我国图书馆行业发展的法律政策环境分析

池莲香

［摘要］对我国图书馆行业发展所处的法律、政策环境进行深入的阐述和分析，对改善图书馆发展的法律、政策环境提出了建议。

［关键词］图书馆；法律；政策环境

［中图分类号］G259.20［文献标志码］A［文章编号］1005-6041（2012）06-0056-04

1概念和数据来源

所谓图书馆法律，是指由国家制定或认可，由国家强制力保证实施的，以规定图书馆活动中有关的当事人（包括各级政府部门、图书馆工作人员、读者、出版发行商以及一切与图书馆活动相关的单位和个人）的权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范。图书馆政策是指各级政府部门，以颁布文件、编制规范等形式标准化地规定在一定的历史时期内图书馆发展应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施等。

本文所参考的法律、政策文件皆来源于《中国法律数字图书馆》中的《中国法律法规库》（http：//law.cnki.net/）。设置不同的检索词，检索时间为“1979年到2011年”。

2我国颁布的与图书馆发展有关的法律情况分析

2.1我国目前尚未有一部专门的图书馆法

我国自新中国成立以来，没有颁布过专门的图书馆法。自2001年立法工作启动至今，由于各种原因，图书馆法至今未诞生。2008年10月，全国人大常委会公布了立法规划，把制定图书馆法列入其中。同年11月，文化部在北京召开《公共图书馆法》立法工作会议，正式启动制定《公共图书馆法》的工作，以此为标志，图书馆立法工作进入了一个新的阶段。

虽然专门的图书馆法没有出台，但在国家宪法以及其他许多部门法中，皆有涉及图书馆的内容，通过中国法律数字图书馆中的《中国法律法规库》（http：//law.cnki.net/）中检索的数据可以说明这一点，设置检索项为“全文”，检索词为“图书馆”，检索时间为“1979年到2011年”，共检索到7662个涉及“图书馆”内容的法律法规。

2.2宪法中有关图书馆的相关规定

1982年颁布的宪法和2002年修订的宪法第二十二条都有明确规定：国家要发展图书馆事业。

2.3著作权法中有关图书馆的规定

著作权法和图书馆的发展关系密切，为图书馆合理利用馆藏提供了法律保障，由此图书馆获得免费使用馆藏文献的权利。著作权法中规定“图书馆为陈列或者保存版本的需要，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬”复制本馆收藏的作品，这一规定有利于文献的保护和传递。

著作权法中还规定可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利的情况下可以将已经发表的作品改成盲文出版。这为盲文图书的出版降低了成本从而更好地为盲人读者提供文献服务。

2.4其他部门法中有关图书馆的内容

在《中国法律法规库》中，共检索到16个内容涉及图书馆的法律文件，包括文物保护法、档案法、著作权法、教育法、科学技术普及法、未成年人保护法、残疾人保障法、消防法、刑法、非物质文化遗产法。这些法规中，主要针对图书馆的管理和服务提出了一定的规范要求，要求图书馆管理要规范，服务要到位。例如文物保护法、刑法中都有规定，如果馆藏属于文物，那么就受国家保护，凡私自出售和赠送，要受处罚。消防法中规定图书馆作为公众聚集场所，必须做好消防安全工作。而教育法、未成年人保护法、残疾人保护法等则要求图书馆为这些法律的权利主体提供免费、便利的服务。这些涉及图书馆的法律条款，主要是针对图书馆的发展提出要求，并没有涉及如何支持和保障图书馆发展。

3我国颁布的与图书馆发展有关的政策情况分析

3.1内容以图书馆为主体的法规性文件

对《中国法律法规库》（http：//law.cnki.net/）中的数据进行检索，设置检索项为“题名”，检索词为“图书馆”，检索时间为“1979年到2011年”，共检索到94个以图书馆为主体内容的法规性文件。这些法规政策文件，内容主要涉及以下几方面。

3.1.1由国家颁布实施的有关图书馆的国家标准。虽然没有专门的图书馆法，但这些由国家颁布的行业标准，在某一个方面促进了图书馆事业的发展，加速了图书馆标准化、规范化建设的进程。截至2012年8月，这类标准共有三个：

（1）2008年6月由住房和城乡建设部、国土资源部、文化部批准发布的《公共图书馆建设用地指标》（建标［2008］74号）。这一标准的颁布，填补了我国自建国以来文化设施建设，特别是公共图书馆建设国家标准的空白，使得公共图书馆的建设首次纳入城市规划中，为公共图书馆走向因地制宜、科学规划、合理布局、配套建设、统一管理提供了政策保障。自此公共图书馆新建、改建和扩建馆舍无偿使用土地有了政策依据。

（2）2008年11月由住房和城市建设部、发展和改革委员会批准实施的《公共图书馆建设标准（建标108—2008）》。该标准的实施，加强和规范了我国公共图书馆基础设施建设，为我国公共图书馆馆舍建筑的标准化、规范化提供了依据，是我国图书馆行业法制化建设的新成果，使得公共图书馆建设逐步走向法制化、科学化、规范化。

（3）2012年1月由国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准发布的《公共图书馆服务规范》（国家标准编号为GB/T28220—2011）。该服务规范的发布，成为我国图书馆行业首个服务类标准规范。该标准分别包括服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等8个部分51个条款，内容翔实，具有很强的可操作性，其为提高图书馆的服务质量，进一步提高办馆效益，提供了参考和依据。由此，我国图书馆行业的发展告别了随意性、随机性的时代，这是公共图书馆事业理性发展的重要体现，使图书馆的服务向标准化、规范化迈开了重要的第一步，标志着公共图书馆事业从数量发展转向质量发展，是我国图书馆行业法制化进程中的重要里程碑。另外还有《标示用公共信息图形符号》（GB/T10001.1），为图书馆这一公共场所使用各种标示的规范化提供了统一标准。

3.1.2由国家各部委颁发的图书馆工作条例、规程、标准如表1所示。

这些针对性很强的部门文件，既立足现实，又具有一定的超前意识，具有很强的针对性和可操作性，为各馆制定工作规则、业务细则提供了技术依据和数据参考，为全国图书馆行业的发展走向标准化、规范化，起到很好的引导和推动作用。

3.1.3各省市、自治区、直辖市地方政府颁布的区域性规范文件如表2所示。

这些规范性文件由各省、自治区、市政府部门颁发，依据各省、自治区、市的具体情况而制定，适用对象主要是辖区内的公共图书馆。这些文件为各级公共图书馆事业纳入当地国民经济和社会发展计划提供了保障，规范了区域内公共图书馆的发展方向和具体业务规范，同时为目前条块分割的图书馆行业体制提供了资源共享的政策基础。

3.1.4文化及相关部门颁发的专项性文件。这些专项性文件，主要是指针对图书馆的某一项具体业务要求的发文，针对性和时效性都很强，强调了文件的执行过程和结果，对于图书馆某项业务的推动具有很强的执行力，是推动某项业务迅速铺开的最快捷、直接、有效的方法和途径之一。例如2011年由文化部首先发文，各地方政府纷纷按照文件要求通知要求各级公共图书馆实施免费开放的专项性文件。每年5月都要举行图书馆服务宣传周活动，教育部、新闻出版署还频发文件，要求加强中、小学图书馆（室）图书配备和管理工作等。由于这些文件具体细致，具有可操作性，因此具有较强的执行力。

3.2内容以图书馆为辅的政策性文件

3.2.1对图书馆应尽的社会责任和义务提出了具体明确的要求，例如对老年人要优惠开放；要积极主动地为未成年人免费开放；要求公共图书馆要积极开展盲文及盲人有声读物借阅服务，省级以上图书馆设立盲文及盲人有声读物馆（室），为残疾人、盲人要提供特殊需求的服务等。

3.2.2对图书馆资料搜集、使用方面提出了要求，例如要求各级图书馆都应订阅《公报》，各图书馆和收藏单位，对现有和已征集到的民族古籍，要加强保管，等等。

4几点看法和建议

4.1应高度重视图书馆立法工作

图书馆法是由国家强制力保障实施的，具有普遍的约束力，同时也是管理图书馆的法律依据。我国目前还没有一部专门的图书馆法，从立法层面看，我国图书馆事业发展的法制环境还未真正建立起来，图书馆发展还处于无法可依的状态。缺乏法律的支持是我国图书馆行业发展的瓶颈，使得图书馆在诸多社会职能事业中处于劣势地位，图书馆的建设和发展无法获得与经济发展相匹配的财政支持，各级、各类图书馆的规划和发展还处于不稳定状态，包括馆舍、经费、人员这几个图书馆发展的要素都处于不稳定状态，图书馆从业人员没有职业归属感。因此我们要高度重视图书馆立法工作，只有在法律的框架内发展，才能协调政府部门、图书馆馆员、读者以及各相关主体的权利和义务，保证图书馆的公益性质，保障读者的文化权益，最终推动图书馆事业可持续发展。

4.2图书馆法应具有可操作性

从宪法和各种部门法规中，皆有提到要加强图书馆的建设。由此可以看出，我国在制定法律时，具有一定的图书馆意识，但还只是停留在口号阶段，还没有到政策层面，这些法规中有关图书馆的内容比较空泛，没有实际指导意义，而且不具备可操作性。在今后的立法中，希望能进一步明确图书馆的权利和义务，将条款表述得更加清楚、明确，使其具有可操作性，这样也有利于图书馆真正配合这些法规条款的落实。

4.3应多出台一些图书馆行业的国家标准

从国家政策来看，最近十年，国家对文化建设的重视程度与日俱增，特别是近两年达到了历史的最新高度，引起中共中央、国务院的高度重视，将文化建设作为国家行为，不再只是文化系统的部门行为，图书馆作为公共文化的一部分，它的发展和建设得到了国家的支持和鼓励。可见，图书馆事业仍处于一个逐步上升发展的生命阶段。2007年10月党的十七大把建设“覆盖全社会的公共文化服务体系”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一。温家宝总理在《2010年政府工作报告》中提出的“推进美术馆、图书馆、文化馆、博物馆免费开放，丰富人民群众的精神文化生活”要求，以期提高公共文化机构服务能力和水平。2010年7月胡锦涛总书记要求把“加快构建公共文化服务体系”作为文化改革发展要做好的“三加快一加强”四项重要工作之一。2011年10月党的十七届六中全会明确提出了努力建设社会主义文化强国的奋斗目标，明确了公共文化服务体系建设的目标。2012年2月《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》以及《全国地市级公共文化设施建设规划》正式印发。由以上这些中央文件、国家发展规划中不难看出，公共文化服务体系建设第一次纳入中央重要决策部署，发展文化软实力成为国家发展的重要战略。这些国家政策的确振奋人心，但如何设计制度，把这些政策落到实处，使得这些方针政策变为可操作的政府行为，并形成长效机制，这是一个难题，值得我们进一步思考和研究。国家可以针对图书馆行业的特征，多出台一些该行业的国家标准，使图书馆行业的发展更理性、更科学、更规范。

4.4应加大政府对图书馆事业的支持力度

许多部门的政策性文件，特别是文化系统制定的各项政策文件，除对下属部门具有业务指导外，并不具有强制力，对地方财政、地方政府不具有约束力。这些政策文件，有些虽然对图书馆业务做了详细的规定，但更多地关注财和物，忽视了图书馆发展最重要因素——人的因素，对图书馆馆员关注少，特别是对图书馆人才的引进、教育培养、职业生涯规划等关注较少，几乎没有涉及，这使得图书馆员自身的发展处于混沌状态。希望今后文化系统制定的各项政策，能得到政府的支持，加大图书馆的业务深度，为政府决策提供依据。另外制定政策时，应该以人为本，在目前的环境下，可以充分发挥各级图书馆学会的作用，多关注图书馆馆员的发展，按照马斯洛需求层次理论的要求，为图书馆员发展提供良好的外部环境，使图书馆馆员找到职业归属感。

4.5对图书馆的评估标准应更加科学化

近年来各级政府依据各自的情况颁布了区域性规范文件，还举行了各类型的评比活动，例如中央精神文明建设指导委员会组织的文明城市考评，文化部组织的图书馆评估，从政策导向上促使地方政府增加了对图书馆的投入和建设，客观上促进了图书馆事业的发展。这类评比、评估有一定积极意义，但希望评估的标准能够更加科学细化，评估的过程能够更加深入和细致，而不是走马观花地查看表面。

4.6应制定针对性强的专项政策

专项政策的落实，往往能取得比较好的成效。希望以后在制定政策时，可以多制定一些有针对性的专项政策，然后狠抓落实。例如在图书馆发展中具有里程碑意义的免费开放，很好的保障了图书馆的公益性。截至2011年底，全国2952个公共图书馆已经向公众免费开放，实现了无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。

总而言之，一个行业的发展，离不开外部环境的成熟。目前我国图书馆行业发展的法制建设处于初级起步阶段，图书馆行业想要得到健康、理性、内涵、可持续的发展，法律、政策环境的完善变得日益迫切。