深化国企改革 回应公众关切

尤民

改革开放以来，随着国有企业改革探索的深入，各种争议也不绝于耳。其中以“国退民进论”与“国进民退论”最为典型。事实上这两种争议不是空穴来风，而是国有企业改革发展不同阶段上某些特点的反映。由于中国的国有企业改革在时空上与国际上的国有企业私有化浪潮存在着某种重叠，因而国有企业改革调整在执行“有进有退”、“抓大放小”、“收缩范围”方针时，助长了某些地区或部门“卖光”国有企业为改革时尚的片面取向。“国退民进论”的争议与此相关。而发生在2008年以来的“国进民退论”争议，则既与以中央企业为代表的国有企业在经历改革阵痛后的集体性崛起相关，也与金融危机中政府的4万亿投资大部分配置在国有大型企业有关，还与金融危机爆发以来各国加强干预、西方国家采取的部分国有化措施相关。但这两种论断都有其片面性。

如果说，“国退民进论”指的是国有企业收缩战线、缩小范围、减少数量，从而让私企与外企扩大战线、扩充范围、增加数量，那无疑是正确的。统计数据表明，到2010年，在39个行业中，有32个行业是民企与外企占支配地位，国有企业占支配地位的只有7个行业。从1998年到2010年，全国工业企业中国有及国有控股企业占比由39%下降到4.47%，资产总额由66.8%下降到41.78%，主营业务收入由52%下降到27.8%，利润总额由36%下降到近27.8%，从业人数由60.5%下降到19.2%，增值税收占比由65.5%下降到37.2%。如果对此数据及其反映的事实视而不见，硬要坚持说是“国进民退”，那显然是不对的。事实上，正是在“国退民进论”的激烈争议声中，国有经济及其国有企业在“退却”中实现了集体性崛起，结构得到优化，布局更趋合理，实力得以增强。这种退中有进、以退为进的国有企业改革调整，不仅优化了国有经济及其国有企业的结构和布局，而且优化了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的整个国民经济的系统结构与战略布局。从这个意义上说，这既非“国退民进”，也非“国进民退”，而是“国民共进”。

至于说到近几年来“国进民退论”者们的猛烈批评和质疑，我们除了坚决反对其中某些人所坚持的国有企业私有化主张外，其他的批评与质疑则多有合理之处。涉及国有企业改革的难点，既是公众普遍关切的热点话题，也是深化国有企业改革中必须重视并需要认真加以解决的重点问题。因此，深化国有企业的改革，应该主动回应这些批评、质疑与关切。唯有不讳疾忌医，才能通过深化改革，推动国有企业持续稳定健康地发展，进而带动整个国民经济持续稳定健康地发展。

深化垄断行业改革引入市场竞争机制

有的学者认为，西方国家设置国有企业主要遵循“市场失灵原则”、“产业调控原则”、“社会公平原则”三大原则进行。“市场失灵原则”是指只有当市场配置资源的功能对于某种产业或产品“失灵”时，即对于资金实力和抗风险能力不足或因赢利少甚至可能亏损使民间资本无力、无意进入，而社会又非常需要的产业领域，政府才不得不投资兴办国有企业去提供相应产品。对于市场调节可以自动实现经济运行效率的一般性产业，国有企业一般不再进入，以最大限度地发挥市场机制对经济资源的配置效率和减少政府直接投资。“产业调控原则”是指对于那些关系到国家产业发展战略的领域，如对国民经济整体发展关系重大的基础产业和支柱产业、对国家长远发展有战略意义的高新技术产业、对处在幼稚产业阶段的民族工业，等等，私人资本不宜或不敢进入，政府应以雄厚的资金及人力物力支持积极介入，以提高自己对国民经济的控制力。“社会公平原则”是指有些产业如果由私人管理经营可能会限制低收入阶层消费、加剧社会两极分化、出现贫富悬殊等，由于国有企业具备“社会目标”而非一味追求利润最大化的优势，因而它的介入可以向社会中低收入阶层提供价格低廉的公共产品。

但是中国作为社会主义国家和发展中的大国，国有企业配置的范围、比重、数量和结构，除了借鉴上述三大共性原则外，还应同时遵循两大特殊原则。其一是“政权巩固原则”。因为西方资本主义国家以私有制为基础，坚持私有制为主体、国有制为补充，其政权巩固不言而喻，无需强调；而对社会主义中国而言，必须强调坚持公有制为主体前提下的多种经济成分共同发展，共产党的执政基础才能巩固。其二是国际竞争力原则。作为一个后发展中国家中的大国，政府在经济发展过程中需要扮演一个比发达国家更为重要的角色，尤其在国际经济领域。因为全球化，中国企业成为国际经济的一部分，但在关键领域的竞争力还非常弱小。即使如此，西方各国仍然以政治和国家安全为理由，拼命抵制中国国企“走出去”。如美国针对中国企业特别是针对中央企业持续采取许多限制围堵措施，其目的就是要限制中国企业发展的国际空间。目前，在我国民营企业普遍素质不高，不但在国际市场上难与跨国公司匹敌，即使是在国内市场也是如此，在国有企业大量退出的行业和领域，往往很快被跨国公司占据主导地位，有些民营企业在面对跨国公司的强大力量和各种利益诱惑时，已经逐步成为其并购对象或附庸。在这种形势下，通过实施“抓大”战略，在对国家具有战略意义的关键领域，通过组建大型国企集团来强化中国企业的国际竞争力，就成为必然选择。

尽管经过了20世纪80年代以来的私有化浪潮，但当今世界的任何主权国家，在事关国计民生的行业与关键领域，仍保持着政府强势控制，或者以国有经济占主导地位。有些发展中国家在推行激进私有化政策时，曾将国有银行、矿山、基础设施出售，结果被外资垄断而丧失经济主权，如俄罗斯的私有化造成私人寡头经济，其教训是深刻的。因此，我国垄断行业国有企业的改革，应以保持国有经济的主导地位为前提。国家发改委体改所国有资产研究中心主任高粱认为：目前在国有企业占据控制地位的七大行业中，由于各行业的战略地位，以国有大型企业为主体的竞争格局是基本合理且符合我国国情的，不能因为竞争的参与者以国企占优势为由，就认定“垄断尚未打破”，似乎只有私有企业占优势或垄断才算改革到位。这是很大的认识误区。近年来关于破除垄断的讨论，存在过分偏爱私有化的倾向。“还权于民”就是极少数私人垄断经济命脉，这样的认识还不如孙中山。从经济的角度看，私有化也不是垄断行业改革的方向。深化垄断行业改革应按照小平同志的“三个有利于”原则办事，放宽准入、引入竞争；政企分开、有条件投资多元；对自然垄断有效监管；转变机制、增强活力、做强做大。

应当承认，首先，在给国企设定边界的问题上，即国企必须限制在具有国家战略意义的关键领域，从那些不具有战略意义和战略意义不明显的领域撤出来，将空间让渡给私营企业，这方面的改革可以说取得了巨大进展。目前在统计的39个行业中，其中的32个行业国有企业已经不占主体地位。在国有经济占据主体地位的七大行业，虽然他们大多属于自然垄断行业，但也已经制定并采取多种形式和政策破除或者降低其垄断性。其中最为集中的表现是国务院通过的“发展非公经济36条”政策。目前的紧要任务是使这36条政策逐步得到一一落实，使在国有垄断行业“放宽行业准入、引入竞争机制”成为不可逆转的现实。其次，即使在国企边界之内，也需要引入竞争来减低其垄断地位和提高竞争能力。其要点有二：一是要继续坚持国有企业的企业化、法人化改革，像新加坡的国有企业那样完全企业化运行。由企业家主导企业而非由政府官员主导企业。现在国企的管理者仍然具有行政级别，更像政治人物而非企业家，这种制度安排既是政府控制国企的手段，也是国企行为行政化和政治化的手段。所以，必须去除国企管理者的行政级别，使之成为真正的企业家。须知任何一家国有企业的改革如果没有一位称职的“企业家”，没有在企业职工队伍中培养出一股“创业精神”，没有发展企业文化而形成的“团队力量”，没有明确的“市场观念”，没有强烈的“竞争意识”和浓厚的“倒闭破产”的危机意识，而只在所有权与经营权上的形式上改来改去，是难以取得良好效果的。二是要打破垄断国企选人用人的封闭性。长期以来，很多垄断国企在员工招聘上奉行“肥水不流外人田”的政策，金融、电网、电信等国企招收员工都是依靠家庭、家族、亲戚朋友等关系来进行，很难说招聘的是人才。有的企业或单位甚至还煞有介事地搞什么全球招聘、竞争录取以蒙蔽视听，其实最后录用的仍然是事先就圈定好的人。当通过关系而进入国企的平庸员工能够获得巨额经济好处的时候，不仅那些被排挤在外面的社会成员愤愤不平，要表示强烈不满，而且还必须看到这种封闭性选人用人方式对国企发展有百害而无一利。国企要经营管理得好，就需要同其他企业竞争人才，而开放性才是保持和提升人才品质的唯一办法。通过关系网而形成的封闭性只会把优秀人才排挤在外面。真正的人才才是国企竞争力之所在，而真正的人才只能在开放环境中竞争成长。

分类依法治理规范严格监管

他山之石，可以攻玉。客观而论，我国国企改革非常注重汲取外国国企改革与监管的经验。但是与之相比，差距仍然比较明显，并从多方面表现出来。

其一是分类不清，法治薄弱。长期以来，我们对公益性国企与竞争性国企或垄断性国企与竞争性国企缺乏清晰明确的认识与划分，因而在改革与考核监管上缺乏科学的分类指导，结果造成进退失据的情况屡有发生。如对执行公益性目标为主的国企与执行经济效益目标为主的国企，在经济指标的设置与考核、财政补贴的比例多寡上基本等量齐观，从而促使一些公益性国企向竞争性国企看齐，纷纷进入像房地产这类本应限制国企尤其是央企进入的一般竞争性领域和行业，引发私营企业的极大不满和公众的广泛批评。

尤其是国有企业管理体制的改革长期存在的重视“人治”而忽视了立法管理，无法可依、有法不依和执法不严的现象普遍存在，这不能不影响国有企业改革和国有资产监管的质量。据有关专家的考察，很多西方国家都有专门规范国有、公有企业的法律，明确规定了国有企业的权利、义务及其同国家间的关系，在一系列根本问题上分清了国企与非国企、不同类型国企在经济生活中的不同功能、可享受的不同权力和应承担的不同责任。美国、日本和澳大利亚等对国企实行“一对一”立法管理。如日本对103个国有特殊法人企业分别制订了103个特殊法律，日本国铁就是依据《日本国有铁道法》设立的；美国每成立一个政府公司都会由国会通过一个“单行法律”，其40个政府公司就有40个单体法律；澳大利亚由政府出资设的每个公有企业也都制订一个专门法律，根据不同企业的功能和治理结构规定详尽条文。除了法律规范外，西方国家对其国有企业的一切重要事项均以契约形式事先约定。如德联邦财政部制订《联邦参股管理条例》，法国政府与每个国企签订《计划合同》，英国、芬兰、意大利等国政府与混合型经济的股东事先签订确保政府控制权、一票否决权的“金边股”协议等等。这些条文明明白白，保证了法人权和政府权力的分离。与此同时，西方国家的立法机关对政府和国企实施监督、审计机关对国企实行独立审计、政府综合职能部门或主管部门对国企实行有效监管。如西方国家的国会都拥有对国有企业进行管理监督的最高权力，国会立法，政府只是受国会委托依法对国企进行管理。这种既立法又严格执法的权威性，很大程度上制约了政府对国企管理可能出现的“越位”。西方国家的国有企业法律规定十分严格，如有的国家规定政府部门可以任命国有公司董事长，并作为国家所有权的代表，但同时规定不得对其下达法律规定之外的指令，如果下达这样的指令，则是违法的。因此，西方国家政府对国有企业的控制尽管相当严格，但这种严格控制是在法律的具体规定基础上进行的，政府行为也受到法律的有力约束。政府该管的则必须管，不该管的则不能管，一旦发生违法行为，也会受到追究。西方国家这种依法管理国有企业的办法，体现了法制化管理的严肃性和权威性。在深化国企改革过程中，西方发达国家这种分类管理、以法治手段监管国企、规范权责的做法是值得我们学习和借鉴的。

其二是运营监管乏力，责权利险失衡。根据有关专家的研究，西方国家对国有企业的运营监管一般较为完善。如美国、英国、瑞典、芬兰等国政府都明确要求，公益型企业都要建立公开透明的财务报告制度，财务报告都要按期向社会公开。美国公益型国企的建立、经营范围、商品价格以及高管任免和薪酬，均须由同级议会审查批准，政府只能严格按议会发布的决议具体执行对所属企业的监管，国有企业除享受政府经议会批准的固定拨款外，基本没有其他特权，并由隶属议会而非政府的联邦审计署对国有企业实行严格监管。意大利国会从两个方面对国有企业进行控制和监督，一是要求国家控股部必须向国会提交有关国有企业经营活动的报告；二是颁布法令，要求国家控股部部长要向该委员会报告他在指导控股公司进入新行业领域或购买、出售企业方面所作的决策，提供控股公司发展情况、统计资料、人事安排等需要的资料。西方国家比较注重国企经营者的责权利险相称，因而国企经营者的薪水并不像人们想象的那么高。人们认为国企多为垄断性、半垄断性企业，其利润往往并非得益于经营能力而是来自市场壁垒，职业风险不大因而报酬就不应太高。如在日本、法国、美国等国家，由于垄断性国企的经营者享受公务员待遇，他们的报酬薪水受到其他公务员工资水平的制约。而对于国有控股、参股企业，其经营者的报酬随国家控制深度的不同而有所不同。为了防止国企经营者追求短期赢利或账面利润，西方国家还采取了购股证、赠股、期股、延期支付奖金和分成的办法，把经营者的报酬和企业长期绩效挂钩，因此不少人的工资、奖金在总收入中只占次要地位，其股票红利或期权收入往往高于工资。国企的兼职董事一般可以拿到相当于本人原工资10%~20％的薪酬。这说明，西方国家对国企经营者的激励方案，注重从国企同政府、市场的实际关系出发，从国企经营者实际承担的责任和风险出发，尽可能使经营者的报酬与其企业的长期经营业绩挂钩，保持其责任、权力、利益与风险的对称性。这对我们在深化改革中克服“穷庙里的富方丈”与“富庙里的穷方丈”现象具有很好的启示意义。

其三是垄断行业与非垄断行业职工收入失衡。在我国，国有垄断行业职工收入与国企高管收入畸高被公众广为诟病。人社部劳动工资研究所最近发布的数据显示，我国收入最高和最低行业的差距已扩大到15倍，而这种差距约1/3是垄断因素造成的。而这在西方国家则鲜有见闻。如瑞典政府规定，国有企业的工资增长幅度不能超过受外国竞争威胁和产业生产效率增长与国际市场价格上涨之和，对工资具体上涨幅度的控制是通过谈判的形式进行的。意大利国有企业雇员的工资水平和工资标准，完全遵照私营企业、工会和政府三方所签订的合同来确定。法国对国有企业特别是垄断性国有企业的工资分配实行严格控制，公司董事长和总经理的工资一般由政府主管部门决定，分公司经理的工资由总公司决定，一般职工的工资按行业工会协商制定的工资等级表确定。国有企业职工的总体水平仍由国家统一协调，垄断性部门的企业的工资调整要由国家批准。政府设有一个专门管国有企业工资增长的委员会，委员会每年根据通货膨胀等因素，确定一个工资增长幅度下达给各个国有企业，由企业根据自己的经营情况执行。至于各个企业提高工资的具体办法和安排，由企业与工人代表谈判决定。法国政府根据经济形势的变化和需要，运用收入分配政策，增加或控制国有企业的工资和奖金支出。而在我们的企业，中、高层尤其是高层的收入与国际接轨了，但普通员工的收入却没有接轨，差距巨大，由此引致企业内外的广泛批评。

其四是国有性、公众性、透明度体现不足。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为，中国国有企业在深化改革中“更为重要的是国企必须‘国有化。现在国企内部变相私有化现象非常严重，国家管理国企的‘代理人对国企具有无限的权力，这种权力甚至具有排他性质，即有的国企成了独立的王国。简单地说，国企很容易演变成国企管理者的企业，而和社会甚至政府无关。很多年里，国有企业赢利了，国企的管理者可以自行支配，进行内部分配。政府必须建立各种制度机制让社会监督国企，让民众参与国企。国企不能再继续成为财富从一方转移到另一方的机制，而应当是为国家和社会创造财富的机制。这在国际上有很多经验。在很多国家，公共部门的运作具有很高的制度性保障的透明度。”在西方国家，国有企业的经营业绩必须让公众得到实惠。据有关专家提供的资料，美国的不少区域性国企采用直接分红，返利于民。如1976年阿拉斯加州公民投票决定设置一个独立于政府之外运营的“资源永久基金”，将该州至少25%的石油资源及相关收入投入永久基金。自1982年起，阿拉斯加州政府连续20多年给在该州居住6个月以上的公民分红，每人每年几百至上千美元。法国的国有企业在按税法规定纳税外，若有赢利，必须按50%的税率上交所得税。其余利润，一部分按股份向股东发红利，国家股份的红利均上交法国经济财政部的国库司，另一部分作为企业纯利润，归企业自行支配。意大利政府规定国家参与制企业每年净盈利的分配比率，20％为企业正常储备金，15％作为特别基金用于企业的开发研究活动，其使用分配决策由董事会根据需要决定，具体使用权由公司经理掌握；其余65％上缴国库部，作为正常储备金。据《经济日报》2011年2月23日报道，新加坡在新的年度预算中，政府拿出66亿新元的“红包”与全民分享，通过国家预算统一安排支付，使每个成年人都将获得100新元~900新元的企业“红包”。一般家庭都能得到3 000新元左右的企业红利收入。除了发达国家，有些发展中国家也注重让公民分享国企经营的成果。如，据委内瑞拉《宇宙报》报道，委内瑞拉国家石油公司“2005年Pdvsa向国家财政上缴280亿美元，其中包括88亿美元的所得税、131亿美元的矿税和13亿美元的红利，另外还有48亿美元用于政府社会发展项目的资金”。这对进一步建立和完善我国国有资本经营预算制度，让全体人民分享国有企业改革发展的成果，提供了有益借鉴。

其五是民主决策和民主管理水平较低。民主管理原本是社会主义企业的特色，如今已成为发达资本主义国家普遍采用的企业管理原则，国有企业经营决策民主化趋势越来越明显。如法国、日本、美国、德国等国越来越重视吸收工人代表和技术人员参加董事会和监事会，并引导广大职工参加企业管理。法国在这方面的做法是把国有企业作为自治管理的试验基地，实行管理民主化，提高工人在国有企业中的地位。具体而言，就是工人代表参加企业董事会，参与企业管理。国有企业董事会的工人代表占总数的1/3，这些代表不是由工会任命，而是由雇员无记名投票选出的，成为候选人的条件是雇员必须在该企业工作５年以上，此外还需要一两个工会组织提供担保，或者至少是职工委托人和联合生产委员会或类似机构成员的10％所提供担保。职工董事不领报酬，但可以享有每月15小时和1／2法定工作时数的时间优惠，有效地保证了工人参与企业管理。

在企业民主决策与民主管理方面，德国的做法更具典型性。早在1952年，德国议会通过的《企业制度法》就规定，在非煤炭和非钢铁行业中设立雇员委员会参与企业治理。雇员委员会由雇员代表组成，每个雇员都有选举权和被选举权。雇员委员会参与企业治理的权利主要包括企业规章制度、雇员工作时间、雇员休假、雇员评价、防止工伤事故、预防职业病、健康保护、分配资方提供的住房或解除租约、雇员工资和奖金等。另外，资方在雇员的工作岗位、职业教育、解雇等方面，也要听取雇员委员会的意见。到20世纪70年代后期，德国几乎全部企业都实施了雇员参与企业治理制度。1976年德国议会批准的《联合决定法》规定，在2 000人以上的非煤炭和非钢铁行业股份有限公司、股份有限公司和有限责任公司中，实行雇员参与企业治理制度，即雇员代表要进入公司的监事会。在监事会中，资方和劳方的代表人数要相等。监事会的人数或规模，根据企业雇员的人数确定。在雇员人数为2 000人以上、10 000人以内时，监事会由12人组成；在雇员人数为10 000人以上、20 000人以内时，监事会由16人组成；在雇员人数在20 000人以上时，监事会由20人组成。同时，《联合决定法》规定，在有6名劳方代表的监事会中，应有4名雇员代表、2名工会代表；在有8名劳方代表的监事会中，应有6名雇员代表、2名工会代表；在有10名劳方代表的监事会中，应有7名雇员代表、3名工会代表。德国的有关法律还规定，在雇员2 000人以下的股份有限公司和有限责任公司中，监事会中必须有1／3监事是雇员代表。这种雇员通过选举代表进入监事会参与公司治理，有利于公司决策的民主化和科学化，也有利于对经营者的监督和约束。同时，由于雇员在监事会中占有一定的比例，股东和雇员共同治理企业，融合了劳资与领导者与被领导者之间的矛盾，降低了企业内耗，调动了雇员的积极性，提高了企业的效率，也在一定程度上保证了公司的和谐与稳定。我国企业的实践证明，不论是总经理挂帅，还是党委书记挂帅，只要是一个人说了算的，迟早都要出问题。只有加强民主决策与民主管理，才可以有效地预防个人说了算的现象大量发生。

自1978年党的十一届三中全会提出改革开放路线以来，国有企业就开始走上了一条改革的轨道。国有企业的成功在于深化改革，要继续成功更要深化改革。深化国企改革的目的，不是不要国企，而是要使国有企业在功能定位、布局结构、监管体制、运作机制、运营管理等方面回应社会公众的关切，克服上述几个方面的弊端或不足，做到兴利除弊、发挥优长，做强做大做优做久，在推动国民经济与社会进步中更好地发挥控制力、影响力和带动力作用。

（责任编辑：罗志荣）