“空降”变异扰乱“官心”之忧

刘旭涛

去年7月份，我和日本京都大学的一位教授交流，他认为中国的各级政府的领导和公务员充满了活力，改革创新的意识非常强，其中的干部交流发挥了很大的作用。既然如此，为什么现在很多地方干部对目前的“空降”干部做法颇有微词，社会各界也对此提出很多质疑？我认为，关键是设计这项制度的“初始目的”出现了置换现象。也就是说，这一手段在部分实现初始目的或者只是将初始目的作为一种幌子的同时，变相置换成服务于其他目的的手段。这是问题的根本所在。

“空降”干部的初始目的是什么？

虽然不是政策规定上“空降”干部的说法，但实际是指由上级机关指定，从上级机关直接下派到下级任职的干部。其实“空降”干部只是我国干部交流制度的一种形式，并不是唯一的形式，只是在特定时期这种形式可能会出现得多一些。

作为干部交流制度的延伸，“空降”干部从制度设计的初始目的来看，我认为至少体现在以下几个方面：一是加强中央对地方或上级对下级的控制，保证政令畅通；二是防止地方搞“山头主义”、搞宗派，个人势力做大；三是锻炼干部，增加干部的基层工作经验，提升干部素质能力；四是增强干部队伍的活力，避免地方干部队伍的近亲繁殖和人事腐败。

应该说，空降干部的做法，都是针对特定时期的具体问题实施的，也解决了干部人事工作中的诸多困局，这一点毋庸置疑。尤其像黑龙江案后“空降”大批干部的做法，确实解决了当时特殊时期当地干部整体失去信用和人员紧缺的问题。而近年来，为保证中央重大方针政策的有效贯彻实施、保证政府纵向间的政令畅通、维护社会稳定、提升领导干部经验等，“空降”干部有日渐增多的现象。其实从我国干部交流制度的历史来看，这种现象也是正常的。

“空降干部”的置换目的有哪些？

但在实施过程，近年来的“空降”干部做法确实发生了“目的置换”。这里至少可以列举以下几种被置换的目的：

一是本意是贯彻中央精神、服务基层，但却置换成积累政绩、追求短期效应的目的。由于现实中大多数“空降”干部仍然还要回去，因此被民间戏称为“飞鸽牌”干部。在这种心态驱使下，这些干部必然希望在短期内实现政绩，而不太会关注当地的长远发展。甚至很多地方将干部挂职锻炼、空降地方的经历本身作为一种政治资本，变相为所谓的“政绩”。

二是本意是贯彻中央意图、保证政令畅通，但却置换成上下级相互联络感情、相互套取资源的目的。由于中国传统交往中的“熟人社会”法则，空降干部自然与地方干部之间会形成一定的感情纽带和人脉关系。这种关系网络一定程度上也促进了“空降”干部的派出上级机关和派入下级机关之间的关系纽带，对下级机关而言有助于“跑部钱进”、对上级机关来说可以把下级机关作为“试验田”、“联系点”，双方利益互补，何乐不为。

三是本意是避免下级人事腐败，但却置换成上级合法安排干部、解决职务级别的目的。由于各级党政机关都面临着领导职数的限制，为缓解这种资源紧张的状况，上级机关向下级和基层“空降”干部，待本单位有合适的职位“空缺”后，再把他们“回锅”，从基层选拔上来。这也不失为一种变通的好办法。

四是本意是锻炼干部能力，提高干部从政经验，但却置换成干部“镀金”、积累资历的目的。目前一些机关将干部的基层挂职或任职作为干部选拔任用的条件之一，因此，实际上一些干部并不是把这种挂职或任职作为一种锻炼自身能力的手段，而仅仅是作为一种经历，只要下基层了，就有了经历；至于能力是否得到提升，由于本身就难以找到科学准确的评价手段，谁能说得清？因此，干部“空降”实际上演变为个人政治资本的积累。

如何防止“空降”干部的“目的置换”

首先，要认清我国干部交流制度的国情特色。干部交流制度是我国干部人事制度的一个重要特色，尤其是大范围的跨区域、跨行业、跨层级的横向或者纵向的干部交流做法，西方国家几乎不存在，甚至与西方国家的用人理念完全相反。我们不能说西方的就好，我们的就有问题，这里有一个大背景的不同：一是，中国是一党执政的中央集权国家，干部队伍讲究“一盘棋”，遵循党管干部的原则，服从党的统一领导，这一点很类似于军队干部交流的做法，可以根据形势的变化调整干部的流动去向；而西方国家的多党轮流执政、地方分权等体制，除政治家根据选举制度进行一定的流动外，实际上大范围的干部流动是不可能的。二是，在执政理念上中国强调干部的首要素质是贯彻党的路线方针和政策、服务上级的安排，干部要有大局意识；而西方国家强调公务员要遵从地方的利益和选区选民的意志，甚至为此可以和上一级政府抗衡。三是，在中国特定的发展阶段，更希望通过干部的大范围交流，提升干部的视野、培养干部的改革精神、积累多领域的知识和经验，因此，经常被称为“万金油”式的干部；而西方国家的公务员队伍更强调地域管理、专业管理和专业技能等方面的提升，通常不要求什么都懂，但必须是特定领域的专家。在我国目前的体制和形势下，这种干部交流制度仍不失为维护国家稳定、提高执政能力、提升干部个人素质的一项有效手段。

其次，要明确“空降”干部只是干部交流制度的一种形式。干部交流制度包括了上下机关纵向之间，区域或行业横向之间的干部交流，“空降”干部只是其中的一种形式。其实，近年来不仅出现了“空降”干部，还出现了下级机关到上级机关任职的“上调”干部、党政机关到国有企事业单位任职的干部、国有企事业单位到党政机关任职的干部，只是在特定时期，某种类型的干部交流可能多一些，因此会引起社会更多的关注。因此，要把“空降”干部放到整个干部交流制度的大平台上来看。比如，2010年，中组部推出的一项干部交流举措，即国家机关各部委及中央直属机构派出66名司局级干部到地方担任副市长或副书记，但同时，全国各省市选调66名优秀厅局级官员进京到各部委任司局长，就是一种“空降”干部和“上调”干部的联动。

再次，要通过完善制度避免“空降”干部措施的“目的置换”。近年来，虽然“空降”干部的做法日趋见多，但还没有见到哪个部门或地方出台这方面的详细规定。因此，在实际过程中，人为操作的空间就很大。比如，对“空降”干部或“下派”干部的考核就没有明确的规定，这样很容易造成派下去的干部在工作业绩方面蜻蜓点水、走过场、混经历；另外，在制度设计上没有形成“上下联动”、“进出联动”，从而使有些上级机关为解决本单位干部的安置问题提供了空间。这些都需要从中央到地方各级组织部门进行合理的制度设计，而不能让这些东西仅仅成为媒体的炒作和追求轰动效应的概念。

（作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授）

责编/王慧美编/李祥峰