保险业在国家防灾减灾中的战略定位与发展

许飞琼

[关键词]保险业；防灾减灾；战略定位；发展取向

[摘要]保险业是专事风险管理与损失补偿的专业部门，在发达国家经济社会发展中占有非常重要的地位。我国的保险业发展滞后，存在着总量不足、结构不良、功能不全等缺陷。在中国灾害问题日益恶化的背景下，国家宜将保险业纳入综合防灾减灾体系，通过明确的保险业战略定位与大力发展保险业的政策取向，让其成为国家综合防灾减灾体系中的生力军。

[中图分类号]F840.64[文献标识码]A[文章编号]0257－2826(2012)06－0022－08

一、国际视角下的保险业与防灾减灾

从13世纪出现世界上第一张保险单开始，保险业就扮演着承担损失分摊与损失补偿职责的角色。进入资本主义社会后，商品生产发展到了顶峰，在资本家之间剧烈竞争的情况下，无论在生产领域还是在流通领域，资本遭遇灾害事故的风险更大。为了稳定生产经营，维持商业信用，实现资本主义生产的目的，逐步从产业资本和商业资本中分离出一种保险资本，并通过专门设立保险公司来承担组织保险基金和补偿损失的任务。随后，保险业从为生产经营服务扩展到其他各个领域，进而成为一种具有普适意义的风险管理与经济损失补偿制度，在发达国家的保险市场上，已经发展到了“无险不保”的地步。

作为一种经济补偿制度，保险的优越性主要表现在对各种风险进行管理的专业化与社会化方面。一方面，保险业是专门经营各种风险的行业，各国的保险制度更是普遍规定了保险专业经营的法律原则，保险业务经营的专业化，使其在开展风险管理和组织经济补偿时具有更高的效率和更多的经验；另一方面，保险又是一种高度社会化的业务，其业务经营活动因风险管理的需要和再保险、再再保险机制的作用，往往超越国界而成为一种全球性业务，这种高度社会化的经营方式，使投保人或被保险人的各种风险能够在最大的范围内得以分散，各种保险损失得以在尽可能大的范围内分摊，最终实现保险业务经营的稳定化、可持续化。因此，保险在管理风险、组织经济补偿方面，具有其他制度无法比拟的优越性，其作为应对各种灾害与风险的市场机制，在许多国家防灾减灾体系中占据异常重要的地位，其不仅扮演着补偿灾害损失的主要角色，也是整个社会防灾减损的生力军。

保险业的强大补偿功能，使其成了许多国家特别是工业化国家灾害损失补偿机制中最重要的组成部分，在许多国家远远超过政府救灾对灾害损失的补偿。

从表1可见，在2009年和2010年，全球灾害损失分别达到620.2亿美元和2180.64亿美元，其中，工业化国家所处的北美、欧洲等地区的损失更重，但其经济损失通过保险补偿年均达到50％以上，北美和澳洲的灾害经济损失补偿更高达60％以上。2008年和2011年是全球巨灾损失大年，直接经济损失分别达到了2690亿美元和3700亿美元，全球保险补偿分别达到了19.52％(该指标因我国南方冰灾和汶川地震几乎没有保险补偿而较低，如果扣除几乎没有保险补偿的汶川地震损失，全球2008年的保险补偿为灾害损失的36.21％)和31.35％，而北美的保险补偿占经济损失分别达76％和63％，欧洲也在50％以上。在巨灾损失补偿方面，美国作为飓风频发的国家，其购买的财产保险巨灾风险限额占全球的1／3，其支付的再保险费占全球财产险再保险保费的1／2。正因为平常保险预防机制的确立，美国每次飓风造成的损失均可得到50％以上的保险补偿。例如，据瑞士再保险公司《sigma》统计，1992年安德鲁飓风带来的洪水总损失300亿美元，保险补偿165亿美元，占损失的55％；2005年发生的卡特里娜飓风带来的洪水损失1500亿美元，保险补偿占其50％；2007年因飓风造成洪水损失20亿美元，保险补偿16亿美元，达到了80％；等等。日本2011年3·15大地震损失2100多亿美元，保险补偿了350亿美元，就是其1964年新泻大地震后于1966年立法建立了地震再保险株式会社作为巨灾风险积累防范机制所起到的作用。

与欧美保险补偿力度大相比，除日本、韩国外的其他亚洲国家及拉美一些国家的灾害经济损失保险补偿作用处于极低水平。表1的数据显示，2009年亚洲和南美的保险补偿占经济损失补偿仅为14.55％和8.93％；2010年虽然南美的保险补偿力度有所提高，可亚洲的保险补偿却只有经济损失的2.99％。就个案而言，同2008年我国的汶川地震几乎没有保险补偿一样，2010年死亡22.2万多人的海地地震的保险补偿也只有经济损失的1％，而同一年只死亡562人的智利大地震与零死亡的新西兰大地震的保险补偿分别为80亿美元和44亿美元，占其经济损失之比分别达到30％和77％。同样是毁灭性地震，海地和中国的损失只能由本国的财政来负担，而智利与新西兰的地震损失(尤其是智利的损失)则基本上是由国际再保险公司来承担。国际保险补偿资金的流入，对于灾后恢复重建及国家的经济发展意义非凡，既能避免国家因灾而增加财政赤字，又能刺激灾后经济的发展，同时也不会影响本国保险业的偿付能力。更为重要的是，诸如智利、新西兰这些建立了地震保险的国家建筑物的建造，因保险的介入，其建筑标准非常严格，从而达到了地震发生后减少人员伤亡和财产损失的目的。

另一方面，保险业因为长期经营风险和应对各种灾害问题的丰富经验，又在灾害防范与损失减少方面发挥着重大作用。发达的工业化国家不仅通过巨灾保险或再保险方式来提前安排灾害损失财务风险，还专门成立有主攻防灾业务的保险公司以达到预防灾害发生、减少灾害损失的目的。例如，美国法特瑞互助保险公司(FMGlobal)虽然是一家保险公司，但其核心和重点却放在了以工程技术为基础的防灾防损风险管理上。依靠“绝大多数财产损失是可以预防的”、“损前预防胜过损后补救”等理念，该公司从承保到理赔等各个方面，都贯穿以防为主的原则，有效地把防灾防损风险管理技术与保险紧密结合起来。事实上，国际上许多成熟的保险公司为达到减少赔偿的目的，都内设防灾防损机构，专门提供有特色的防灾防损服务。例如，英国的一些保险公司成立火灾保险科研机构，开展预防火灾的技术研究；德国保险公司有的就设有防损工程部，为客户和准客户提供防灾防损方面的工程咨询服务，包括地震灾害地图的描绘、实地勘查以对灾害风险进行综合性评估，并对存在的安全隐患问题提交书面整改建议等。许多保险公司还经常对客户进行防震、消防等安全培训，培训包括如何制定防灾减灾应急程序等。此外，在英国、美国等国家，大的保险公司甚至成为国家消防力量的中坚，或建立专业的保险消防队伍，或资助政府的减灾机构，等等。

正是因为保险业具有独特的优势和强大的损失补偿与防灾功能，工业化国家都十分重视保险业的发展。凡是保险业发达的国家，因专业分工和保险业自身利益的需要，通常会在国家防灾减灾体系中占有重要地位并发挥巨大作用，政府应对灾害问题的压力通常不会很大，更不会轻易因灾而造成对国家财政的重大冲击，灾害损失也往往能够得到较为充分的补偿，灾区社会秩序不会失控，灾后重建也会有序推进。凡是保险业落后的国家，政府面临的应对灾害的压力巨大，重大灾害的发生往往对一国或一地区的财政与正常发展造成重大打击，甚至可能因灾而一蹶不振。因此，保险业的发达程度，事实上与国家防灾减灾及损失补偿能力构成了十分紧密的正相关关系。

二、保险业落后构成了中国防灾减灾体系的薄弱环节

中国是多灾之国，各种灾害的频繁发生，既造成了巨大的生命财产损失，也对国家与社会的正常发展带来了严峻的挑战。客观而论，伴随国民经济的持续高速增长，中国政府应当是当代世界应对灾害能力超强的政府，但这是以政府付出巨大的财力、物力和准军事化的人力动员与投入为代价的，而保险业却一直未能在中国防灾减灾体系中发挥出应有的作用。在市场经济条件下，不能通过市场化的保险机制来应对灾害，不仅使政府的压力持续增大，而且不利于树立国民的灾害与风险意识，也不利于经济社会的正常、健康、持续发展。

回顾历史，中国保险业始自清末。新中国成立后曾遭遇全面停办的厄运，到1980年才得以恢复。经过近30多年的发展，无论是从发展速度，还是从对GDP的贡献、财政的贡献和就业的贡献等指标来看，中国保险业均应属于正在成长中的朝阳产业。不过，与世界各国特别是工业化国家相比，中国保险业仍然处于非常落后的状态，并事实上构成了国家防灾减灾体系中的短板。

第一，保险业发展落后，保险深度与保险密度均处于全球极低水平状态。在保险业界，保险深度代表着保险业在国民经济中的地位及其保险业的实力，保险密度则反映着公众的保险意识与保险业的风险管理能力。

从表2可见，2009年、2010年我国的保险深度虽较新兴市场国家平均水平要高，但大大低于全球平均水平，特别是完全服务于防灾减灾和灾害损失补偿的非寿险业务，更是比新兴市场国家平均水平还要低；2009年、2010年我国的保险密度同样只相当于全球平均水平的20％和25％左右，特别是非寿险业务更是仅相当于全球平均水平的16％和20％左右。

众所周知，经济总量与人口总量是决定保险业发展水平的两个重要因素。从表3可以看出，2010年，中国的经济总量居世界第二位，人口居世界第一位，但2010年的保险深度全球排名却在第39位，保险密度全球排名第61位，不仅低于发达国家或工业化国家，也低于巴西、泰国等国家，与我国的台湾、香港地区相比更是相距遥远。到2011年，我国的保险费总规模为1.43万亿元，占GDP之比为3.03％，保险深度较2010年不升反降。如此落后的保险业，当然不可能承担起对灾害进行有效管理的职责，也不可能像发达国家的保险业一样发挥其全部功能。因此，在中国应对灾害的体系中，政府始终首当其冲，其压力也随着灾害问题的持续恶化而持续上升。

第二，保险市场供给能力弱。一般而言，保险公司的资本金数额越大，市场供给能力越大，承保能力就越强；反之，资本金数额小，市场供给能力就小，承保能力就弱。截至2010年底，保险行业资本金总量约3000亿元，平均每家保险公司在20亿元左右。将中国所有保险公司的资本金加起来，总承保能力也仅仅相当于发达国家一家中等水平保险公司的承保能力。如英国劳合社2008年的总承保能力为316.6亿美元、德国安联2011年的总承保能力为45亿欧元，等等。此外，与发达国家相比，中国再保险公司的分承保能力同样低微。据统计，2003年，全球再保险公司按照监管部门要求的资本为650亿美元，而再保险公司实际可用资本为2440亿美元，可用资本为监管资本的3.75倍；2004年对应的数字分别为720亿美元、2740亿美元和3.8倍；2005年分别为710亿美元、2860亿美元和4倍。而占我国再保险市场90％以上的中国再保险集团公司，截至2007年底，其总资产为785.37亿元，注册资本金仅为361.49亿元，其分保能力只有40亿元左右。可以说，对于巨灾风险，中国的保险机构几乎没有一家具有承保或再承保能力。

第三，保险业的损失补偿能力很弱。中国保险业整体落后的现状，导致其灾害损失补偿能力十分薄弱。例如，进入21世纪后，中国的自然灾害经济损失年均在3000亿元以上，可保险补偿只占其中的5％左右。对于巨灾损失的补偿更是少到几乎可以忽略不计的程度。而在全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的赔款要占到整个灾害损失的30％一409／6左右，发达国家这一指标甚至高达80％以上。[3]对于巨灾，许多国家通过建立巨灾保险制度来提前安排风险补偿。如前面所说的2005年美国卡特里娜飓风，保险赔款占直接经济损失的50％；2007年洪水损失20亿美元，保险补偿16亿美元，达到了损失的80％。再如，2007年欧洲的雪灾有50％的损失获得了保险赔付，而2008年我国南方雪灾损失1516.5亿元，保险补偿不到20亿元，仅占雪灾损失的1.3％。在5·12汶川特大地震后，保险公司的赔款只有16.6亿元，保险补偿仅占整个地震损失的O.2％。由此可见，中国的保险补偿在整个灾害损失补偿中并没有发挥其应有的补偿作用。保险业的这种状况不仅反映了其在全球的落后地位，也反映了中国保险业在国家灾害损失补偿机制中的有限作用。

第四，保险业务结构不良，进一步限制了保险业的防灾减灾与损失补偿功能。以财产保险业务为例，主要险种应当包括企业(团体)财产保险、家庭财产保险、机动车辆保险、责任保险、货物运输保险、工程保险、农业保险、信用保证保险、船舶保险等。发达国家的财产保险通常表现为上述业务全面、均衡的发展，即任何一种保险业务均能够满足保险客户的风险保障需求，并在灾害发生后能够给予相应的补偿。然而，在我国，由于保险公司历年在展业承保时只重视机动车辆保险等个别业务，结果导致保险业务结构长期一险独大。例如，近五年来，机动车辆保费收入一直占我国财产保险总保费收入的70％以上，相应地，保险补偿也只在机动车辆损失方面发挥作用。

如图1所示，2010年中国机动车辆保险损失补偿占整个财产保险损失补偿的75.8％，而当年仅旱涝灾害造成经济损失达5255亿元的农业，从保险机构获得的补偿却不到100亿元，仅仅是农业灾害损失的1.9％。众所周知，在自然灾害损失中，农业损失最为广泛也最为严重，而农业承受灾害损失的能力却最为薄弱，农业保险的极端落后，凸显了中国财产保险业务补偿结构的畸形。至于企业财产保险、工程保险、家庭财产保险、责任保险、货物运输保险等险种，同样未引起重视，绝大多数处于无保险状态。正因为保险业务结构的不良，在本来落后的状态下其补偿功能又得到了进一步的限制，当大灾发生后，常常是只见政府救灾，不见保险补偿。

第五，防灾防损功能缺失。保险业作为专事风险管理的行业，防灾防损构成了保险公司风险管理当中的重要组成部分。因此，从理论上讲，保险公司不但要提供经济损失补偿，还要积极参与被保险人乃至整个社会的风险管理，并在国家防灾减灾体系中发挥重要的作用。通过在损失发生前预防损失，在损失发生后抑制损失，获益的不仅是国家与参保人，也是保险公司，因为在参加保险的情形下，防灾减灾活动的直接效果即是减少保险损失。早在20世纪80年代，中国保险业恢复不久，原中国人民保险公司及其分支机构都设有专门的防灾防损部门，并配备专人负责防灾防损工作。可进入21世纪后，国内财产保险公司在整体承保能力不强的情况下，盲目追求业务数量的扩张，不顾成本和质量地抢占市场，而将过去比较重视的防灾防损功能也弃之不用了，整个保险行业几乎不再具有防灾防损功能。

综上可见，中国的保险业还非常落后，在国家防灾减灾体系中亦未发挥出应有的功能。保险业落后带来的直接后果，至少有四：一是保险业作为一个朝阳产业得不到很好的发展，人们的风险转嫁与风险管理需求得不到满足，进而使国家防灾减灾体系建设也无法健全。二是使政府应对灾害问题的压力倍增，新中国成立以来发生的历次大的灾害事件，都以政府直接付出巨大的财政资源并牺牲正常的发展规划为代价，进而导致政府总是处于不确定的灾害风险之中而无法自拔。三是造成灾害损失补偿不足，因为政府救灾与重建的财力并不总是充足的，特别是在财政遇到困难的条件下，灾害更是雪上加霜，因此，保险业的缺位，结果只能是受灾者自我承受，这是以往大灾之后曾不止一次出现大规模流浪乞讨现象等的重要原因。四是不利于全民灾害与风险意识的形成，因为缺少了保险业的推波助澜和全面示范效应，人们不是心存侥幸，就是消极被动地等待灾难降临。可见，保险业的落后不只是保险行业的事情，而是整个国家发展中的重大问题，在国家加快建设综合防灾减灾体系进程中，必须充分认识到保险业落后的综合负面效应，高度重视保险业的发展。

三、让保险业成为国家防灾减灾体系中的生力军

基于保险业落后的现实和国家防灾减灾体系建设的需要，笔者认为，国家应当确立积极的支持保险业大发展的政策，迅速提高保险业收入占GDP的比重，让这一朝阳产业伴随着国民经济持续高速发展与整个社会的发展进步而获得迅速发展，并促使其在国家防灾减灾体系中充当生力军。

第一，对保险业进行战略定位，将保险业的发展纳入到国家防灾减灾体系并给予优先发展。一方面，政府应该树立正确的保险观念，尤其要认识到其在灾害损失补偿机制乃至整个防灾减灾体系中承担责任的必要性和重要性，明确将保险业定位为国家防灾减灾的生力军和灾害损失补偿的主力军，并在国家防灾减灾体系建设中优先发展保险业。另一方面，政府要明白，灾害发生后救济越多，灾民或百姓对政府的依赖性就越强，而参加商业保险的可能性就越小。因此，政府有必要改变过去只重视灾害救济的做法，在实施灾害紧急救助的条件下，将更多的灾害损失补偿及灾后恢复重建工作通过市场机制交由保险公司来运行。为此，政府可以在立法、税收、保险教育投资等方面对保险业的发展给予支持，还应当直接推动巨灾保险制度与各种政策性保险业务的发展。

第二，以全球保险业水平为参照，明确保险业大发展的核心指标。中国保险业应当以全球保险业的发展为基础确定自己的参照系，包括保险深度、保险密度、合理的业务结构等应当成为评估中国保险业发展状况的核心指标。根据中国已经进入中等收入国家行列并在向高收入国家迈进的事实，在健全国家防灾减灾体系并加大投入的过程中，一定要加大对保险业的投入。包括政府作为保险产品的购买者，企业与社会组织及居民家庭与个人作为保险产品的购买者，保险费支出应当成为政府预算支出与各组织、各家庭或个人的必要支出。同时，明确保险业的发展目标，例如，在“十二五”期间将我国的保险深度提高到5％以上(达到全球平均水平的70％左右)，保险密度能够达到全球平均水平的40％左右；到2025年时，中国保险业的发展水平应当达到全球平均水平；到本世纪中叶，中国保险业的发展水平应当达到当时工业化国家的平均水平。只有保险业发展起来了，政府防灾减灾的责任才可能降低，整个社会的防灾减灾意识与风险管理水平才会同步提升，各种灾害损失的补偿水平才能得到切实提高。

第三，增加保险市场主体，扩大保险供给规模。中国的保险供给市场存在着供给总量不足和供给结构不合理的问题，它必然直接影响到保险市场的供给能力、保险产品价格、保险服务水准等。如美国的保险业之所以十分发达，且在国家防灾减灾体系中发挥重大作用，与其保险市场主体充足并充分竞争是密不可分的。全美国有5000多家保险公司，这些公司通过充分的市场竞争，不仅开拓了各类风险市场，而且从直接业务竞争向灾害预防与基金投资扩展。在我国，保险业仍然由少数公司垄断，保险公司总量有限，保险中介亦发展不足，致使保险业务拓展不够、业务结构亦不良。因此，我国应当加快批设保险公司的步伐，使保险公司的数量规模有一个较大的飞跃。根据中国保险市场的巨大容量与发展潜力，至少需要500家左右的保险公司及相应的保险中介机构。同时，还应增强保险公司的供给能力，包括通过扩股增资及公司上市的方式来提高现有公司的供给能力，或通过保险投资来使保险资金不断增值，以增强保险公司的经济实力和承保能力，还可通过健全保险公司的法人治理结构或建立健全保险公司的风险预警系统及偿付能力指标体系等，切实提高保险公司的资本实力和市场竞争力。此外，在现有再保险市场不发达的情况下，还应当通过增加再保险市场主体、补充再保险资本实力等，进一步增强再保险的总承保能力和开发各种再保险产品。

第四，保险经营者要重塑理念，改良业务结构，健全防灾减损功能。中国保险业的落后，虽然外部环境不良是一个客观原因，但也与保险经营者自身的不当取向直接相关。因此，要真正促使保险业获得大发展，保险公司就应尽快树立新的发展理念，同时高度重视防灾防损，全面发挥保险业的功能作用。一方面，保险经营者应尽快打破过去险种单一、结构雷同、毫无特色和侧重、缺乏竞争力和对保户无吸引力的局面，积极对市场进行全方位、多层次的调查研究，在充分考虑需求结构变化和宏观经济因素影响的基础上，按照市场情况，针对不同的经济发展地区、家庭结构等设计多层次、多品种的保险产品。在尽量短的时期内，形成产品丰富的市场供给，以满足保险消费者全方位、多层次的保险需求。另一方面，应当恢复保险业的本源职责，促使财产损失保险、责任保险市场得到充分发掘，确保居民和团体单位财产的风险通过保险机制得以转移和分摊；同时，发展应对各种灾害事故风险的人身保险业务，让人身保险成为化解灾害事故严重后果的重要机制之一。特别需要强调的是，保险经营者应当高度重视防灾防损，并将其作为提升竞争力和服务社会的重要途径。

第五，建立适合国情的巨灾保险制度。由于巨灾后果十分严重，保险公司通常不愿意承担巨灾风险，在普通商业保险中往往将巨灾加以剔除或者严格限制，因此，许多国家通过建立巨灾保险来促使此类损失获得保险保障。根据中国面临的巨灾种类及相关国情要素，中国的巨灾保险制度宜采取国家主导暨商业化运作的方式。以地震保险为例，政府应该摒弃过去一味的灾后财政救济补偿方式，有计划地将每年的地震救灾款转化为地震保险基金。在建立地震保险基金的基础上，可以特别委托一家或相关保险公司专营地震保险。当然，对于地震保险基金投资机构及经营地震保险业务的保险公司，政府还应依据法律对其实行严格监督管理，以避免财政拨付的地震保险基金流失或保险服务不到位。总之，巨灾保险能弥补一般灾害保险的不足，更能分散巨灾风险，提供更为可靠的巨灾损失补偿，从而是值得努力的重要方向。

[责任编辑陈翔云]