高校预算绩效评价指标体系构建

刘从兵

【摘 要】 建立科学系统的绩效评价指标体系是有效开展绩效评价工作的关键。文章以绩效评价“3E”原则为基础，通过对目标层、准则层、指标层的设计，构建了高校预算绩效评价指标体系，并对指标体系的使用进行了阐述。

【关键词】 高校预算； 绩效评价； 指标体系

随着高等教育预算管理体制改革的不断深入，传统“重投入、轻效益”的预算管理模式已无法适应时代发展，以绩效评价为基础的绩效预算管理模式正在逐步建立。对高校预算进行客观、全面的绩效评价，是合理配置资源、提高资金使用效率、保障高等教育目标实现的有效途径，而设计一套科学系统的绩效评价指标体系是有效开展评价工作的关键。本文在借鉴西方国家绩效评价“3E”原则的基础上，对指标体系的设计进行了研究。

一、绩效评价“3E”原则

20世纪80年代，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所谓经济性（Economy），是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，以较少的财政预算投入实现既定的绩效目标，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均的问题；所谓效率性（Efficiency），是指以较少的资源投入或较短的时间取得一定的产出或者是以一定的资源投入或时间取得较大的产出，体现了政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面的要求；所谓有效性（Effectiveness），是资源投入所取得的最终产出对绩效目标的实现程度，包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等。

最理想的绩效评价结果应该是在既经济又高效的情况下实现预期目标。经济性、效率性和效果性三者既相互联系又相互区别，反映了绩效水平的不同侧面，在实际进行绩效评价时，不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，而要对三个要素进行综合考察评价，从而形成客观全面的评价结果。

二、指标体系设计

预算绩效评价是以绩效为核心，凭借特定指标体系，运用科学、规范的评价方法，对预算投入、支出及结果进行衡量、比较和分析，形成客观全面的评价结果。预算绩效评价指标体系是进行绩效评价的工具，体现了评价主体的评价目标，并对评价客体的行为具有导向作用。构建高校预算绩效评价指标体系是个复杂的过程，其复杂性体现在如何将绩效评价目标转化为具有可操作性的评价指标，并且指标体系的结构（横向结构、纵向结构）应满足系统化要求。因此，对高校预算绩效评价指标体系的设计可以采用层次分析的思路，首先明确高校预算绩效评价目标，形成目标层；其次根据绩效内涵，将高校预算资金流动过程进行分解，按评价目标确定各个环节的观测点，形成准则层；最后依据每个观测点的评价内容，遵循相关原则选取关键性评价指标，形成指标层，最终构建完成一套包含目标层、准则层、指标层的树状结构指标体系。

（一）目标层设计

评价目标是构建指标体系的动因和出发点，也是设计准则层和指标层的指南。公共产品理论认为，由于社会资源的稀缺性，政府必须有效配置社会资源，私人产品应该由私人部门通过市场提供，公共产品应该由以政府为代表的公共部门提供，根据其产品外部效应的大小，决定财政支持的力度。高等教育是典型的具有外部效应的准公共产品，政府有必要根据高校对社会和经济发展贡献的大小，合理配置有限资源；同时，公共财政体制要求政府支出必须体现公共性特征，政府支出的安排要严格限定在提供公共产品和服务的范围内，并且政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共产品和服务的效率与质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出反应。鉴于以上理论，根据绩效评价“3E”原则，可将预算绩效评价目标抽象为三个方面：一是优化高等教育财政资源的配置，该目标体现了“3E”原则对经济性的要求；二是加强预算资金支出管理，该目标体现了“3E”原则中对效率性的要求；三是提高预算资金使用效益，该目标体现了“3E”原则中对有效性的要求。

（二）准则层设计

根据Longman辞典的解释，绩效（performance）是“the action of performing，or the action of performed”，指正在进行的某种活动或者已经完成的某种活动所取得的成绩，包括活动过程的效率和活动的结果两层含义，因此对高校预算绩效进行评价时应关注预算资金流动的全过程。

高校预算支出作为一种特殊的投入和产出系统，投入的是财政预算资金，这些投入经过高校的管理与使用，转化为不进入市场、主要体现为具有社会效益的公共服务等公共品产出。因此，高等教育作为一种典型的具有外部效应的准公共产品，其生产过程可划分为“投入－管理－结果－影响”四个阶段。其中，投入反映公共产品或服务在提供过程中所占用和消耗的资源；过程反映对预算资金的配置和使用；产出反映提供的产品或服务的数量和质量；影响反映所获得的可持续发展能力和品质。根据“3E”原则，在预算资金投入阶段，应该重点对投入的经济性进行评价，即评价预算资金是否被投入到综合实力强、发展潜力大的高校，投入的经济性可用办学条件类指标体现，通过评价有利于实现“优化高等教育财政资源的配置”的评价目标。在预算资金使用阶段，应重点对资金管理的效率性进行评价，即评价高校使用资金的合理化程度，是否将预算资金配置到有利于事业发展的方面，管理的效率性可用管理水平类指标体现，通过评价有利于实现“加强预算资金支出管理”的评价目标。在预算资金产出阶段（结果和影响），应重点对资金使用的有效性进行评价，即评价高校使用预算资金所形成的产出和效果，产出的有效性可用产出效益类指标和发展潜力类指标体现，通过评价有利于实现“提高预算资金使用效益”的评价目标。

根据层次分析的思想，可将预算资金流动过程划分为办学条件、管理水平、产出效益和发展潜力四个维度的准则层。

（三）指标层设计

指标层是依据准则层的各维度内涵，按相关原则选择的指标群。为保证绩效评价结果达到预期目标，选择指标时，应遵循相关性、系统性、重要性、经济性等原则。相关性原则要求评价指标能够反映评价目标的实现程度；系统性原则要求评价指标相互区别又相互联系，能够全面反映绩效水平；重要性原则要求从评价客体的实际出发，选择最具代表性的核心指标；经济性原则要求选择的评价指标应当通俗易懂、简便易行，数据的获得符合成本效益原则。

1.办学条件类指标

办学条件是指高校在履行培养人才、科学研究、社会服务等职能时所必须具备的人力、物力、财力等资源的数量。为了全面客观地反映高校的办学条件，可选取师生比、生均固定资产和生均经费三个指标。其中，师生比=教职工人数/学生数，生均固定资产=固定资产总值/学生数，生均经费=经费总额/学生数。

2.管理效率类指标

管理效率是指高校使用管理预算资金的合理化程度。通过分析预算资金的支出结构予以体现，可选取专职教师比、公用经费比和教学科研费比三个指标。其中，专职教师比=专职教师数/教职工数，公用经费比=公用经费支出/教育事业支出，教学科研费比=教学科研经费支出/公用经费支出。

3.产出效益类指标

高校产出效益是指高校履行高等教育职能所取得的外部成果。可选择学生就业深造率、人均科研经费和经营收入比三个指标来体现。其中学生就业深造率反映了培养人才的成果，人均科研经费反映了科学研究的成果，经营收入比反映社会服务的成果。学生就业深造率=学生就业深造人数/毕业生人数，人均科研经费=科研经费/教职工人数，经营收入比=经营收入/总经费支出。

4.发展潜力类指标

发展潜力是指高校在办学过程中一方面培养了人才，取得了科研成果，提供了公众服务，同时自身也获得了可持续发展能力和品质，主要体现在教职工素质的提升，筹资能力的增强，资产规模扩大等方面，因此可选取高级人才比、自筹经费比和总资产增长比三个指标。其中，高级人才比=高级人才数

/教职工数，自筹经费比=自筹经费

/经费总额，资产增长比=资产增长额/上年末资产额。

三、高校预算绩效评价指标体系的应用

评价方法是绩效评价的具体手段，为了实现评价目标，应选择恰当的评价方法。目前绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较分析法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，但在实践中最常用的方法为比较分析法和因素分析法。1.比较分析法。它是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。在使用比较分析法进行评价时，可采用基于同类高校平均水平的横向比较方法和基于自身历史平均水平的纵向比较方法，利用横向分析法分析评价结果，可以给高校定位，明确工作重点；纵向比较法又称为趋势分析法，即通过对比两期或连续几期相同指标，确定其增减变动方向、数额和幅度，用以反映高校的发展趋势及各方面工作的进展状况。利用纵向比较分析法分析评价结果，可以找到引起变化的主要原因、变动的性质，预测未来的发展前景，进而制定改进措施，达到提高经费的支出效率和使用效益的目的。2.因素分析法。它是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。其出发点是，当有若干因素对分析指标产生影响作用时，假定其他各因素不变，从而确定每一因素单独变化所产生的影响，通过绩效评价，可清晰地看出各因素对绩效水平的影响程度和方向（增加或减少），有利于高校发现自身发展的薄弱环节，为领导者制定合理的发展目标和规划提供决策依据。

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