国外失业保险制度在促进就业方面对我国的启示

魏瑞清

［摘要］ 从失业保险制度建立至今，失业保险制度的功能在不断地扩大，除保障失业人员失业期间的基本生活需要，还有预防失业和促进就业等功能，特别是西方发达国家对失业保险制度的改革积累了丰富的经验，将为我国失业保险制度的改革提供借鉴。

［关键词］ 失业保险制度；促进就业；失业保险基金

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 08. 033

［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）08- 0048- 02

1引言

在失业保险制度建立初期，失业保险非常注重其生活保障的作用，并没有过多地考虑失业保险金的发放会影响到失业人员的就业欲望，一些国家的失业人员可以得到很可观的物质帮助，因为这些国家一般都奉行“失业保险金应基本维持原来的生活水平”的原则。比如，在德国，许多失业者可以拿到原工资６０％的失业津贴，将近２５％的人可以得到原净工资７５％的失业津贴，加上失业保险金不用纳税，失业者基本上可以维持与在业时相差不大的生活水平。如此之高的失业津贴，加上可以充分享受闲暇，严重阻碍了失业者的就业愿望，失业保险制度因此而养了一大批懒汉。由于当时经济形势好，失业率低，这种高水平的失业保障标准尚未形成对政府财政的威胁。２０世纪７０年代石油危机爆发后，席卷西方世界的经济危机使得西方各国失业率急剧上升，高标准的失业保险金支付日益膨胀，成为政府财政的巨大包袱。在这种情况下，各国开始重新审视失业保险制度，力主将促进就业作为其根本目标。

另外，失业保险促进再就业目标的确立其实也是就业权发展的结果。失业保险产生之初，之所以没有强调促进再就业的目标，与就业权相比生命权产生更晚是分不开的。起初，人们把就业视为一种谋生的手段，相应地，也就没有独立的就业权，就业权被生命权所涵盖，但是，随着人们生产和生活资料的不断丰富，人民生活不再极力依赖即时劳动，人们对就业的认识逐渐提高。就业不再仅仅是谋生的手段，而且是自我价值实现的一种方式；就业不再仅仅是一种义务，它也是一种权利。这样，就业权逐渐地从生命权中分化出来。既然就业是公民的一项权利，国家和社会就有促进就业的义务，自然地，在失业保险中也应该体现促进就业的这一目标，规定失业人员有接受就业服务的权利。当然，就业权并不意味着国家是唯一的义务主体，要使就业权变为公民的一项真正的权利，劳动者个人也应履行相应的义务。

2国外失业保险制度在促进就业方面的具体做法

一些主要发达国家在２０世纪７０年代后，经过多次对失业保险制度的改革，逐渐将失业保险制度由单纯的失业后的生活救济转而倾向于失业预防和就业促进。为此，采取一系列行之有效的政策措施，具体做法如下。

2.1 实行浮动性的失业保险税制度

国外实行的浮动性失业保险征税制度，对抑制雇主在企业不景气时大批解雇雇员，保持企业员工工作岗位的连续性和稳定性，缓解社会失业压力、降低失业率有良好效果。在这方面，美国实施的浮动失业保险税率制度，即“经验税率”制度最具代表性，美国实行的“经验税率”制度是指按照雇主解雇雇员的多少来确定企业缴纳失业保险税的税率的高低，按照联邦政府规定，企业为员工缴纳失业保险税的基本比率一般为企业工资总额的５．４％，但同时规定，失业保险缴税率可随失业率的提高而提高，有些州最高可达职工工资总额的１０．５％。

2.2 失业保险金的给付时间不易太长

失业保险制度经过一百多年的实践证明，失业保险基金的给付不可能是无限期的，应该按照平均失业时间来合理确定失业保险金的给付时间，否则会抑制失业人员寻找工作的积极性，造成“养懒汉”的现象。因此，一些发达国家将失业保险金的给付期限压缩到１２个月之内，并且还有缩短的趋势。这样做的目的，一方面可以保障失业人员的基本生活，另一方面有利于促进失业人员积极寻找工作，尽快实现再就业。

2.3 实行失业保险待遇与再就业行为挂钩办法，激励失业者尽快再就业

如阿根廷规定失业在4个月以内的，可获相当于原工资收入１００％的失业保险给付，而失业期超过4个月的，失业保险待遇便逐月降低，直至６４％；还有不少欧洲国家的失业保险机构对于愿意从事比自己能力低下的工作的失业者，均给予一定的工资补贴来促进就业；英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险待遇；意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴等。

2.4 失业保险基金按其功能分账户管理，实行专款专用

１９９５年，韩国《就业保障法》设立就业保险基金账户、稳定就业计划基金账户和职业技能发展计划基金账户，并实行分类管理。其中的鼓励创业计划作为就业保障制度的重要组成部分，以资助有条件和能力的失业人员创办小企业，有效促进了失业者再就业。

2.5 失业保险基金优先用于促进就业，而不是生活保障

很多发达国家的失业保险制度明确规定失业保险基金按比例用于促进就业和预防就业方面，而且用于促进就业方面的资金比例在不断地提高，这一点已经得到很多国家的认同。更为突出的是，一些国家提出了促进就业优先于失业后的生活保障这一观点。如瑞典在２０世纪７０年代首先提出了“就业第一”而不是“失业津贴第一”的指导思想，通过职业培训、劳动力流动和就业安排等，实现所有愿意工作的人“人人有工作”，把失业救济作为最后手段。

3国外失业保险制度在促进就业方面对我国的启示

综上所述，在发挥失业保险制度促进就业方面，国外一些国家的具体做法取得了一定的成效，值得我们借鉴。

3.1 实行浮动性的失业保险费率

我国失业保险一直实行统一费率制，即无论企业解雇了多少员工都交纳统一的失业保险费率，造成了解雇率低的企业对解雇率高的企业进行无偿单向补偿的现象，从而降低了整个社会资源配置效率和福利水平。因此，我国可借鉴国外和我国工伤保险费率的设计经验，在确定企业费率时采取差别费率的方法，对解雇人员较多、解雇频率较高的企业，适当提高企业缴纳失业保险费率，从而在企业解雇员工时产生压力，起到降低失业率促进就业的作用。对于解雇人员较少的企业，则适当降低企业缴纳失业保险费率，刺激企业有效安置就业人员形成对用人企业的激励机制。

3.2 确定合理的失业保险金给付期限，促进失业人员积极就业

目前世界各国的给付期限多在０天到１年之间，而我国目前规定最长为２年。实践经验证明，失业保险金的支付期限过长，容易使失业者延迟就业，加重失业保险基金的负担，降低失业保险金的使用效率。鉴于我国失业保险金给付时间过长，适当缩短失业保险金的给付期限，促进失业人员尽快实现再就业。

3.3 实行递减式的失业保险待遇，促进就业优先

我国《失业保险条例》规定，我国失业保险金的标准不得低于城市居民最低生活保障标准。在各地执行的过程中，大多地方政府所规定的失业保险待遇领取期间没有呈现出递减的趋势，无法有效发挥失业保险制度促进就业的功能。如２０１２年内蒙古呼和浩特市区，失业人员第一年每月可领取失业金８４０元，第二年每月可领取失业金７３５元。为此，我们借鉴国外的有效做法，根据失业期长短支付失业保险金，失业前期支付的失业保险金额较高，失业后期支付较低的失业保险金。在给付期内找到持续一年以上工作者，可以直接领取剩余的失业保险金。这样有利于促进失业人员尽快实现再就业。另外，在失业保险基金的使用上，应将失业保险基金首先用于促进失业人员就业方面，在促进就业无果时再实施其生活救济的功能。

3.4 逐步实现失业保险基金分账户管理

失业保险制度的功能在不断地扩大，但大多数国家的失业保险基金的使用并没有按照其功能划分账户，尤其是我国，对失业保险基金用于促进就业方面的资金所占的比例也没有明确的规定。为了更好地发挥失业保险制度的功能，我们应借鉴韩国的经验，将失业保险基金按照其功能划分为生活保障账户、职业介绍账户、职业培训账户等。

主要参考文献

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