农民用水合作的限度与约束性条件

桂华 陶自祥

摘要：农田水利准公共品和准公益品的特征，决定了农户必须组织起来解决灌溉问题。税费改革以来，基层组织弱化，分散的小农在与大型水利设施对接的环节上出现问题。文章通过考察荆门市向岗村七个小组2002年前后农民用水方式的变化，分析了农民用水合作的限度与合作的约束性条件。研究表明，农民用水合作难度大、缺乏稳定性，且合作的范围小，在水利市场中不能形成足够规模的买方，导致水库、泵站等有水放不出、农民有钱买不到水，农田水利陷入困境，提高农业生产成本和风险，降低农民生产的积极性。

关键词：农田水利；合作；限度；约束性条件

中图分类号：S274.3

一、提出问题

农田水利具有准公共品和准公益品的特征。限于技术条件还无法完全解决农村水利供给中“搭便车”问题，且水利是一种稀缺资源，在使用上具有竞争性，因此它是一种准公共品。另外，虽然农民要支付用水成本，但水利直接关涉国家粮食生产安全与社会稳定，且不是个体农户所能够解决的，它要求政府承担解决水利问题的责任，因此水利是准公益品。

目前，关于如何解决农田水利问题有四种思路。一是通过市场化的办法来解决农村公共品供给。林万龙（林万龙，2003：148）认为“农户及农户公共品需求的分化，为农户社区公共品受益及消费排他性的产生提供了基础，从而使得公共品的私人供给成为了可能”； 持类似观点的还有党国英（党国英，2004），他认为当前农村出现的各种问题，包括公共物品供给不足的问题，大都是因为乡村组织政府性权力太大，市场化不足造成的，用市场化的办法实现公正与效率的统一。二是通过发展民间组织来解决农村水利问题。包括李昌平、于建嵘在内的学者认为，通过“国退民进”，内生或者外生的乡村社会组织能够解决公共品供给。第三种思路认为，必须通过国家强制力解决具有公共品性质的农村水利问题。政府通过税收支付水利成本，纳税人共享政府提供的公共品。这种思路坚持只有政府才能克服公共品供给中“搭便车”困境。第四种思路主张在税费改革后，国家资源输入的背景下，重新发挥村组集体的作用，来解决农村公共品供给问题。持此观点的有贺雪峰、罗兴佐等。他们认为“当前要解决的真正问题不是弱化村社的权力，而是要强化村社组织的权力，同时保证村社组织能够通过民主决策的途径，表达其中大多数人的真正偏好，以实现村社较高水平的公共品供给”（罗兴佐、贺雪峰，2008：66）。

当前关于这个问题的研究，多是将水利作为抽象的（准）公共品，单从制度层面进行讨论，并设计改革方案，忽视了水利是存在在于具体时空中，是与具体的村庄和农民紧密联系的事物。仅从水利的经济学性质，忽视水利的自然属性和社会属性，进行制度设计并指导实践，必然走向失败。因此，“讨论这一问题必须有中国现状这个物，而不能仅仅从理论上展开。要有农村现状之物，就需要讨论当下中国农村公共物品供给的机制”（贺雪峰、罗兴佐，2006）。

很显然，无论用哪种思路来解决农田水利问题，必须考虑到的一个基本因素是，水利是一个依靠大中小型水利设施相互配合形成的系统性工程。当基础设施比较健全时，水利问题就变成了如何组织农民用水的问题。农民用水合作是当前理论与实践上的一个热点。与合作相关联的是农田水利市场、民间组织、政府与基层组织等在农田水利上的可能作为与实际作为。那么，农民用水合作的限度在哪里，合作需要什么样的约束性条件，农民合作能否解决水利问题吗？本文基于荆门市农村水利的调查，在具体的村庄场景中考察上述问题。

二、向岗村农民用水状况

向岗村是荆门市S镇的一个行政村，全村1147人，7个村民小组，283户，其中有269户承包土地，在册耕地面积3027亩（每亩800平方米），水田约2600亩①，其它为旱地。向岗村的农田灌溉主要有三个水源：漳河水库三分干、乐山水库北干渠、台子湖泵站。其中，乐山水库在1980年代以来就未放过水到本村；2002年之后，只有五、六组用过三分干的水；台子湖泵站是本村的主要水源，2009年三组还放过水。

分田到户之后，荆门地区农民并没有彻底地“单干”，尤其是在水利上，农民还保留了部分“集体种田”的性质②。一直到2002年税费改革前，村组两级通过统筹、协调、管理，将农户组织起来，形成“集体用水模式”。在一般年份，村组会组织从水库、泵站买水，或者集体从河港抽水。用水开支由全村或全组的农民按田亩平摊，村组干部以共同生产费的形式强制向农民收取用水成本。

2002年后，撤销小组长并取消共同生产费，取消了村组两级的组织能力与财力，“集体用水模式”瓦解。农田水利指导思想变为“谁受益，谁负担”。在操作方式上，上级政府严禁村组干部强制征收任何费用，推行“一事一议”。“一事一议”征收的费用每年不超过15元，并且其使用方式必须经过所有村民的协商。“集体用水模式”瓦解之后，向岗7个小组的农民选择了不同的用水方式，详见表1。

下面分别简单地介绍7个组的基本情况。

一组有430亩水田，现在约有41户种田⑥。2002年之前，在村组集体组织下，全组依靠4个机台从刘集港提水。机台属集体所有，四台电机总装机40kw。用水时，小组内有专职灌水员，负责抽水、照看电机、渠道内顺水、向各条斗渠、毛渠分水等。农户只需在自家的田里灌水，农民说“当时一把铁锹就可以解决灌溉问题”。包括灌水员工资、杂工工资、设备维修费用、抽水电费等在内的用水成本由共同生产费开支，并按田亩在组内平摊。2002年之后，没有人组织抽水，农户开始自发购买小水泵从港中抽水。一组共购买了约80个小潜水泵、8000米抽水电线、8000米水管⑦。农户之间没有合作。

二组有400亩水田，约有44户种田。2002年之前，依靠村组组织从台子湖泵站放水。村组设有管水员，具体负责放水灌水事宜。税费改革之后，农户开始打机井灌溉，全组共打了9口大机井，若干小机井⑧，并将4口蓄水量在5000立方米以上的堰塘分到私人。现在全组拥有100个潜水泵、8000米抽水电线、4000米水管。

三组有200亩水田，20户人家种田。2002年以前，与二组情况一样。2002年之后，20户人家分成四个用水合作单位，其中，最大的一个由8户人家组成，其它三个单位都是由4户人家组成。四个用水合作单位分别从台子湖泵站买水，放到共有的堰塘里，农户负责抽到自己田里。用水成本由合作单位内的农户按田亩分摊。

四组有280亩水田，有40户种田。1970年代修建章子堰水库时，占了四组、五组、六组的田地，分田到户之后，水库归这三个组使用。年景好时，这三个组仅靠章子堰就能够满足灌溉需求。雨水少时，四组集体组织从台子湖泵站买水，以补不足。四组在章子堰有一个抽水机台，由集体使用，与一组管理形式类似。2002年之后，机台废弃，部分农户开始依靠小潜水泵从章子堰抽水；部分离堰比较远的农户，开始挖堰、打机井灌溉。四组一共打了8口大机井，25口小机井。全组共有80个潜水泵、8000米电线、4000米水管。

五组有250亩水田，约22户人家种田。2002年之前的用水模式与四组差不多，不过五组是从漳河水库买水。2002年之后，五组大力发展堰塘灌溉，全村大大小小的私人堰塘有29口，户均1口以上。组里有2口私人大机井。全组有50个潜水泵、5000米电线、3000米水管。

六组有500亩水田，约60户种田。六组的情况与五组差不多。六组有120个潜水泵、10000米电线，10000米水管。

七组有480亩水田，约有40户种田。2002年前与一组的用水模式差不多。2002年之后，部分村民依据六口较大的堰塘，自发组织合作从港里抽水。每口堰塘附近的村民组成合作单位，共同承担抽水费用。还有部分村民用小潜水泵从港里抽水灌溉，并有少数农民打井灌溉，2005年后全组打了3口大机井。全组有80个潜水泵、8000米电线、4000米水管。

随着“集体用水模式”的瓦解，农业生产出现以下几个问题。

（一） 水利成本提高

依据S镇1983—2002年的灌溉记录，亩平水费在2～10元之间。包括所有其它人力物力开支，2002年以前，亩平水利成本在30～40元之间。2002年之后，亩平水利成本升到100元以上。其中，打一口大机井就需要6000元。到目前为止，2005年以前打的机井都坍塌了，并且随着地下水位的下降，机井几年之内都会干枯，机井每年折旧成本达1000元以上。另外，一台小潜水泵需300元，使用寿命一般为3年，每年折旧成本100元；水管、电线每两年需更换一次。根据对向岗村相邻的林院村统计，2002年后全村每年的水利成本是2002年前5倍。

（二）隔断与大型水利设施的联系

农民发展一家一户的小型水利设施以后，就不在依靠大中型水库、泵站了。比如，原来从漳河水库买水的五组、六组，自2002年以后，就再也没有用过漳河水了。原来从台子湖抽水的二组，2002年以后也基本没有再抽过。

（三）生产风险提高

脱离大型水利设施作为后盾，孤立的堰塘、机井无法抗大旱。2002年向岗村因旱成灾，减产50万斤，其中，六组减产约20万斤。2009年夏季，与向岗村相邻的公坪村八组因缺水，减产量达三分之一。2009年秋季的雨水比较少，秋季播种收到影响。S镇有0.6万亩油菜因缺水而无法移栽；全镇计划播种小麦2.5万亩，因为无水、无墒而无法播种。其中，双庙村受灾1400亩、彭堰村受灾900亩、帅店村受灾1450亩、郑岗村受灾1400亩、柴岗村受灾950亩、林院村受灾1500亩、黄堰村受灾1600亩、沈集居委会受灾1000亩、万店村受灾1400亩、向岗村受灾800亩。

（四）农民种田的积极性降低

随着用水难、用水无保障情况的加剧，农民种田预期降低。农民说：“过去由集体管水，一把锹就可以解决灌溉问题，能够旱涝保收，现在种田就靠天老爷了，种田辛苦，年轻人都不愿意种田了”。农民种田的心理成本提高，农民说“只有一夜的雨，没有一夜的苗”，灌溉让农民变得很焦虑，村民之间也经常为争水的吵架打架。正如农民所言：“种田变得不简单”。所以，有不少农民将水田改成旱田，甚至干脆在田里种树，这种情况全镇超过10%。

三、用水合作的限度与约束性条件

需要说明的是，经过人民公社时期的水利建设，至1979年，S镇建立了完善的水利灌溉系统，形成漳河三干渠灌区、乐山水库灌区、育林水库灌区，太子湖泵站灌区等四大灌区的相互配合，大水利与小水利互补，渠道、水库与堰塘配套，高水高用，低水低用，水至死角，灌溉网络全覆盖的良好局面。

具有如此完善的水利基础设施，为什么会出现农民用水难的问题呢。当前的问题说明，水利不仅要解决水源、渠道等“硬件”问题，而且要解决如何组织农民运用这些基础设施的问题。简单地说就是如何实现千家万户的小农与大中型水利设施相对接的问题。

在税费改革之前，通过村组集体自上而下的组织功能，将农户统合起来，以小组为单位与水库泵站打交道，有效地解决了灌溉问题。税费改革之后，基层组织能力弱化，农户与大中型水利设施对接出现了问题。个体小农不可能单独从泵站、水库买水，因为仅渠道漏水，就使得灌溉成本高至农户无法承受的地步。在这种情况下，农民之间的合作是否可以解决这个问题呢？

（一）用水合作的限度

实际情况显示，绝大多数农民都没有选择合作。向岗村7个组中只有一组、七组（部分）农民选择合作，整个S镇的情况也是如此，合作仅为少数。

1.合作的范围

合作是通过“协商”实现的，合作化过程就是利益博弈过程。农民说：“（合作）是争论的结果，没有争论怎么会有现在的合作呢”。争论即谈判，农户间相互争取与退让，在照顾到每个农户利益的基础上达成合作。随着合作范围扩大，谈判协商过程就变得很复杂，容易出现“众口难调”的现象。因此，合作的范围一般比较小。向岗村原书记刘元华说：“联户合作用水的范围根本不可能超过20户，否则没有办法达成统一意见”。在向岗村7个组中，最大的水利合作单位是8户。农民对这一现象解释说：“（农民像柴禾一样）长短不一，（所以）捆不紧，垛不齐”。并且，合作化机制也无法解决“搭便车”问题。很多处于渠道、堰塘下面的农户无需支付用水成本，就能捡水、偷水用。

2.合作的稳定性

与自上而下的集体组织不同，合作缺乏强制性与命令性，农户拥有退出权。农民很容易因为各种原因而退出合作。比如，分配不均、内心不平衡、自然条件变化、农户间的恩怨等都可能导致合作的瓦解。向岗三组的一个4户合作单位，自2003年以来，一直联合从台子湖泵站买水。2009年冬季，有两户人家各打了一口机井，合作单位自此瓦解，另外两个农户很无奈。合作的不稳定性，导致农户之间的信任度降低，使得联合用水缺乏长远预期。

3.合作与分配

基于水利自然性质限制，水利合作中存在成本收益无法明晰的困境。田块分布的自然条件，天气的不可预计性，水利设施的日常性维护成本等，都是无法被精确计量的，导致损益不明晰，限制了合作的可能性，大量的合作都是因为分水产生矛盾而瓦解的。2005年，向岗五组的彭学金与另外两个农户合作从台子湖泵站买水。当水抽到共用的堰塘里后，其他两个农户田离堰塘比较近，很快就将水抽走了，而彭学金的田比较远，需要用两个水泵二级提水，抽水比较慢，最后分到的水少。三家人为此而发生争吵，合作单位就此瓦解。第二年，彭学金请了十个亲朋好友，一家单独从泵站抽水。

4.交易成本分摊

复杂的谈判过程产生了交易成本，交易成本随着合作单位扩大而提高。比如，“牵头人”要花时间，在协商时要为大家提供茶水，对外联系时要出车费、电话费等，还包括“牵头人”要“操心”、 “怄气”等心理成本。但这些成本又很难被量化，也无法被补偿。因此，没有人愿意当“片长”。在合作谈判中，一般是那些最弱势的农户，被迫承担这些交易成本。那些灌溉条件最差，不具备其他的替代性途径的农户，对于合作的依赖性最高，在谈判过程中讨价还价的能力最低。他们没有退出的余地，只好“忍气吞声地听别人的闲话”，要受“冤枉气”。那些条件好的农户，可以随时退出合作，承担制度交易的可能性也比较小。

在合作谈判中，居于优势地位的农户利用博弈机制，策略性地运用退出权，转嫁交易成本。而当成本高至那些处于弱势地位农户无法单独承受时，他们就会真正地利用退出权，寻找解决灌溉的替代性途径，推动合作的瓦解，并造成制度变革。由此可以理解，为什么一般都是水源条件最差的那些农户最先挖堰塘、打机井。不过，农户变革的能力是有限的，如果替代性途径的成本太高，且合作又无法达成时，那些水源条件最差农户田里的庄稼就会最先“死去”。

以上四个因素构成了用水合作的限度。用水合作不是一个抽象的合作问题。不仅水利的自然属性，如用水量无法明晰所造成的利益分配不平衡，构成用水合作的限度，而且荆门农村的社会性质也造成了合作困难⑨。

（二）合作用水的约束性条件

尽管合作的情况总体上比较少，但合作的用水成本要低于个体用水，只要条件具备，农户还是愿意合作。接下来以向岗村的情况为例，分析实现用水合作的约束性条件。

1.自然条件

一组与七组都是位于刘集港边，2002年之后，一组立刻走向了个体化用水，而七组部分农户选择了合作用水。两个组农户不同选择的原因是，一组的位置较低，绝大多数农户可以用潜水泵很方便地就将水抽到了田里，而七组位置较高，抽水扬程太高，需要2—5级提水，且抽水距离达500米以上，个体农户无法完成，所以选择合作。在七组内部，那些农田在港边的农户，抽水很方便，也是选择个体用水。另外，一组与七组中有少数农户距离港太远，他们都选择了打井，切断与港的联系。由此看来，自然因素构成合作的约束性条件。灌溉自然条件很好时，农户就选择个体化用水；而条件太差时，农户就切断与水源的联系。

2.利益共同体

合作的基本前提之一是，农户之间利益的一致性，并且合作之后，每个农户的收益高于合作之前。农民解释说：“ （之说以）能够合作起来，是因为我们的角度是一致的”。农民还强调，角度不同，人们的选择就不同。

三组合作的情况最为突出，目前依然有三个比较稳定的合作单位。出现这种情况最主要的原因是，三组在税费改革之前进行了“划片承包”⑩。三组有4口大堰，每口大堰周围有几十亩田，“划片承包”时将全村的田，分别于每口大堰搭配，分成四片。重新分配田地时，每一户的田被分在某一片之内。由此，全村20户人家就被分割成为四个单元。2002年之后，这四个单元分别通过一口大堰联系在一起，形成利益共同体；并且，每个农户的田地比较集中，灌溉比较方便。基于此，农户之间形成了合作用水单位。其它6个组没有进行“划片承包”，农户的田一般位于十多个不同的地方，相互之间很难形成利益共同体。而进行全组合作的话，范围太大，交易成本太高。

3.基本共识

在合作单位内部，农户之间的利益要明晰化。村庄是一个熟人社会，合作时农户不仅要进行自身绝对利益的算计，而且还要与他人收益进行比较，基于此来决定是否合作。荆门农民说，“宁可自己吃亏，也不讨别人的好”。意指在受益不均衡时，农户很难达成合作。也许合作之后个人的绝对收益可以增加。但由于熟人社会中农户之间的相互攀比的习惯，与农民特殊的公平感，容易造成农民对他人相对较高收益的“嫉妒”，导致合作不能实现。

除此之外，合作单位内部还要杜绝“搭便车”现象。农户之间具备形成统一意见的能力。三组合作用水时，每年都会通过“抓阄”或轮流的方式选出一个“片长”，由他负责召集众人开会、征收用水开支、对外联系、统一放水时间、安排农户进行堰塘等基础设施维护等。另外，农户间还要有比较长远的预期。只有这样才不会因为有人去占其他人的便宜而引起合作瓦解。只有预期比较长远，农户才可能进行基础设施投资，比如，修建堰塘、安装灌溉电表等。

以上三个约束性条件分别从水源、利益分配、谈判成本等方面决定了合作是否能够实现。根据是否具备这三个约束条件，具体分析每个组的合作情况，见表2。

从表2中可以看出，除了一组由于水源充足，农户之间无需合作之外，其它四个组因为无法形成利益共同体，且无法达成共识，合作无法实现。二组、四组距离水源比较远，按理说应该有合作从泵站买水的冲动。可是农户之间的田块比较杂乱，既不存在较小范围内的利益共同体，也不存在明晰农户之间损益的条件。水源比较好的农户，如离组原有堰塘比较近，不愿意参加合作；而条件比较差的农户，多数位于水源的下游，如果从水库、泵站买水的话，就必须经过堰塘中转，会让那些田在堰塘周围的农户免费得到水，出现“下游出钱，上游用水”的局面。由此出现了对内无法形成共同利益，对外无法制止“搭便车”的现象，合作必然难以实现。五组、六组位于章子堰水库傍边，水源条件比较好。但在2002年之后，两个组的集体机台都废弃了，农户选择个体用水。原因是农户在水库内部就将水分开了。章子堰被农民分割成为16口小堰，比较蛮横、不讲道理的农户能抢到水，而老实的农户则无水可用，小组内部没有共识，合作不能实现。

除了合作情况比较少之外，合作难还表现为既有的合作单位存在瓦解的趋势。三组原有四个合作单位，2009年冬天有一个合作单位因农户个体打井而瓦解；七组的合作单位也因合作抽水，利益分摊不均而开始瓦解。技术条件的改进为个体农户解决灌溉问题提供了基础，比如，小潜水泵能够将几百米以外的水抽到田里，机井可以打到200米深。这些条件是以前不具备的，技术的改进在某种程度上推动了合作的瓦解。因为通过水泵、机井，农户可以减少合作是“扯皮”、“怄气”等交易成本。现在农民都把机井称为“怄气井”，即为了解决因灌溉“怄气”而打的井。不合作自然就不会有交易成本，但问题是，仅靠机井、堰塘是无法彻底解决水利问题的，这些小型水利设施只能解决常规性灌溉，不能解决抗旱问题。小型水利的发展只会让农民之间的合作变得越来越难。

四、结论

合作是有限度的，基于个体利益谈判协商而组成的合作单位，能够解决买水的问题。但是水放到堰塘之后，用水无法严格计量的性质，导致农户之间利益分配不均衡，从根本上制约用水合作。自税费改革以来，农户间缺乏有效的组织机制，水利市场中的买方无法形成。绝大部分经营化的水库、泵站等，有水卖不出去，导致这些水管单位经营陷入困境。S镇的两座中型水库的灌溉面积缩小90%以上，两个大型泵站陷入了“入不敷出”的局面。分散的小农无法实现与大型水利设施的对接，既损害了农户的灌溉，也损害了水管部门的利益。因此，国家进行水利投资时，除了要进行基础设施建设之外，还要考虑到如何将农民组织起来，重新设置小组长是个不错的选择。

抽象地讨论用水合作，就会忽视水利的特殊性。抽象地谈论农民合作，就会忽视农民的特性。农民行动的逻辑具有区域差异，“缺乏分层与缺乏记忆型”!的荆门农村不能通过合作解决水利问题，不一定代表具有宗族性的江西农村也不能形成用水合作。农田水利归根结底是与人联系在一起的，具有社会性和区域差异性，这也是国家进行水利投资时必须注意到的。

注释：

① 这些耕地面积数据是1982年分田到户是统计的，各组每亩的面积也不相等，有的是1000平方米，有的是660平方米，且经过近30年的开荒与建筑占地，耕地面积已经无法统计，相关数据来源于村干部的估计。

② 在访谈中，农民常常提起“我们集体种田时，放水很方便”。刚开始，还以为农民所说的“集体种田”是指人们公社时期。经过多次访谈才明白，“集体种田”是指税费改革之前，村组组织集体放水、用水种田。

③ 自然形成的一条河港，在向岗村地段宽约20米，深约2.5米。

④ 现属镇水利服务中心（“以钱养事”改革前的水利站）所有，1970年代修建的，设计灌溉面积1.79万亩。

⑤1970你年代修建的小（二）型水库，设计灌溉面积2000亩。

⑥ 种田的户数与上文的承包的户数并不相同，因为，近年来很多村民举家外出打工，将土地交给亲戚朋友邻居种，还有不少家庭是父母在家看孙子、种田，儿子儿媳出去打工。所以种田的户数要少于承包户数。

⑦ 水泵、水管、抽水电线的数据是由村干部、原来的小组长等对村组情况熟悉的人估算出来的。

⑧ 大机井是指水泥管的机井，深度在40米以上，造价为6000元；小机井是指塑料管的机井，造价3000元。

⑨ 关于这个问题，贺雪峰（2004）等曾进行过详细的讨论。

⑩ 关于荆门“划片承包”对水利的影响，贺雪峰（2003）等已经详细讨论过。

!贺雪峰（2004）等曾以荆门农村为例详细地讨论过水利的社会基础。

参考文献：

[1] 林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京:中国财政经济出版社，2003.

[2] 贺雪峰，罗兴佐，陈涛，王习明.乡村水利与农地制度创新—以荆门市“划片承包”调查为例[J].战略与管理，2003，（9）.

[3] 罗兴佐，贺雪峰.论乡村水利的社会基础—以荆门农田水利调查为例[J].开放时代，2004，（2）.

[4] 党国英.农村发展的公正与效率可以兼得[N].南方都市报，2004-06-22.

[5] 贺雪峰，罗兴佐.论农村公共物品供给中的均衡[J].经济学家，2006，（1）.

[6] 罗兴佐，贺雪峰.农村社区组织建设与公共品供给[J].理论与改革，2008，（2）.

（编辑：何乐）