经济转型中的人大作为

吴祖强

正是在爆发国际金融危机的2008年，上海经济结束连续16年的两位数增长，此后增速一直表现平稳，2011年为8.2%。然而，面对复杂的外部经济环境和自身结构调整的双重挑战，上海虽然经济增速“慢一档”，转型发展却“快一拍”。2011年经济呈现“三个快于”：第三产业发展快于第二产业，先进制造业增速快于一般工业，一般贸易增速快于加工贸易，预示上海经济已步入全面转型阶段。在这场转型之役中，上海市人大常委会围绕实施“四个中心”建设的国家战略，贯彻“创新驱动、转型发展”的总方针，抓住创新转型的重点领域和关键环节，依法履职，积极作为。

法制先行“引领”转型

2008年华尔街的金融“神话”轰然破灭，政府忙于救市，业者疾呼监管，金融界经历了20世纪30年代以来最大动荡和最大变革。发展还是规范，上海建设国际金融中心何去何从？上海的立法者审时度势，抓住世界金融格局变化的大机遇，于2009年6月颁布《上海市推进国际金融中心建设条例》，在国内外产生广泛反响。华尔街日报评论员文章说，上海立志成为“中国华尔街”。建设上海国际金融中心是上海实现产业结构转型升级的重要内容，但是金融立法是国家事权，地方立法从何入手？市人大财经委以金融业界14位市人大代表为智囊团，邀请法律专家深入论证，提出把营造环境作为地方立法的切入点。最终条例以市场体系建设为核心，以营造具有国际竞争力的金融发展环境为重点，对国际金融中心建设的协调机制、市场建设、机构集聚、规划布局、人才环境、信用环境、创新环境、法治环境等做出规定。2011年，人大又开展了条例实施情况后评估。评估表明，条例实施两年多来，政府各项配套政策加快出台，发展环境不断优化。本市金融要素市场功能显著增强，金融市场交易总额突破400万亿元，2011年全市实现金融业增加值2240.47亿元，占GDP的11.7%。2011年度“伦敦金融城全球金融中心指数”、“新华-道琼斯国际金融中心发展指数”排名，上海分列全球第五、第六位，金融影响力不断提升。

上海是全国最大的口岸。要建成万商云集的国际贸易中心和航运中心，贸易便利化是基础，口岸是关键。2010-2011年，市人大财经委抓住这一关键环节，开展口岸综合管理立法调研，提出口岸既要规范管理更要强化服务。最终，不仅条例名称从原来的《上海口岸管理条例》改为《上海口岸服务条例》，而且内容上聚焦“三个服务、一个规范”，即为口岸查验机构依法履职提供服务保障，为口岸运营单位申请口岸开放提供服务保障，为口岸相关企业发展提供服务保障，同时规范地方政府口岸开放管理行为。《上海口岸服务条例》作为一部为上海建设国际贸易和航运中心“护航”的基础性地方法规，推进了口岸服务制度化，将大大提升贸易便利化水平。2011年，上海口岸货物进出口总额首次突破一万亿美元，达1.065万亿美元，比2010年增长17.3%，占全国货物进出口总额的29.3%。

2012年，市人大常委会在历时三年前期调研的基础上，又将《上海市推进国际贸易中心建设条例》列入正式立法计划，安排下半年上会审议。条例将探索从完善市场体系、建设贸易平台和优化贸易环境包括贸易公平、贸易便利化、知识产权保护、诚信建设等方面作出规定，推动上海尽快形成比较完备的国际贸易中心核心功能框架。

让企业成为转型的“主力”

今天让我们不得不仰视的苹果、微软、脸谱等世界超级公司，几十甚至几年前都只是诞生在车库里的小微企业。上海人大深刻认识到企业尤其是中小微企业的重要作用。市场的主体是企业。让企业成为创新转型的“主力”，上海经济才有不竭的动力。

2008年金融危机以后中小企业的日子特别不好过。中央和本市及时出台了一系列扶持政策。政策是否落地？效果如何？企业反响如何？2009年市人大常委会开展了“服务企业、促进增长”政策落实情况专项监督。财经委深入基层，走访企业、行业协会、园区，对不同行业、不同所有制和不同规模的1000多家企业进行问卷调查，听取企业呼声，推动扶企业保增长各项政策早出台、早落地、早生效。

帮助企业渡过难关仅是应急之策。处理好短期应急与建立长效机制之间的关系，从制度层面解决“准入难、融资难、公平难”等问题才是帮助中小企业发展的根本之道、关键之策。在连续两年开展立法调研的基础上，2011年市人大常委会审议通过《上海市促进中小企业发展条例》，针对创业扶持、资金支持、创新驱动、市场开拓、服务保障等环节作出创制性规定，如“市中小企业发展专项资金用于小企业的资金比例不低于三分之一”，本市支持企业发展的其他相关专项资金“用于中小企业的资金比例不低于三分之一”，并就政府采购如何扶持中小企业做出规定；针对中小企业发展中遇到不公平待遇的问题，专门增设“中小企业权益保护”一章，受到广大中小企业的欢迎。

产业升级“领跑”转型

发展方式之变，主攻方向是结构之变。取舍之间，上海提出要减少对重化工业、房地产业、加工型劳动密集型产业的依赖，构建以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系。

上海作为老工业基地，传统产业要“革故鼎新、凤凰涅槃”绝非易事。财经委敏锐把握当今世界电子商务迅猛发展的态势及其对传统产业带来的革命性变革，协助市人大常委会于2008年制定《上海市促进电子商务发展规定》。《规定》以促进发展为主线，对电子商务发展原则、推广应用等作出制度性安排，又特别明确了消费者权益保护的要求，为促进和规范电子商务、带动其他产业转型发展发挥了制度性作用。2011年全市电子商务交易额上升至5401亿元，比2007年增长2.35倍，相当于全市商品销售总额的11.7%。

2010年市人大常委会将“高新技术产业化推进情况”作为重点监督项目，2011年又跟踪问效，开展“战略性新兴产业扶持政策落实情况”专项监督。人大监督有力推进了战略性新兴产业发展有关政策的落地和完善。2011年上海战略性新兴产业总产出突破1万亿元，比上年增长12.2%。2012年市政府出台《关于本市加快培养和发展战略性新兴产业的实施意见》，明确了“十二五”期间28项重点工作。

2012年市人大常委会又开展现代服务业发展情况专项监督，针对重点领域、重点区域、重点项目、重点政策进行调研，结合交通运输业和部分现代服务业营业税改增值税试点，支持制造企业向研发设计、营销服务等生产性服务业转型，推进服务业综合改革。

节能降耗“倒逼”转型

长期以来，上海产业结构比较“重”，制造业能耗占比达60%以上。产业结构要变“轻”，节能降耗是有效的倒逼机制。市人大常委会着眼于节能体制、机制和法制的完善，每年确定不同的主题和领域开展专项监督，集中力量推动某一领域问题的解决。

随着本市经济社会的发展，能耗结构中交通、建筑和生活用能大幅增长，原来以工业节能为主、以行政考核为主的管理体制已经不适应形势要求。2008年财经委通过调研，提出了完善节能管理体制的建议，推动本市成立了由市政府主要领导担任组长的节能减排领导小组，明确了由市发改委总牵头和其他行业主管部门协同推进的体制，形成了市区两级齐抓共管的工作格局。

推进节能降耗不仅要靠行政手段，还要靠市场机制。虽然上海在全国较早开展了合同能源管理，但是由于税制、财务制约以及扶持不到位、节能审计难等问题，规模不大，发展不快。对此，财经委开展了“推进合同能源管理对策”的专题调研，推动本市出台《加快推行合同能源管理促进节能服务业发展实施意见》、《合同能源管理项目财政奖励办法》、《节能量审核机构管理办法》等，形成了比较完整的政策激励体系。

依据国家新修订的节能法，2011年市人大常委会修订了《上海市节约能源条例》。修订后的条例明确了政府管理体制，规范了节能监察部门的功能，把节能工作的范畴从原先的工业领域为主，扩大到建筑、交通、公共机构、生活节能等各个领域，还新增了合同能源管理等市场化节能机制的内容。

在连续多年节能立法和监督的推动下，本市不断加大节能推进力度，大规模调整落后产能和实施节能改造。“十一五”期间GDP综合能耗从2005年的0.89吨标准煤降至2010年的0.71吨标准煤，“十二五”开局之年的2011年，能耗又进一步下降了5.32%，超额完成年度指标。