缩，作为技术创新主体的企业的转型动力并不大。从技术创新导致的产业升级来看，收入差距会通过压缩市场需求规模从而抑制自主创新能力。新技术的产生主要是在市场利益驱动下，追求新技术之最终赢利的结果，一国市场需求规模在很大程度上决定了一国的研发投入水平和自主创新能力。范红忠：《有效需求规模假说、研发投入与国家自主创新能力》，《经济研究》2007年第3期。有效需求规模中人均收入的提高，会促进一国研发投入和自主创新能力的提升；而要素间收入差距的扩大，会降低一国研发投入与自主创新能力。由此，经济转型与升级取决于国内市场需求，进一步取决于就业水平与收入差距程度。

而在农村地区，各种公共产品不健全成为农民增收的最主要障碍。公共产品投资也是启动农村需求的重要动力，农村水利设施、乡村道路、农业科技信息等生产性公共产品的投资，可以有力地推进农业现代化进程，推动农民收入提高；而医疗、社会保障、义务教育等消费性农村公共产品的投资，有利于农民生活水平的提高与福利状况的进一步改善。税费改革后，农村公共投资筹资主体缺失，中央财政也应给予更多的转移支付。

2.产业结构升级与转型路径

政府投资推动型的经济发展引擎，急需要转化为由内需带动和创新支撑的产业升级机制，这是学者的共识。而产业结构与经济发展阶段高度相关，现阶段所处的城市化和工业化进程，强调产业结构升级与转型，特别是行政强制式经济结构调整存在诸多制约因素与风险。林伯强：《什么是现阶段中国经济转型着手点》，《第一财经日报》2009年8月31日（A15）。如何改变高GDP增长、高能源需求增长和高耗能的工业结构特征？降低单位GDP能耗是否通过抑制高耗能产业发展，目前来看制约因素与风险太大。如何通过能源价格改革和调整来促进产业结构转型调整？事实上，能源行业的国企垄断实质上抑制了价格改革的步伐，资源行业的政府保护与垄断也在一定程度上导致国企没有进行技术创新的激励，或者说如果不进行产业升级垄断利润会更高。如果不能通过提高能源价格改革来抑制高耗能产业，调整经济结构就非常困难。另一方面，地方政府的投资冲动需要得到有效遏制，那些投资规模大，见效快的重化工业项目在国际金融危机后、防止经济下滑的背景下更是地方政府的偏爱。

而能源产品价格改革引出的一个重要的问题，就是如何提升作为技术创新主体企业的技术转型动力，改变高能源需求企业行为选择。国有企业要参与的是国际市场竞争，国际竞争力的提高不能够仅仅依靠规模与速度，不能够依靠垄断与国家保护，只能通过提高企业质量来提高市场竞争力。走出去的企业如何进一步培育并提高核心竞争力？从目前国有企业走出的目标来看，目前主要有技术获得、资源获得和市场等战略资产获得。通过日本广场协议后走出去海外投资的企业比较，没有核心技术大部分企业目前已经倾覆。只有那些踏踏实实搞研发，技术水平领先的企业得以发展壮大。对于我国走出去的企业而言，自主创新政策的着力点，应优先解决企业自主创新能力不足的问题，当自主创新的内生形成机制逐步建立以后，再把重点向世界科技创新前沿推进，渐进式地缩小与世界先进科技发展水平的差距。

面对资源环境约束，产业转型必须通过提高能源效率、发展低碳经济、降低GDP能耗等。而通过行政强制式经济结构调整可能存在经济下滑的较大风险，关键的问题是如何为地方政府提供科学发展的激励，使得一方面通过提高能源效率节能，另一方面通过调整能源结构减排。比如，鼓励各级各部门提高能源效率，制定和实施严格的工业技术标准、建筑标准和污染排放标准，以及加强监管和实施机制。问题的关键是如何形成激励机制，克服短期视野和土地财政，并且对国有资源行业垄断产品价格进行调整，使得价格更能够反映使用者成本和环境成本。

3.贸易结构转型路径

如何做到出口导向型经济增长方式转向内需拉动型经济增长方式，实质是在金融危机后国际市场需求萎缩背景下分析我国外贸战略问题。在国际分工由产业间分工向生产要素分工转变条件下，通过劳动力要素的比较优势的发挥，形成了制造业的生产优势。虽然产业转移仅仅将产品生产加工环节转移到中国，将产品增值过程的上游研发和下游营销环节置于发达工业国家国内，但保持我国劳动力要素的比较优势对国际产业资本进入的吸引力、发挥大国市场规模优势进而形成制造业优势仍然具有重要意义。国际产业转移为我国参与国际分工和加工贸易的发展提供了空间，在相当一段时期内承接国际制造业转移和为跨国公司进行产品生产配套将是理想选择，问题的关键在于如何迅速提高制造业的水平，然后逐步向制造业的上下游的研发设计和营销服务延伸，向世界科技研发中心和营销服务中心转变，在保持劳动密集型产业优势地位基础上实现结构升级。

通过外资的技术转移和溢出效应虽然可以带动我国产业的技术升级，但是，短期内改变低端、高耗能的出口可能性取决于国内就业形势、劳动密集型产业的比较优势和高耗能产业的消减程度等多重因素。那么下一步如何通过加工贸易的转型促进国内产业升级，应当同时促进劳动密集型与技术密集型产业的发展，我们的世界工厂道路必定是劳动密集型产业优势地位与结构升级的复合型。一方面要从中国的比较优势出发，不能完全否定出口导向型发展模式；另一方面，要积极提升出口导向型外贸发展模式的技术层次，实施竞争优势导向的外贸发展模式。史耀波：《世界工厂：中国在国际分工中的角色转变》，《国际经济合作》2011年第8期。在某一特定的产业内部，则要推动加工贸易向上游研发设计和下游营销服务延伸，推动国内配套产业的发展，延长产业链。可以说贸易的转型与升级一方面取决于国内市场需求，需要进一步启动国内市场，破除市场条块分割，构建国内统一的大市场需求将变得尤为重要；另一方面取决于企业的国际竞争力，来源于比较优势的竞争力的发挥。

四、政策建议

中国经济改革、转轨与转型起始于分权。从操作层面来看，政府是转型的主导力量。既然转变经济增长方式亟需发挥市场对资源的基础性配置作用，就要进一步分权促进私营经济的发展，抛弃政府主导型经济增长方式，打破行政性垄断，尽快改变政府主导型的经济增长方式。“十二五”时期加快推进以强化经济性公共服务为主要职能的政府转型目标已经明确。

确立并实施民富优先的改革导向，启动内需，这取决于收入分配改革、公共产品供给和国内地方保护主义的破解。迟福林：《中国“十二五”：以民富优先为导向的发展转型》，《经济体制改革》2011年第5期。尽快出台收入分配制度改革方案，实现城乡基本公共服务均等化，加快财税体制改革，进一步提高劳动者的收入在国民收入分配中的比重，在教育和社会保障上有突破性的举措，消除居民消费的后顾之忧，进一步改善收入分配差距，以此实现中国经济增长动力的转变。启动内需进一步关注并提高占人口大多数的农户福利，这涉及到并取决于在税费改革后如何进一步优化公共产品的提供模式，构建农村公共产品投资评估的有效机制等。

要进一步推进改革和市场化，就需要解决私人财产的保护问题，并放宽国内民间资本的市场准入的要求。保护私人财产实际上就是保护经济发展的活力。如在拆迁、征地的过程中，农民的土地被征用后，农民的基本生活缺乏保障；城市里的拆迁也是这样。所以，保护私有财产，首先要考虑保护穷人的财产。大力扶持民营企业发展，拆除私人企业进入领域的各种政策壁垒，准许外资进入的市场同样应给国内私人企业一些空间。

探索如何有效为地方政府提供科学发展的激励。如何形成激励机制，克服短期视野和土地财政，构建全国统一的大市场。这就需要政府下大力气对国有资源行业垄断性进行调整。应对气候和环境变化，鼓励各级各部门提高能源效率，制定和实施严格的工业技术标准、建筑标准和污染排放标准，还有食品安全标准，以及加强监管和实施机制。通过破除地区封锁和条块分割，发挥大国的市场规模优势，为企业技术创新提供有效的市场需求。由此提高国有企业的产品的全球竞争力。オ

作者单位：杨斌，西北大学经济管理学院；刘晓宾，中共陕西省委党校哲学教研部

本文受到了2012年陕西省软科学重点项目：“陕西省转变经济发展方式与改善民生问题研究”（项目号：2012KRZ17）的资助。

① 张维迎、栗树和：《地区间竞争与中国国有企业的民营化》，《经济研究》1998年第12期。

② 张曙光：《中国经济转轨与社会变迁：经济学视觉》，《学术研究》2009年第4期。

③ 刘志广：《财政社会学视野下的财政制度变迁与社会经济转型——兼论20世纪末社会经济转型的实质及其发展趋势》，《经济与管理研究》2007年第2期。

④ 吴敏：《经济转型背影下中央政府与地方政府之间的财政关系浅析》，《东方企业文化》2010年第6期。

⑤ 洪银兴：《中国经济转型和转型经济学》，《经济学动态》2006年第8期。

⑥ 魏杰：《中国经济转型》，中国发展出版社，2011年。