河南省耕地保护机制与对策研究

蔡世忠

摘要：在分析河南省耕地保护机制存在的缺陷与不足的基础上，从补偿机制、共同责任制、投入机制三方面研制出了构建河南省耕地和基本农田保护新机制，以便达到调动政府、单位、个人保护耕地和基本农田的积极性，提高占用耕地资源成本和保护收益；变土地“一家管、大家用”为“大家管、大家用”；增强农业综合生产能力，增加农产品有效供给的目的。最后，提出了有效保护耕地和基本农田，确保粮食安全促进工业化城镇化持续发展的对策措施。

关键词：耕地保护；机制与对策；河南省

中图分类号： F301 文献标识码：ADOI编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.06.013

耕地是十分宝贵的资源，保护耕地就是保护我们的生命线。河南省是农业大省、人口大省，同时也是耕地资源较少、人地矛盾较为突出的省份。全面落实科学发展观、建设小康社会、实现中原崛起的战略目标对粮食安全提出了更高要求，在此背景下，深入研究耕地保护问题具有重大而深远的战略意义。

1目前河南省耕地保护机制存在的缺陷与不足

1.1耕地保护主体缺位

现行农地制度产权主体不清，地权的残缺或不完整，导致各级主体保护耕地都缺少内在动力，农地保护主体缺位，造成“公地悲剧”。公共利益没有明确的界定，不论是公益性的还是营利性的事业，包括兴办企业、工业园等，都可以搭上公共利益的便车，这就导致地方政府滥用土地征用权现象严重[1]。

1.2耕地保护的外部性问题没有得到很好解决

耕地资源总价值不等于经济价值，农民作为耕地资源保护的承担者，他们的收入仅仅来自于部分的耕地资源经济产出价值，而耕地资源巨大的生态价值、社会价值的生产价值则几乎全部作为一种正的外部性为全社会所共享，因此，必须重建耕地资源价值并通过农业补贴实现这些价值，从而提高农民收入[2]。

1.3 目前实行的耕地保护补贴与征地片区补偿标准仍然偏低

1.4耕地保护激励机制不健全

由于保护耕地的国家目标、当地政府目标和农民追求的目标不相一致，没有形成健全完善的激励机制，导致地方政府、农民保护耕地的积极性不高。地方政府在享受耕地保护生态效益、社会效益和部分经济效益的同时对保护耕地没有尽到相应的责任[4]。

2耕地和基本农田保护新机制的构建

2.1补偿机制

补偿机制包括耕地保护补偿与征地补偿两个方面。前者为调动农民保护耕地的积极性；后者是提高占用耕地资源的成本代价，以便政府少占或尽量不占耕地。

2.1.2实行全面合理的征地补偿 解决征地补偿问题的根本在于变征地为土地的市场交易，确立土地市场价格为补偿计算标准的制度。即在“严格界定公益性和经营性建设用地”的基础上，将经营性用地的取得方式由征地变为市场交易；各类营利性建设使用农民土地的，在符合规划的前提下，由供需双方协商确定用地价格及条件[5]。

基于此，要实行全面合理补偿，补偿标准应尽量接近市场价格。鉴于目前特殊的省情，地价向市场价靠拢得有一个过程，因此，现阶段征地价格=征地片区综合地价+征地片区综合地价×比例系数+地价涨幅。比例系数的确定应参照片区综合地价与当地土地经过评估机制确定的市场价格的差价。目前，征地片区综合地价与土地市场价的比值，大致为0.3～0.5，因而。这个比例系数的合理范围应该在0.5～0.7之间，近期可在0.3～0.5之间取值，逐步向0.5～0.7靠近。地价涨幅参照农业生产资料价格涨幅，一般取5%～10%。

2.2耕地保护共同责任机制

落实耕地资源管理共同责任，努力形成“政府为龙头、相关部门为主导、村委为基础、农户为基本单元、社会舆论监督”的耕地保护共同责任体系。

2.2.1强化耕地保护政府行政主体责任政府主要领导是第一责任人，分管负责人为直接责任人。使耕地保护由一家责任变为共同责任，由“一家管、大家用”变为“共同管、科学用”。

2.2.2明确各级耕地保护部门监督管理责任省、市土地管理部门要健全完善地方性法规和政策性措施，把国家保护耕地的法律、法规和方针政策具体化，形成便于操作的耕地保护工作方案，并严格监督县、乡两级土管部门落到实处。县、乡两级土地管理机构主要落实上级部门下达的耕地保护目标任务，参与耕地保护管理、执行耕地保护规定、落实耕地保护措施。

2.2.3落实农村集体经济组织和承包农户耕地保护直接责任 农村集体经济组织应监督承包农户保护和合理利用耕地，制止撂荒、闲置、转变用途及其他破坏耕地的行为。承包农户应依法保护和合理利用耕地，维持耕地的农业用途。

2.2.4建立完善耕地保护责任目标考核制度 要把中组部印发的《体现科学发展观要求的地方领导班子和领导干部考核评价试行办法》中规定的“将耕地资源保护纳入地方领导的政绩考核体系”的要求落到实处，制订具体明确的考核指标体系，逐级落实，严格考核。

2.2.5构建耕地保护多部门联动和协作监管机制建立政府领导下的多部门联动和协作监管机制，国土、监察、司法等有关部门协作配合、联动监管，提高对耕地保护的行政执法监管能力。建立耕地保护社会监督员制度、群众举报信访制度，设置举报电话和公开信箱，发挥新闻媒体作用，形成全社会监管保护耕地的良好局面。

2.3耕地保护投入机制

对河南省农业基础设施建设实行倾斜的投入政策，逐步将粮食主产区农业基本生产条件的改善，由中央和省两级政府承担起来，增加中央和省的投资比例。探索建立粮食生产投入与产出挂钩机制，国家对粮食主产省要按粮食总产量和净调出量两个因素，显著提高其投入占国家农业基本建设投资和财政改善农业生产条件投入的比重，优先安排其重大农业基础设施项目建设。按照市场取向、政府引导的原则，鼓励和吸引多种经济成分和社会资金从事农业建设。

3 有效保护耕地和基本农田，确保粮食安全促进工业化城镇化持续发展的对策措施

3.1强化政府在耕地保护中的作用，重新建立耕地资源价值评价体系和用途转移成本核算体系

按照可持续发展的思路，全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值，重新建立耕地资源价值评价的指标体系，把耕地的生态和社会价值纳入农业效益[6]。重新建立耕地用途转移的成本核算体系，把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的代价纳入市场成本，使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失。这样，就从根本上解决了耕地利用比较效益低下的问题，为建立耕地保护外部效益内部化的经济补偿机制提供了依据[7]。当然，这种将“外部性”进行“内化”的过程，不能指望市场自发形成，只能通过政府的强制干预才能实现。市场具有内在的不完备性，所以政府干预是必要的，无论是哪一种经济体制的国家概莫能外，即使市场经济高度发达的北美国家，也需要政府干预市场，干预经济活动。特别是对土地资源及其利用，政府和公众的干预更为重要。

3.2 规范地方政府土地管理行为，加强中央政府对土地一级市场的管控

土地管理应强化政府作用，但政府行为特别是地方政府行为也应受到约束，走向规范。

在一级土地市场这个层次，政府要为社会的持续发展负责，为子孙后代负责，不能为了增加目前的财政收入或盲目为投资者提供优惠条件而竞相征用和出让耕地。虽然实施征地片区综合地价提高了征地成本，但土地出让费与征地成本之间还存在较大差价，这种差价成了政府财政收入和土地管理部门经费的一个来源，这就会驱动地方政府多征用耕地，因此，必须建立相应机制加以约束，以规范地方政府的征地行为。

为防止地方政府行为失控，过多低价占用农民的耕地，土地一级市场的价格必须报中央政府，中央政府根据城镇土地分等的国家规程来审批，而且出让金必须在中央、省、地方政府之间有适当的比例分配。必须明确，政府对一级市场的垄断，是中央政府而不是地方政府的垄断。

3.3 对纯公益、准公益、开发性项目用地实行分类管理

一是对纯公益性项目用地（如无经济效益的城市道路、绿地等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；二是对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、污水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分配机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红等），避免土地被“买断式”征占；三是对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易[8]。

3.4进一步加大对“三农”扶持力度，提高农业生产经济效益

据调查，耕地生产经济效益差，是农民耕地保护积极性不高的主要原因。不少农民，特别是年轻农民认为“坚守耕地就是在维持贫穷”，甚至有些“精明”的农民说，现在农民缺的是现金收入，而不是粮食，粮食安全更多的是为了城里人的安全，耕地不只是给农民带来经济效益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益，耕地的这种强烈的外部性在客观上要求耕地保护不仅仅是农民的责任，更应是全社会的共同责任。农民是耕地保护中重要主体，他们的耕地保护行为理应受到全社会的支持，其中最根本的支持就是要保证农民的耕地耕种能获得应有的经济报酬。因此，国家应进一步加大对“三农”扶持力度，确保农民生产的经济效益，从而提高农民耕地生产的积极性[9]。

3.5促进农村土地由保障功能向资本功能转变，增强农民保护耕地的积极性

目前耕地对于农民而言，更多的是社会保障功能，是“一碗饭”的价值，土地的这种作用，导致农民对耕地生产投入不积极，由此使得土地利用效益和生产效益不高。因此，要逐步建立农村社会保障制度，包括基本养老和医疗保险制度、最低生活保障制度、社会福利、社会救济和社会互助等，从而弱化土地的社会保障功能，更多地向资本功能转变。这样，耕地才能真正作为一种资源被盘活，在数量和质量上得到农民的珍惜和保护[10]。

参考文献：

[1] 王雨濛，吴娟，张安录.我国耕地资源问题与实现有效保护的耕地补偿机制探讨[J].农业现代化研究，2010,31（1）：29-33.

[2] 许恒周，郭忠兴.非农化过程中农地非农市场价值损失及其空间差异研究[J].地域研究与开发，2010,29（6）：119-123.

[3] 王伟，程量.刍议征地补偿制度的完善[J].农业经济，2011（2）：61-63.

[4] 牛星，吴冠芩.我国土地资源培植的“双失”问题及对策研究[J].中国农业资源与区划，2010（3）：32-36.

[5] 李伟芳，吴讯锋，杨晓平.宁波市工业用地节约和集约利用问题研究[J].中国土地科学，2008,22（5）：23-27.

[6] 杜伟，黄敏.城乡一体化进程中耕地保护的帕累托改进[J].农业经济，2011（1）：75-77.

[7] 孙海兵.农户对耕地外部效益支付意愿的实证分析[J].中国农业资源与区划，2010（4）：7-11.

[8] 徐珍源，孔祥智，蔡赟.改革开放30年来征地制度变迁、评价及展望[J].农业经济研究，2010（2）：18-22.

[9] 崔亚平.中国工业化、城镇化与粮食安全[J].农业经济，2011（3）：20-21.

[10] 张吉献，秦明周，张启珍,等.我国耕地保护制度的经济学分析[J].地域研究与开发，2010,29（2）：99-103.