反思金融改革潮

易宪容

尽管有些金融改革的试点还等待中央政府批准，但是有人认为新一轮的全国金融改革大幕正在启动。

在年初的全国金融工作会议，作为未来5年国内金融改革的指导性意见，市场希望这次会议有一些重大的制度改革，或是制度安排、或是组织机构、或是市场变革等出现，但实际这次全国金融工作会议除了强调金融要回归到实体经济及防范系统性风险和区域性风险之外，有新意的东西不算多。

不过，在温州金融综合改革试验区获得国务院批准之后，深圳、上海、天津、重庆、广东及鄂尔多斯等地也推出了一系列金融创新试点。尽管有些金融改革的试点还等待中央政府批准，但是有人认为新一轮的全国金融改革大幕正在启动。再加上郭树清上任后对国内证券市场的许多重大改革；央行人民币汇率波幅扩大等，更是让这股金融创新与改革潮推得更远。不过，从当前国内金融改革的这股态势来看，应该有以下几个层次的问题需要理清。

需要厘清几个问题

一是从对金融市场的认知角度来看，中央与地方有很大不同。中央政府更加关注的是中长期国内金融市场的稳定，防范系统性风险及区域性风险，而地方政府的重点是如何突破现有的传统的金融市场体系，以便通过金融市场的资本运作来拉动当地经济快速增长。

可以说，近20年来无论是发达市场经济国家还是新兴国家，政府总是以为信贷扩张是缩小居民之间收入分配不平等的最好方式。这样不仅达到社会收入现实重新分配并为中低收入者容易接受，而且也不需要触动现有的利益关系格局。所以，过度信贷扩张是现代国家维持社会稳定及经济增长使用最为频繁的工具。而这正是近20－30年来金融危机的主要根源。在美国金融危机之后，尽管不少国家仍然通过信贷过度扩张救本国经济（纷纷采取量化宽松的货币政策），但各国政府已经意识到金融体系严重与实体经济脱节对国家经济造成危害。因此，如何把信用扩张界定在一定的边界内，如何控制系统性及区域性的风险则成了各国政府金融监管主题。这就是为何今年的全国金融工作会议宗旨是要让中国金融业回归到常态，回归到为实体经济服务基点上来的意义所在。

但是对于地方政府来说，如何实现地方政府政绩的短期目标，通过信用过度扩张经营城市当然是最好的工具。因为，中国的金融市场不仅是一个统一的市场，而且市场信用完全为中央政府隐性担保。在这种情况下，地方政府过度使用现有的金融体系或信用，其收益可归地方政府，但运作成本或风险则可能让整个社会来承担。在这种情况下，谁过度使用现有的金融体系，谁就可获利。这就是为何各地方政府的金融改革与试验风起云涌的根源所在。但对于这些金融改革与试验，中央政府则要从全局性、风险防范的角度来考虑，以便防范系统性区域性的风险的发生。也就是说，当前这种地方性金融改革与试验能够走得多远，是否会掀起一波全国性地方改革热潮还得观察，不是仅由地方政府主张金融改革的问题。

二是从国内金融市场成熟度来看，与实体经济要求差距巨大。一方面国内金融市场化，中央政府总是希望对金融资源的控制来保证其经济目标实现或让金融资源更多地流向政府所指向政策目标及行业；但另一方面國内金融市场改革落后不仅成了国内金融市场发展严重的障碍，而且严重金融抑制不利实体经济发展，特别是对中小企业及民营经济的发展。

从当前国内金融市场的情况来看，别看银行业股份制改造后市场竞争很激烈、证券市场的市场化程度最高、保险业大量的外资进入等，金融各业的市场化进展很快，但是实际上国内金融市场与发达国家金融市场相比，仍然处于刚刚发展阶段。比如政府对金融市场信用的隐性担保，从而导致国内金融市场政府管制严重、价格机制扭曲、承担风险与责任的市场主体无法形成。当前国内金融市场许多乱象根源就在这里。比如房地产泡沫吹得巨大、地方政府融资平台泛滥、民间高利贷盛行、中小企业融资困难等问题，无不是与当前国内金融体系市场化程度不高有关。如果国内金融市场没有一个有效的价格形成机制，那么许多问题得以化解也就无从谈起。当然，最近的汇率制度改革及证券市场改革的进展，将推动国内金融改革进一步深化与广化。比如未来在资本帐户开放、人民币国际化、国内证券市场改革、银行体系改革等方面陆续有重大制度改革政策出台。但是，当前国内金融市场与实体经济要求仍然存在巨大的差距。

三是从金融改革的利益分配角度来看，这场金融改革利益如何来分配，是保持既有的利益格局，比如只进行增量改革，还是打破现有金融利益格局后重新调整。可以说，任何制度改革都是利益关系重新调整，都会让一些人或集团获益，而让另外一些人或集团受损。那么金融市场制度改革谁受益、谁受损？这就是成了金融改革制度设计的关键。就目前的情况来看，为何地方性增量改革会风起云涌，而现有的金融体系的完善机制改革十分困难。其根本的问题就是，前一类的金融改革不触及到现有金融体系内利益关系调整，只是地方政府希望通过这种改革来分得金融体系中的一杯羹，只希望通过信用扩张过度来实现政府官员的短期业绩目标。对于后者，其改革的困难与阻力，就在于调整分配既有利益关系过程中，很难冲破现有的既得利益关系。

可以说，正是以上认知、机制及利益上的严重分野，成为当前国内金融改革的严重障碍或阻力。因此，我们就得对当前这一轮金融改革认真反思，就得重新确立这场金融改革的切入点。那么，对于国内新一轮的金融改革，其改革的核心与实质是什么？这些金融改革将会造成什么样的影响？它所面临的困境与风险又是什么？在本文看来，当前的这场金融改革，风声是很大、雷声也很响，但下雨多少仍然是相当不确定。

因为，从表面上来看，各地方政府推出了各种不同的金融创新政策，除温州是中央已经批准之外，其他地方政府推出的金融创新政策在中央职能部门没有批准前是不算数的。因为，金融作为一个统一的市场，如果仅是地方意愿，得不到相关职能部门的批准，各地方的金融创新政策要落实并不是那样容易。

还有，从当前这些地方政府的金融创新与金融改革的核心与实质来看，一个基本原则就是如何在现有的金融体系及市场之外生发出新的体系与市场，即采取增量式的改革。比如，温州金融综合改革的重点是让民间信贷市场的阳光化、合法化及秩序、设立村镇银行及为微小企业提供适当的融资工具等，每一项金融改革都是希望在正规的金融体系之外生发出新的金融市场与金融工具。深圳等地推出金融创新措施也是如此。如提出推进跨境贸易人民币结算试点、探索深港银行双向贷款等。

而这种增量式金融改革与金融创新应该是中国前三十年的增量式经济改革模式在金融市场领域里的延伸。它的核心与实质就是在不触动既得利益的情况下通过增量的方式来化解所面临的矛盾与问题。当前这种增量式改革让中国十几亿人在短短的几十年里摆脱了几千来的贫困，实现经济繁荣。但这种增量式改革走到今天，已面临着越来越大的局限性，改革需要谋求新的突破。

增量式金融改革需慎重对待

可以说，当前国内金融市场的改革同样是一种增量式的金融改革。它是经济增量式改革在金融市场改革中的延伸。

特征与实质主要表现为以下几个方面。一是由于这种金融改革与创新是在已有金融体系或市场之外生发出一个新的市场，因此这种改革也就不会触及现有的金融市场中既得利益关系，从而使得其改革所遇到的阻力小。

二是这种增量式的金融创新与改革看上去是在现有金融市场或金融体系之外生发出新市场或新的工具，并希望通过这样的市场创新或工具创新来化解当前国内金融体系与实体经济所面临矛盾与困难。比如这些金融创新与改革更强调金融市场、金融机构及金融工具的增加，而且不强调金融市场运作的市场化，因此这些金融创新与改革往往就无法触及到金融市场的核心即价格机制有效运作。

可以说，在一个统一的金融市场中，无论是存量的市场还是增量的市场，其有效价格机制运行不仅最为重要，而且也容易相互传导。如果在增量的金融市场放开对价格严厉管制并形成有效的价格运行方式，或利率市场化，那么这种价格机制很快就传导到既有的金融市场中去。这样对现有金融市场的政府对价格严厉管制就会造成严重的冲击。对此估计是政府职能部门是不愿意看到的。这样对增量金融市场的管制也只好同样不放开。这就使得金融市场改革很难进入深水区。

而且这种增量式的金融创新与改革，其实是颠倒了金融市场现实的逻辑关系。即当前非正规金融市场许多问题，无论是民间信贷市场高利贷盛行，还是中小企业融资难的问题，并非是非正规市场出现了问题，是正规金融市场不成熟、市场化程度低及政府对正规金融市场管制过度的结果。如果正规金融市场的成熟度提高、市场化十分深入、价格机制能有效运行等，那么民间高利贷市场就会缩小，中小企业融资就不会那样困难等。因此，要解决国内金融市场许多问题，就得从金融市场成熟性及市场化入手，就得全面放松政府对正规金融市场各种管制，形成金融市场有效的价格运作机制。金融市场没有有效价格运作机制根本上无市场可言。

三是在中国现有的金融体系下，由于政府对金融市场的信用进行全面的隐性担保，这就使得这种增量式的金融创新与改革过度地使用现有的金融体系不可避免。从各地方政府都在争先恐后地推出一系列的金融创新政策来看，每一个地方都希望自己能够获得中央政府更多的政策支持，以便能够更有利地过度使用现有金融体系。这样，这些地方可以把使用现有金融体系的利益归自己或造就出地方业绩，而把这些行为可能付出成本或风险转移到整个社会来承担。如果这些金融行为没有严格的监管制度来安排，没有有效的法律来约束，那么不仅过度使用现有金融体系不可避免，而且金融市场与实体经济也逐渐背离。潜在巨大的金融风险也会在这过程中不断地积累与放大。因此，中央政府职能部门对当前掀起的金融创新与改革潮需要谨慎对待，而不是泛滥放纵。

四是这场增量式的金融改革能够走多远是相当不确定的。因为，增量式的金融改革不仅在于过度使用现有金融资源或金融体系，而且在于它没有触及到现有金融市场的利益关系，没有對现有的扭曲市场的利益关系进行重大调整。比如说，当前市场十分关注的“郭树清股市新政”，其新政对市场的冲击力看上去是十分巨大。但是这次“新政”能否遏制上市公司到股市上“圈钱”、能否通过退市制度形成有效的市场竞争并真正地保护中小投资者的利益、能否减弱政府权力对股市主导与干预等是相当不确定的。

总之，对于当前国内这股增量式的金融改革潮，中央政府要理清其实质及可能面临的风险，并制定相应的法律制度，保证与监管这些金融行为步入合规轨道，这样才能促进国内金融市场的成熟化及市场化，并走得更远。否则，当前中国这股增量式金融改革潮会走多远并走向哪里是十分不确定的。