民资全面进入旅游业仍待探索

郭莉

《意见》虽然消解了很多民间资本进入旅游业的限制和约束，但民间资本获取真正的“国民待遇”还有很长的一段路要走

“坚持旅游业向民间资本全方位开放”，这是国家旅游局近期出台的《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》（以下简称《意见》）开宗明义第一原则。《意见》涉及吃住行购等传统旅游业所有核心领域，包括旅行社服务，海陆名胜景区，餐饮饭店业等。

在很多民营投资者看来，《意见》的出台为那些早年以各种方式“曲线”进入旅游业的民资正名，也为更多民间资本扎根旅游业提供了政策空间。

“在实际操作中，中国旅游业民间资本已经超过政府与国企投资之和正在成为旅游业的投资主体之一。”

某旅游地产投资商告诉记者，旅游业产业链很长，直接涉及产业超过90个，也是国内开放最早，最充分的领域之一。因此很多民营企业都有涉及旅游业，且业绩不俗。如他们公司在几年前就已经涉足旅游地产的开发，在政策没有开放的情况下，小心翼翼打政策的擦边球，经过几年的积累，斩获也颇多。

他认为《意见》的出台与我国旅游业战略地位的日益巩固密不可分。2011年，国内旅游市场和出境旅游市场都有两位数的大幅增长，全国旅游业总收入2.25万亿元，增长20.8%。战略性支柱产业地位的日益凸显带动了旅游投资的持续增长。2011年，中国旅游项目投资总额累计达到2.67万亿元，当年实际完成投资2064.26亿元。从投资结构看，民间资本占39%，居于民营企业投资之后的政府和国有企业投资，分别占25%和13%，合计38%，其余投资为银行贷款。民间资本超过政府投资、国有企业投资之和，已经成为中国旅游业的重要投资主体。

在这个背景下，《意见》的出台可谓正逢其时。

体现三大亮点

“全方位开放”是此次《意见》体现的最大亮点。从此以后，那些以前对民资不放开的各类地质、森林、风景名胜、水利、文物、城市公园、科教、工农业、湿地、海岛、海洋等旅游资源，民资都可，对于那些有旅游利用价值的物质和非物质资源，生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游等，民间资本均可依法采取多种形式开发利用。

对于长期受人关注的风景名胜景区，国家旅游局明确指出鼓励民间资本经营和管理区，且特别强调，“对于法律法规未明确禁止准入的旅游景區”，一律允许民间资本采取适当方式参与经营管理，切实保障其经营管理权益。

民间资本办旅行社，面临的最大压力是民间旅行社缺乏做大做强的机会。对此国家旅游局强调支持民间资本兴办旅行社。消除制约跨区经营障碍，推动大型旅行社集团化，中型旅行社专业化，小型旅行社网络化，形成适应市场需求的批发零售分工体系。

其次，在“全方位开放”传统领域的同时，《意见》还明确提出鼓励支持民间资本充分利用现代信息技术，全方位挺进旅游业。

保持旅游产业常新的秘密就在于与新技术不断结合、参与产业融合、应对环境变化、科技发展挑战。国家旅游局提出，支持民营旅游企业自主创新和技术进步。引导民营旅游企业形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的创新体系，加强对新产品、新业态研发应用。加快旅游业专利技术转化步伐，鼓励运用信息网络、新能源新材料新工艺、节能减排等现代科技成果，积极推动“智慧旅游”和“绿色旅游”发展。

我国旅游业今后的最大看点之一，就是国家旅游局局长邵琪伟反复强调的旅游装备制造业。这一领域既是旅游业新增长点，又是装备制造业新领域。民间资本将得以投资旅游装备和用品制造业，包括投资旅游房车、邮轮游艇、景区索道、游乐设施和数字导览设施等旅游装备制造，生产具有自主知识产权的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险、高尔夫等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品。

最令民营企业称道的是，《意见》在鼓励民间资本进入旅游业，不仅跨部门，而且动真格，在很多方面都支持民营资本可与国资平起平坐，给民营一个公平的身份。

比如，《意见》强调支持参与国有旅游企业改制重组。鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有旅游企业改制重组。旅游业发展有两大瓶颈：金融、土地。为此，国家旅游局强调加大对民间旅游投资金融支持力度、加大对民间旅游投资用地保障力度。

国家旅游局还明确强调，对民间资本，要落实“允许旅行社参与政府采购和服务外包的规定”、“宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格”政策，属于最为给力的表述。

此外，《意见》还提出鼓励民间资本参与旅游公共服务体系建设，鼓励公共服务主体多元化。在不影响公共服务公益性和功能条件下，可结合地方实际，招标选择民间资本进行合作。对于民间资本参与旅游公共服务项目，在政策上与国有投资平等对待。

民间资本还将同国有企业一样，在“走出去”方面也获得前所未有的支持。国家旅游局强调，支持民营旅游企业“走出去”，在境外投资开设旅行社、旅游饭店等经营项目。支持民营企业之间、民营企业与国有企业之间组成联合体，共同开展境外旅游投资，参与国际市场竞争。利用驻外旅游办事处等网络，建立对外旅游投资咨询服务体系。

真正落实新政仍待探索

事实上，中国旅游业是开放最早、也最为充分的领域之一，民间资本和外资在旅游领域业绩不俗。但是，在民间资本大规模进入旅游业的过程中，或多或少面临着政策的不公平。民营背景的旅行社难以参与政府采购和服务外包;本土饭店品牌难以享受与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格;欲经营旅游车船时，在准入条件、资质审核、监督管理等方面遭遇壁垒;经营旅游基础设施时无法享受同等收费减免政策;在细分产业准入时被区别对待;在融资、财政、税收、人力资源培训时，无法获取与国企同样的政策力度等。《意见》的适时颁布为消除这些不合理不公平现象提供了政策支持。

在很多民营投资者看来，《意见》虽然突破性很大，细细琢磨，便会觉得真正落实的可能性不大。中国旅游研究院副研究员杨宏浩表示，《意见》提出旅游产业链上的各个环节都向民资开放，但有点全而空，实施的效果有可能不如业界预期那么大。

上述旅游地产人士指出，《意见》提出“全方位开放”，看起来虽然给了民营企业足够的经营权，但在具体实施中，很多细则问题并沒有解决。比如产权问题。再者，《意见》中提到的很多领域民间资本都已经进入了，如旅行社，酒店饭店、在线旅游、旅游景区等，相当领域民资占有很大的份额。即便是高端旅游装备制造业和旅游房车等领域，民营资本也早就进入，从这个角度来说，《意见》的出台稍显落后，不过是产业发展在前，政策出台顺应了产业发展而已。

据记者了解，投资经营景区、建设酒店式公寓、大型度假区旅游地产业是民营资本进军旅游业的几大方式，但因为真正经营旅游景区面临盈利压力，更多的民营资本倾向房地产或销售酒店式公寓获利。

他谈到，他们公司几年前曾经涉及景区开发，与二三线城市景区签订经营开发合同，但是一旦有新情况出现，或者当地对景区有新的规划时，便会利用政府或者公信力单方面提出终止合同。这对于公司来说损失很大，当翘首以盼的《意见》出台后，他遗憾地发现，对于民资进入景区的转让权、使用权、所有权等没有明确规定，使得民营资本独立或者参与建设景区建设管理的权益仍然得不到保障。

“在民间资本尝试国有景区的经营管理方面不落实细则，民营资本心有顾虑。”该人士还指出，他们在河北境内开发了一个景区，当地政府为了让景区快点营业，把投资门槛定得很低，使得很多投资者纷纷进入，同一个景区，不同的景点为不同的开发者，大家之间相互竞争，在经营权期限压力下，大家的利润越来愈低，有时简直是赔本赚吆喝。可见，动辄投资数千万甚至数亿，经营权却只有20-30年，这使得很多民企在与当地政府的博弈中明显处于下风。为了收回投资，这些民营资本在进行旅游资源的开发时，往往趋利性更强，容易导致环境和生态的破坏。

此外，中国景区收入来源单一，门票之外，衍生产业收益几乎为零，而门票的涨价是有限制的，再加上这几年每年人工、维护成本都在上涨，国有景区还有部分政府拨款，但民营全靠自己，压力实在太大。

从这个角度来说，很多民营投资者认为，民间资本进入旅游业的投资途径仍很狭窄。尽管国家相关部门尽力创造鼓励各类社会资本公平参与旅游业发展的环境，但细分行业壁垒和身份歧视短期内难以改变。旅游车船业、旅游基础设施、旅游装备制造业、旅游学校等领域壁垒重重，具体准入门槛、出资比例还需细化，短期内民资进入国有垄断行业仍步履维艰。

对于《意见》中提出的“加大对民间旅游投资的金融支持力度。对符合信贷规则要求的民营旅游企业和民间投资旅游项目，要加大多种形式的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率。拓宽民营旅游企业融资渠道，金融机构对商业性开发景区可以开办依托景区经营权和门票收入等质押贷款业务”一条细则，该人士认为，这条政策要真正落实到他们景区，可能是数年之后的事情了，本身政策实施就有滞后性，再加上融资这一块不仅仅涉及到旅游部门，还需要和其他金融部门协调，要有实际效果很难。

“旅游业是一个综合性产业，需要有强大的综合协调能力。”他认为，在部门利益依然明显的当下，《意见》短期内一劳永逸解决所有问题是不现实的。

民营企业小心翼翼，而手握资金的风险投资们对于进入旅游业仍持犹豫态度。

记者采访的某PE谈到，这几年各地政府都办了很多投资大会，鼓励民间资本投入到旅游业中去，北京的旅游业大会他就参加了两届，但仍然没有投一个项目。

“虽然旅游业的前景大家都非常看好，但真正能对接风险投资的、有商业模式创新的项目还是很少。”该PE曾经投资过经济型酒店和餐饮业，目前比较关注在线旅游企业，如驴妈妈、途牛那样的旅游服务或旅游资讯网站。而那些标准化强、短期内大量复制的酒店、机票等领域已经被携程等企业分销掉了。对传统景区来说，他认为第一和政府扯上关系，第二景区等本身受气候与经济景气程度影响较大，门票收入难以形成好的商业模式、投资回报周期比较长等原因，他们是不会考虑投资的。

高原资本董事总经理叶冠泰非常看好中国的旅游业，对行业增长非常有信心，因愈来愈多的中产阶级把剩余可支配资金投入旅游，且这一趋势才刚开始，惟需将线上和线下结合。考虑到线上旅游业务零散且同质化现象严重，资金应努力寻找投资空白点，专注于“小而精”。

可见，《意见》虽然消解了很多民间资本进入旅游业的限制和约束。但应看到，民间资本投资旅游业存量约为1万亿元，仅占全国民间资本存量的3%左右。而民间资本获取真正的“国民待遇”还有很长的一段路要走。

民间资本具有很大的逐利性，尤其这几年浮躁的投资环境使得他们普遍存在高回报的冲动，比如投资景区或旅游地产的企业很多是圈地炒房，注重短期收益，对投资大、回报期长的旅游项目缺乏兴趣和能力。从这个角度上来看，上述PE认为，在鼓励和扶持民间资本进入旅游业时，要加强对民间投资的服务和管理，指导和规范民间旅游投资。加强前置服务，增强民间投资科学性和合理性，指导和督促民营投资主体，严格遵守国家政策法规和环保、用地、节能以及质量、安全等规定，防止破坏资源、破坏环境的开发建设以及透支资源、占有资源为目标的投资行为，防止出现质量和安全事故。引导企业按相应规范标准，有针对性地进行开发建设。

上述PE认为，吸引和鼓励民间资本进入旅游业是一个长期系统的过程，不能简单定位于短期内拉动经济增长，而应该是长期坚持的战略性措施。

不管怎么说，《意见》在激活旅游业民间投资的道路上又跨出了坚实的一步。