稀土之争

张继勇

中国政府意识到问题的严重后，正逐步规范稀土开采和销售。

美国总统奥巴马在当地时间3月13日发表声明，拟联合欧盟和日本针对中国限制稀土出口向世界贸易组织（WTO）提出贸易诉讼。同时日本共同社指出，日美欧三方将就解除限制与中国展开磋商。如果问题得不到解决，将要求WTO成立专家组加以解决。3月13日，中国收到美国、欧盟、日本在世贸组织争端解决机制下提出的有关稀土、钨、钼的出口管理措施的磋商请求。

此次诉讼涉及的稀土、钨、钼均为稀有金属，在冶金、机械、化工、航天等领域应用广泛，属于不可再生的珍贵资源，均被中国列入实行出口配额许可证管理的货物。

商务部条约法律司负责人13日就此发表谈话表示，中方政策目标是为了保护资源和环境，实现可持续发展，无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业。

诉讼酝酿已久

据悉，全球已探明1亿吨稀土储量中，中国占36%，却长期供应全球90%以上稀土市场。而美国、俄罗斯、澳大利亚的稀土储量分别占世界的13%、19%和5.4%。但受制于环境压力，这3个国家2009年的稀土产量都为零。拥有丰富稀土资源的美国等西方国家，却并不开采自己的稀土，而从中国大量进口稀土。虽然欧盟日本对稀土需求很高，但通过低价购买，已储备大量稀土资源。

美欧日将中国稀土出口政策诉至WTO，事实上是酝酿已久。

中国是稀土第一生产大国，因无序开发和竞争，前几年稀土曾以“白菜价”大量贱卖出口。自2008年以来，为保护稀土资源和环境，中国实行了更为严格的管理制度，其中就包括实行严格的出口配额管理。之后在出口配额缩减和更为严格的国内稀土整顿等共同作用下，稀土价格开始出现大幅上涨。

“美国、日本和欧盟等都在国际场合对我国稀土政策进行施压，主要就是指责我国用配额来限制稀土出口。”一位稀土行业的资深人士对记者说。

在舆论施压不断的同时，2009年6月23日，美欧将中国铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌共九种原材料出口政策诉至WTO，称中国出口配额、出口关税和其他价、量控制违反了中国入世的承诺。当时，就有业内人士提出担心：这次的诉讼中虽然不涉及稀土产品，但是，欧美“投石问路”的举动得到WTO支持后，很有可能将下一个目标锁定稀土。

今年1月31日，WTO上诉机构就原材料争端案发布裁决报告，驳回中国基于环境保护或供应短缺就初步裁定提出的上诉请求，终裁我国九种原材料出口限制违规。这一裁决无疑加剧了业内的担心，认为这将成为稀土争端案的参照范本。

“从九种原材料案终裁仅一个多月之后，美欧日就迅速发起对稀土的诉讼，就可以看出，稀土资源对于他们来说更加具有战略意义。”商务部研究院研究员白明表示，国家间对战略性资源的博弈正在加深。此外，尤其要注意的是，贸易争端已经从“准入”向“准出”延伸。而在“准出”争端方面，我国经验尚少，亟须从战略布局的角度做好准备。

中国国土资源经济研究院专家张维宸在采访中指出，如果世界范围内的另外7成稀土储量被启用，完全能够弥补中国行业整顿带来的产量下降缺口，全球稀土供给仍将保持平稳。

商务部发言人姚坚表示：“为满足国际市场对稀土的需求，多年来中国一直面临环境和资源的压力，努力保持了相当数量的稀土出口。我们希望世界其他有稀土资源的国家进一步开发其本国的稀土资源，向全球提供稀土。”

贸易争端？还是贸易战？

根据世贸组织争端解决机制相关规则，争端各方需在60天内进行磋商，争取消除分歧。如磋商失败，提出要求一方可要求在世贸组织争端解决机制下成立专家组予以调查。一般来说，从正式提起诉讼到世贸组织专家组成立、发布初裁再到发布终裁，这个过程大约会持续2至3年。

世界贸易组织总干事帕斯卡尔·拉米近日在东京说，美欧日与中国围绕稀土出口问题争端的焦点是双方对世贸规则和义务的不同解释，并非某一方履不履行义务的问题。美欧日和中国在中国是否有限制稀土出口的权利问题上意见不一，这是基于对世贸相关规则的不同解释。

拉米还表示，贸易争端解决机制是世贸组织的重要财富，能有效防止贸易摩擦升级。他说，随着全球贸易的扩大，肯定会出现一定比例的贸易摩擦，而自从世贸组织的贸易争端解决机制诞生以来，贸易争端从来没有发展到贸易战的地步。

面对西方的诉讼，商务部条法司司长李成刚在接受媒体采访时表示，中国实行的稀土出口配额等政策产生的主要影响是价格方面，而不是在出口数量方面。 可能贸易摩擦会增多，但是我觉得双方应该有这种智慧来驾驭这种局面，维持中美经贸关系，稳定朝前发展。

有专家分析，欧美之所以对中国稀土“穷追不舍”，一方面是出于国内利益需要，以获得稳定的稀土供应；另一方面，市场供求表现与欧美诉讼的矛盾之处表明，欧美并非只盯某一种资源在某一阶段的市场，而是长远战略布局，中国资源类产品正在陷入国际社会的深度博弈之中。

“美国带头发起诉讼的举动可以说是意料之中”，对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉说，现在美国经济复苏仍然缓慢，今年又赶上大选年，此时挑起诉讼，有经济和政治双重考虑。屠新泉还表示，稀土争端案可以看作是欧美“投石问路”成功之后的举动。目前国内应诉的最大难点可能就在于例外条款的适用，因为九种原材料案中世贸组织否决了中国援引环保例外条款的权利，而且从以往经验来看，以例外条款取得胜诉的案例很少。但是总体来说，相比起原材料争端案，由于我国已经加强了对稀土在国内生产环节的管理，因此，符合“内外对等”原则，胜算可能更大一些。

对此，复旦大学法学院教授龚柏华则表示，从诉讼请求来看，稀土争端案与原材料案基本上是一样的，因此，此前WTO对九种原材料争端案的裁决无疑对中国不利，这也是欧美更加有底气地提起稀土诉讼的重要原因。不过，他也指出，在案件具体的细节，比如国内管理政策等方面还是有不同的，因此有可辩之处。此外，如果能在专家组成立之前，达成诉讼双方政策磋商和解，也可以就此终止诉讼进程。

政策推进 稀土业迎来复兴之路

“西方不是喜欢中国的稀土，而是喜欢中国廉价的稀土。”长期以来，西方把稀土看作是战略资源，中国却只把它看做是普通商品。

过去中国面对投入少，高回报的稀土资源，在巨大的经济利益驱动下，许多个人和企业私挖滥采、恶性竞争、各自为政，导致中国稀土行业一度陷入低迷。交易所得无法弥补稀土产地的环境损失，对当地发展弊大于利。稀土分离的化学过程产生大量污染物，对环境造成极大破坏。据称，其中以稀土资源丰富的赣南为例，如果要对开采稀土等矿产破坏的土地进行生态修复，初步预计资金投入就将高达380亿元以上。

中国政府意识到问题的严重后，正逐步开始规范稀土开采和销售。鉴于稀土资源的稀缺性和对环境造成的严重污染，中国采取了一系列措施加强对稀有金属的管理，包括对稀土开采、生产和加工进行治理，相应的管理不再采取单一的贸易政策，而是更多地通过产业政策、环保措施，全面地规范国内的生产、消费以及稀土出口，包括对出口进行配额管理。

工业和信息化部部长苗圩3月11日表示，为了珍惜我国宝贵的稀土资源以及可持续利用，全国稀土企业将整合组建为两三家大型企业，“整合方案并不一定按省来划分”。他同时表示，整合方案目前并没有时间表。

商务部公布了2012年第一批稀土出口配额。商务部外贸司负责人表示，截至2011年11月，中国累计出口稀土14750吨，仅占全年出口配额总量的49%，大量出口配额没有使用。为了保障国际市场需求，保持稀土供应的基本稳定，2012年全年的出口配额总量将与2011年基本持平。

国土资源部信息中心研究员刘树臣认为，我国应加快实施优势矿产的储备政策，通过开发高附加值产品，从根本上提高资源利用率和使用价值，改变我国长期出口稀土初级产品的现状。