事业单位分类改革还需精细化

李军考斯

社会企业，是一种介于公益与营利之间的企业形态，是社会公益与市场经济有机结合的产物，具有市场竞争性和公益性兼备的混合特征。从本质上讲，社会企业不是非营利组织，它具有企业的一般属性，但不同于一般企业，它所追求的不是单纯意义上的经济效益最大化，而是追求经济效益与社会效益的平衡。

2012年3月22日正式发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出将在5年内完成对全国所有事业单位改革分类，这意味着事业单位分类改革的大幕正式拉开。作为事关几千万人的改革方案，还需要从不同角度出发，更为精细地设计研究。

事业单位改革是行政管理体制

改革的重要组成部分

事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，事业单位是我国行政体制中的一部分。在我国，事业单位是为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，主要从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动。随着行政事业改革的发展，目前的事业单位既可以是一个纯粹的社会服务组织，也可以具有行政机构和公共服务双重职能，另外，在提供公共服务的同时，事业单位还可以是一个以营利为目的的投资方。

事业单位改革看似是对现有事业单位的改革。但实际上是整个行政管理体制改革的重要组成部分。事业单位的改革不仅是现有事业单位的问题，还涉及到整个行政事业机构职能的调整。这就应该包含两个方面，一个是具有行政权力的事业单位纳入政府行政机构体系，也就是《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提到的“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”；另一个是部分没有行政权力的机关退出行政机构行列。从这个意义上讲，事业单位改革的视野应该再宽泛一些，将部分应该去行政化的行政机构也纳入改革范畴，使其真正成为独立于政府、有着足够独立自主权的非政府组织。这类机构中最典型的是“党群线”管辖下的“群团组织”，实行“参公管理”，这部分组织和团体，在民政部“中国社会组织网”上是查找不到的，而是列入“编办”管理的序列，被称为群众团体机关。这类群众团体在计划经济时期，对于统一群众思想、维护社会稳定，提高社会统筹管理能力起到了重要作用，但是，从长远来看，应该让群众团体回归本质，真正承担起社会管理社会化的重任。

事业单位分类改革在实践中

还需细化分类方案

我国的事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域。事业单位追求的首先是社会效益。有些事业单位在保证社会效益的前提下，为实现事业单位的健康发展、社会服务系统的良性循环，根据国家规定向接受服务的单位或个人收取一定的服务费用。一直以来，对事业单位的分类，学术界各有不同，从职能类型划分，可以分为公益性、准公益性、经营性三类，我国根据这一分类标准，对现有公益性事业单位的财政补偿政策进行了区分，主要分为全额拨款、差额拨款、自收自支三大类。

日前出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》第8条“划分现有事业单位类别”中提出：在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步將其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性；在第9条“细分从事公益服务的事业单位”中提出：根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

尽管公益性事业单位主要承担基本公益服务，但是也从事很多经营性服务，如医院，在承担基本医疗服务功能的同时，也从事很多经营性活动，如果单纯的将其归为公益属性，忽略了医院的经营性，就容易使公立医院的改革陷入“改不动”的境地。这类事业单位还包括各科研院所，一方面，政府需要这些机构为其决策提供服务；另一方面，专家的培养是需要成本的，简单的“参公管理”或者转为企业，都容易陷入“一断奶就死”、“一放开就乱”的局面。

还有一些事业单位既具有一部分行政管理职能，也按照企业运营方式运行，它们接收一部分财政拨款保障其行业行政管理职能的履行，但单位的大部分收益依靠自身经营赚取，实际上属于政府授权经营的国有企业运作模式。这类事业单位就很难单纯的将其进行“参公管理”或者公司化改革。

此外，由于对“生产经营活动”的界定比较模糊，对于什么样的单位属于生产经营性的也很难界定。并且，在此之前的几轮事业单位改革中，能企业化的事业单位基本上都已经实行了改革，实行公司化运行。因此，在实际操作中可能会遇到很多问题，需要更加详细的明确和论证。

可见，现有事业单位的分类改革方案主要是从宏观方面指明了事业单位改革的主要方向，但对于既具有一定公益性，又需要通过自身营利实现生存的事业单位来说不具备可操作性，对有些事业单位的归类也很难甄别，具体实施还需要详细分析，改革方案的制定还需更加精细化。

社会企业应成为部分事业单位

改革发展的一条路经

社会企业，是一种介于公益与营利之间的企业形态，是社会公益与市场经济有机结合的产物，具有市场竞争性和公益性兼备的混合特征。从表现上看，社会企业具有明确的营利动机、风险意识、竞争取向、创新精神和不断扩大规模的资本积累冲动。但同时，社会企业有明确的公益目标和宗旨，具有一些非营利性特征，受益面比较广泛。从外延上看，社会企业一方面活跃在具有社会公共服务的相关企业中、包括提供一定程度的公共物品或准公共物品的企业，另一方面延伸到那些采用市场机制提供各种社会服务的非营利组织中。从本质上讲，社会企业不是非营利组织，它具有企业的一般属性，但不同于一般企业，它所追求的不是单纯意义上的经济效益最大化，而是追求经济效益与社会效益的平衡。

从发达国家发展经验来看，社会企业一般关注的都是教育、医疗、养老等社会公共产品或服务需求量较大的领域，其发展能有效改善社会资源供给数量、种类、质量等方面不足的状况，弥补政府投入不足。

在我国，很多诸如教育、医疗、科研等事业单位的改革一直都纠结于既要保障公益性，又要通过营利维持生存发展的两难之中，单纯的市场化和政府化都不利于这类事业单位的发展。可以说，这类事业单位所提供的社会服务具有准公益性特征，这种准公益性正是社会效益和经济效益的高度统一，这恰恰符合了社会企业的主要特征。从这个意义上讲，社会企业是事业单位改革的一个可选择路径，尤其是对部分准公益性事业单位来说更是如此。

因此，事业单位改革应细化分类方案，部分特定领域如教育、养老、环保、社区服务、应用性研究等的事业单位有计划有步骤地转向社会企业，结合社会企业的运作模式、社会目标和以顾客为本的工作方式，不受外部股东利润最大化的压力束缚，从而提供更为专业化和切实有效的公共服务。与此对应的是，政府应该尽快转变思想理念，在制度建设、资金保障等方面制定特殊的扶持政策，在未来几年内，推进部分特定领域的事业单位向社会企业顺利过渡。

（作者：北京市经济与社会发展研究所社会发展部）