拆迁贪腐档案

冯建红

【√】关于拆迁，网络上有层出不穷的段子，传播广泛的有这么一句：“拆出来的机会，迁进去的财富。”拆迁款这块人人想吃的唐僧肉，“放倒”了一批又一批人

2006年至2007年间，北京市顺义区李桥镇原镇长李丙春在机场南线高速公路工程拆迁过程中，涉嫌贪污、挪用公款及受贿逾2亿元，今年2月23日，该案在北京市第二中级法院开庭审理。

除了李丙春，拆迁领域的职务犯罪涉案人员近年来频频进入公众视野。拆迁款这块人人想吃的唐僧肉，“放倒”了一批又一批人。

以北京为例，北京市检察院检察长慕平在今年1月14日的工作报告中指出，2011年，北京市共有61人因拆迁领域犯罪被抓，其中立案侦查利用职权侵吞、骗取拆迁补偿款等犯罪22件33人。根据公开资料显示，2009年到2011年5月份，北京市各级检察机关决定逮捕拆迁领域的职务犯罪案件32件35人。此外，多个地方检察机关的调查报告都显示，农村土地征用、拆迁已经成为涉农职务犯罪案件的一个高发领域。

北京市盛廷律师事务所纪召兵表示，在我国，无论是城市拆迁还是农村征地拆迁，在拆迁性质上没有本质的区别，两个领域中的职务犯罪案件也呈现出共性的特点。

《方圆》统计了近年来全国各地查办的数十起拆迁领域职务犯罪案件，通过对其案件特点、犯罪诱因等多个层面进行分析，试图梳理出拆迁领域职务犯罪的脉络。

窝案、串案发生概率大

“在拆迁领域的职务犯罪中，窝案、串案的发生的概率极大。”北京市检察院第一分院检察官金明霞表示，近年来检察机关查办的拆迁领域职务犯罪案件中，窝案、串案占到了三分之一，最大的一起窝案是2006年的崇远物美公司诈骗工程补偿款、补助费及生活特困补助案，涉案人员达16人之多。

在这起案件中，北京崇远物美商业有限公司工作人员与当时担任前门拆除封堵工作副总指挥的北京市崇文区（已与东城区合并，成立新的东城区）房管中心前门分中心原副主任张小亮（化名）共谋，骗取前门东片地区解危排险工程补偿款、补助费及生活特困补助共计233万余元，其中，张小亮获得“好处费”5万元。另外，该案涉案人员还包括拆迁公司、地产评估公司、发改委等工作人员。

“没有政府房屋管理部门工作人员的‘配合，这样的案件不可能顺利实施。”北京市海淀检察院反贪局副局长罗猛告诉《方圆》记者，拆迁工作一般由多个部门负责共同完成，行为人要达到其违法目的，一般凭一人的力量很难达到，作案时往往会联合其他负责拆迁工作的国家工作人员，甚至一些非国家工作人员，如社会闲散人员等。

这种多部门多人员参与的共同犯罪，在2006年北京市最大的一起拆迁受贿案中体现得较为明显。北京市崇文区房地产发证事务所原职员吴梅伙同其他国家工作人员协作形成犯罪链：拆迁户李媛向吴梅、区房管局测绘人员陈建英、区公证处公证员蒋进、北京新开元拆迁服务有限公司职员张力四人行贿，四人接受贿赂——陈建英虚构房屋面积——吴梅伪造建设工程规划许可证并制作虚假房屋所有权证书——蒋进提供虚假的公证手续——张力提供帮助——拆迁户违法领取拆迁补偿款。

“这类案件的隐蔽性较强，由于拆迁领域属于多家参与、各负其责、互相监督，如果行为人互相勾结共同作案，则监督失去了效用，而且使案件很难被发现，即使有人举报而案发，行为人也往往会形成攻守同盟，使得案件的查处较难。”罗猛说。

拆迁领域职务犯罪涉及了受贿、行贿、贪污、挪用公款、玩忽职守等多个罪名。《方圆》统计调查的数十起案件中，其中受贿犯罪占案件总数的68.3%；贪污犯罪占案件总数的7.3%；挪用公款犯罪占4.9%；行贿占7.3%，渎职类犯罪占 12.1%。

受贿犯罪占的比重最大，成为主要的犯罪表现形态。同时，在这一领域的职务犯罪中贪污贿赂犯罪与渎职犯罪相互交织，互为利用，形成了以权谋私，权钱交易，滥用职权的恶性循环。

涉案人员部门相对集中

2010年2月，山东省临沂市经济技术开发区政府为了建设“沂蒙优质农产品交易中心”的需要，对某社区进行拆迁，拆迁工作由社区具体实施。该社区居委会即将退休的党支部原书记孙明采取欺骗、隐瞒地面附着物拆迁款的手段，将22万余元拆迁款私分。此外，他还利用职务之便收受被拆迁人贿赂，为其房屋及工程拆迁提供帮助。

2011年11月，孙明因贪污罪、受贿罪，一审被判处有期徒刑十年。在听完宣判词后，孙明一声长叹，悔不当初。像孙明一样晚节不保的基层干部不在少数。

分析涉案人员所在部门还会发现，这些人一般都在拆迁相关领域如房管部门、测绘部门工作多年。一方面，他们手中掌握着一定的实际权力，且熟悉行业、人际关系复杂，容易实现违规操作；另一方面，这些人自律观念不强，认为自己到了临近退休的年纪，赶上拆迁机会难得，滋生侥幸“捞一笔”的念头。

“除了窝案、串案较为集中外，负责发放拆迁补偿款的农村基层组织工作人员发案也十分突出。”北京市房山区检察院反贪局办公室主任助理李楠介绍说，房山检察院立案查办的案件中，犯罪嫌疑人主要为村党支部书记及村委会财务人员，“而且涉案人员普遍学历程度不高，受教育层次较低，自我控制意识较差。”

《方圆》统计的数十起案件中，具有初、高中文化层次的职务犯罪人员约占50%。

2007年8月至9月，在南京市栖霞区燕子矶街道进行的“城中村改造吉祥村大陆家洼地块”项目涉及的胜利三村村民小组房屋拆迁实施过程中，燕子矶街道吉祥村居委会原主任陆建华（化名）等四人为了获取拆迁安置房，分别同胜利三村村民小组长陈一水（化名）采取虚假购买集体房屋的手段，与栖霞区拆迁办签订“征地房屋拆迁补偿安置协议”，骗取了拆迁补偿款。在法庭上，陆建华对自己的行为供认不讳，但表示之前并不知道自己的行为触犯了法律。“由于拆迁工作具有的临时性质，政府对拆迁的管理职能分散在各个职能机构，缺少有效的统一管理和培训，使得有关人员缺乏必要的法律常识。”罗猛解释说。

《方圆》在对检察机关近年来办理的与城市拆迁有关的职务犯罪案件进行调研时还发现，虽然拆迁工作中职务犯罪的案发地包括规划委员会、房屋管理局、房屋土地经营管理中心、评估公司、拆迁服务公司等多个单位，几乎涵盖了拆迁所涉及的各个部门，但主要集中在房管局和负责拆迁机构这两个范围。

以乌鲁木齐市房屋拆迁第一案为例。在这起行受贿系列窝案中，23岁专以倒卖房子为生的“房虫”仵某，将新疆乌鲁木齐市两大民生工程十余名拆迁干部“俘虏”，与县级干部谈判成为利益共同体，从中获利近千万元。涉案的十余名拆迁干部，几乎都是房管局和负责拆迁工作人员。

据北京市房山区检察院检察官朱虹介绍，近年来，涉及拆迁领域职务犯罪的房管局或负责拆迁的人员，在所有的犯罪主体来源构成中占85%以上。

公有房变私有房

2008年10月，北京市前门房管所原所长马德友为某企业领导潘佳（化名）更改房屋承租关系获利一事案发，牵出一个前门房管所滥用职权系列窝案。

从2001年起至案发，马德友利用职务之便，使本单位近10名职工非法获得承租权，从而取得几百万元拆迁补偿款。其间，他还出具虚假证明欺骗拆迁指挥部；并以解决本单位职工住房困难的名义，向负责前门地区开发的某地产开发公司索要房屋，并以女儿、爱人名义承租，以获得拆迁补偿款。

该案的犯罪对象是直管公房。直管公房是国有财产的一种特殊形式，房屋所有权属于国家。直管公房作为承租标的物，只具有使用价值而无法以货币形式计算价值，只有在拆迁过程中经过评估，其货币价值才得以体现。

北京市石景山区检察院的调研表明，北京地区近10年来拆迁领域职务犯罪案件呈现出以直管公房为主要犯罪对象的新特点。事实上，这种新犯罪现象不仅仅出现在北京。《方圆》记者进行统计调查时发现，近年来，全国各地涉及直管公房的职务犯罪案件增多。

直管公房一般面积不大，但在拆迁时却“猫腻”最多。涉案人员最常用的手段是“违建房变产权房、公有房变私有房、一户变多户”。

在这些案件中，涉案人员利用多年从事房产登记工作的丰富经验，了解国家政策，借城市建设拆迁的时机，进行有计划的犯罪，方式十分隐蔽、专业。

如在违建房变产权房的过程中，涉案人员或是将申请时间、测绘时间及初审、复审等各种审批时间提前，使后建的临时建筑变成在有效年限内取得正式房产证的合法建筑；或是通过伪造规划许可证、出具虚假测绘报告、进行虚假公证登记等方式，使“抢、改、扩”建或自建房屋取得合法的房产证明。

再如，涉案人员将公有建筑变为私有房屋的犯罪方式不仅专业，而且呈现多样化：一是伪造公有住宅租赁合同及房屋产权放弃说明，并行贿负责验收等工作的拆迁人员，将公有临时建筑“变”为私有产权房屋；二是房管所人员违规对内控区域内房产办理企业租改民租和分户手续，使企业承租的房屋变成了个人承租房，个人获取拆迁补偿款；三是房管所领导在“冻结”期内私自决定，将房管所管理的直管公房分配给职工，使其未曾入住即在随后的拆迁中领取拆迁补偿款；四是房管所领导擅自批准将一些根本没有居住条件的门道、煤棚，作为居住用房承租给 “困难职工”，使其获取拆迁补偿款。

涉案人员有时还利用负责具体拆迁事项的权力为被拆迁户多评估或直接“增加”房屋使用面积，甚至协助请托人冒领他人拆迁补偿款；还有的在拆迁工作中将本来的一户分成多户，从中谋取非法利益。

通过这些手段，被拆迁人都可以从中获得不正当拆迁利益。经统计，近10年来，仅北京地区这3种不正当拆迁利益就给国家造成直接经济损失3000余万元，间接经济损失更无法估量。

拆迁流程多环节滋生腐败

拆迁流程的多个环节均蕴含着巨大的经济利益，而这些经济利益的实现，都离不开相关职能部门工作人员的行为支持。

《方圆》对近年来发生在拆迁领域的几十起案件统计后发现，拆迁流程中的每一环节基本都有职务犯罪案发，尤其是在决定被拆迁人利益的重要环节，如审批、洽谈补偿、房屋确权等环节，案发较为突出。

以审批环节为例，审批环节蕴含的巨大经济利益在审批拆迁许可证或者其他动迁文件的权限中。北京常年从事拆迁业务的某律师向记者透露，不少官员利用危改项目的立项审批以及申报相关手续的权限，向拆迁单位收受贿赂。

在检察机关查办的职务犯罪案件中，也有不少涉案人员在审批环节违规办理、私自更改相关权证。如浙江省温岭市东部产业集聚区国土资源分局(筹建)原局长王妙富，担任温岭市石塘国土资源所所长期间，收受温岭市浙东华工燃料有限公司贿赂，帮助其未经审批在温岭市石塘镇大落星岛兴建了油库。2011年7月21日，王妙富因受贿罪被一审判被处有期徒刑十年零六个月。

审批环节中，有关权限人失职渎职、不严格履行审查职责，也会引发职务犯罪行为。在负责北京市五环路四期和绿化带拆迁补偿工作中，魏祥（化名）未经严格审查，即批准申请人不符合补偿标准的房屋给予补偿，给国家造成经济损失46万余元。

涉案拆迁工程的审批以及虚增套现“猫腻”很多，在检察机关查办的案件中，还有利用手中审批相关权限贪污国家公款的例子。广东佛山市顺德区伦教建办原主任利用手中审批权限，骗取政府拆迁安置用地折合人民币54360元，而且他的玩忽职守致使国家利益遭受重大损失。2011年12月27日，梁子昶犯贪污罪、玩忽职守罪被判处有期徒刑三年，缓刑五年。

《方圆》的统计调查结果显示，在拆迁流程中，审批环节的发案率最高，占涉案环节总数的24.4%。审批权限成了索贿、受贿、贪污的最佳砝码。发案率居次之的是洽谈补偿环节，约占涉案环节总数的17.8%。

洽谈补偿环节的犯罪情况呈现多样性。主要表现为：把不符合单独列户条件的被拆迁户单独列户划为补偿范围；将不符合居住条件的自建房列入拆迁补偿范围；或者明知被拆迁人提供的自建房产权证书内容虚假，仍将其列入补偿范围；通过出具虚假证明，帮助被拆迁人领取困难补助，领取回迁房、异地安置房或安置指标，或者截留被拆迁人困难补助款；与被拆迁人合谋，无中生有，利用虚构的房屋骗取拆迁补偿款予以私分；在安置住房时，将好的地段、层次、朝向的房屋，分给亲朋好友和关系户动迁人员。

另外，拆迁流程中的拆迁承包、调查评估、验房、拆迁资金管理等环节，也是职务犯罪案件的高发地带。

多种因素诱发腐败

任何一种犯罪的产生都是基于一定的时代背景, 由于多种因素而诱发，是一种复杂的社会现象。拆迁领域职务犯罪也不例外，其成因是综合的、多元的、复杂的，是由主、客观诸因素决定的。

罗猛认为，从主观上来说，职务犯罪行为的发生，缘于行为人法治意识不强，利益心理作祟，认为自己为对方谋取了利益，犯罪行为人人有份，案发的可能性极小，心存侥幸，但涉案人员的这种心理，客观上却也缘于此类案件的查处较慢，“涉及拆迁的案件调查工作难度大，而且很多案件案值不大、难以成案，这就使一些犯罪分子心存侥幸而铤而走险。”

“拆迁领域职务犯罪的诱因很多，但主要原因在于法律、法规不健全，拆迁政策不连贯。” 北京市房山检察院反贪局局长王建明以农村征地拆迁为例解释说，我国现行法律对农村征地拆迁补偿工作没有作出具体规定，目前仅有拆迁主管部门和其他有关部门就拆迁事宜颁布了一些规范性文件，但在制定拆迁政策时缺乏一致性、连续性、规范性和确定性。

“如北京市关于农村征地拆迁补偿的规定是2003年颁布的《北京市集体土地房屋拆迁管理规定》，其中关于补偿款的发放标准和用途规定并不明确，这给政策执行者留下了‘自由发挥的空间，导致一些人利用法律法规的不完善收受贿赂、贪污公款。”

记者在调查中了解到，有关法律法规相矛盾，将本应在征收阶段完成的补偿问题延缓至拆迁阶段解决，这种因为时间拖延而导致的大额补偿差价，也成为诱发职务犯罪的原因。

法律法规的矛盾具体体现是，根据《宪法》、《物权法》及《房地产管理法》的相关规定，补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成，而征收没有完成，就不能进行拆迁。但《城市房屋拆迁管理条例》却规定将补偿作为拆迁程序的一部分，即在拆迁阶段进行补偿，于是就出现了拆迁人在被拆迁人毫不知情的情况下，获得有关行政部门审批后，按照自己决定的方案对被拆迁人进行补偿并对被拆迁地段进行拆迁。

鉴于法律规范的散乱，又由于被拆迁人在拆迁中处于明显的弱势地位，在缺少相应有效的法律救济途径时，被拆迁人极易选择其他非法途径来解决问题，诸如“找关系”、“托人情”乃至采用行贿等手段，进而带来腐败。而那些不满意拆迁补偿的个别“钉子户”，在与拆迁人的长期“纠缠”或无限上访等过程中，也会引发职务犯罪。

北京大学教授王锡锌认为，就农村征地拆迁而言，引起职务犯罪的核心问题在于“征地补偿款被截留”，“长期以来，我国违规征地截留克扣补偿金等问题严重，打着‘集体存款的名义截留拆迁补偿款，在一些地方甚至演变成一种潜规则，并因此滋生了寻租腐败的温床。”

如2007年国家审计署发布的第2号《审计结果》中指出，2005年34个高等级公路项目中，16.39亿元征地补偿费被14省（区）当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。其中，四川省大竹县至邻水县邱家河和广安至南充两个高速公路项目的征地补偿款，竟被当地政府及其所属部门挪用1.95亿元，占补偿款的46%。

王锡锌分析说，造成截留问题的原因，一方面源于我国征地程序及过程的诸多不规范、信息不公开，另一方面归结于村民自治体制，村民没有参与民主监督和管理。

“权力过分集中，缺乏有效监督机制，也会诱发腐败。”王建明以房山区为例分析说，从区里到各乡镇，管理拆迁工作没有常设机构，多为临时设置的“拆迁办”，人员少事务多，拆迁工作人员往往身兼数职，从拆迁调查、房屋丈量、拆迁补偿到拆迁安置都全程参与，集中的权力容易成为滋生腐败的温床。

“拆迁公司、评估公司等中介服务机构缺乏完善的工作机制和有效的监督措施，不严格履行职责也是发生职务犯罪的一个因素。”金明霞表示，实际中，有的拆迁、评估公司为了自身利益，采取不正当手段甚至非法手段行贿有关职能部门人员或者与有关人员合伙共谋，导致职务犯罪的发生。

要填补制度上的漏洞

“职务犯罪涉案人员往往非常了解制度的漏洞，其犯罪行为也是在对制度进行挑战。”王锡锌认为，要预防职务犯罪，就要填补制度的漏洞，“阳光是最好的防腐剂，比如，无保留地公开征地拆迁标准，打破信息不对称的现状。”

王建明则认为，除了尽快梳理和调整各地制定的拆迁条例、规章与法律的关系外当务之急是要完善拆迁补偿标准和补偿款发放管理。

对此，房山区检察院总结办案经验后提出两点意见：一是制定公平合理的补偿方式与标准。应根据当前社会发展的状况，及时修订拆迁补偿方案，细化补偿评估计价标准，同时，应尽可能地征求群众意见，通过沟通达成共识，合情合理地按照实际情况规定各种标的物的补偿标准，减少自由操作空间，提高补偿标准的可操作性和确定性，确保补偿公平。二是规范拆迁补偿款的发放管理工作。建立区级财政统一管理征地拆迁补偿款制度，严控资金流向。统一规范补偿款的拨付，实行拆付分离、专款专用制，建立补偿款专用账户，避免任何单位或个人从中截留，确保拆迁补偿款项安全。

“从内部约束来看，要加强拆迁队伍管理，提高承揽拆迁项目的单位和人员的准入门槛。”金明霞说，特别是提高拆迁从业人员的准入门槛和专业水平，增加资格考试的专业性和难度，并在准入资格考试中加入廉洁拆迁和警示教育内容。“加强对拆迁人员依法拆迁的监督管理。对拆迁过程中违法违规、恶意串通损害国家、群众利益的拆迁人员，根据违法违规程度，适度进行经济处罚，对情节严重的提请相关部门吊销从业资格，触犯刑律的依法追究刑事责任。”

“从外部监管来看，要加强对制度落实情况的监督检查，拓宽监督渠道。”罗猛说，除此之外，还要进一步加大打击力度，各部门要联手加大对涉及拆迁领域违法违纪案件的查处、打击和整治力度，消除一些行为人的侥幸心理。

不少专家提出，还要对职务犯罪的高发领域进行重点整治，例如，在滋生腐败温床的直管公房承租和分户上，应对直管公房进行系统管理，完善相关的各项规章制度，具体可以建立健全直管公房承租和分户的公告公示制度，通过制度形式规范房管人员的行政行为，消除直管公房管理上的制度空白。