澳大利亚审慎监管局对金融集团的监管

于永宁

摘要:澳大利亚审慎监管局对金融集团的监管，是建立在反复征求业界意见和研究监管实践的基础之上。监管目标和监管对象明确，同时融合新巴塞尔协议、金融集团监管论坛关于对金融集团监管的原则，是对后续各种类金融集团进行审慎监管的积极尝试，对于正在探索金融集团监管的国家有很好的借鉴价值。

关键词:审慎监管；金融集团；澳大利亚

中图分类号：F831.2文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）08-0033-05

除了某些政治事件以外，没有哪个国家不是在金融危机或者大型公司的倒闭事件推动下进行的金融监管改革。在澳大利亚金融监管改革中，除了著名的1995年沃利斯调查以外，金融领域中最为著名的案例就是发生在2001年的澳大利亚HIH保险公司倒闭事件。这起事件与之后几个月发生的美国“安然”事件在某些方面极为相似，因此可以看成是“安然”事件前传。在这之后，澳洲监管部门就金融集团监管规则制定了更加细致的监管规则，以防止此类事件再次发生。

一、HIH保险公司破产：提前上演的澳洲“安然”事件

在HIH保险公司（HIH Insurance Limited）存续的32年的时间内，从小到大，在倒闭前已经发展成为拥有29家一级子公司，股权控制超过200家公司的大型金融集团。按所收保费金额计算，是澳大利亚第二大普通保险公司（general insurer），约有30%的澳大利亚上市公司购买了HIH公司的保单。2001年3月，澳大利亚新南威尔士州地方法院宣布对HIH及其下属11家子公司进行临时清算，到同年5月，澳大利亚高等法院宣布HIH公司正式破产，其造成直接经济损失超过55亿澳元，成为有史以来澳洲最大一起破产案件，给澳洲经济带来恶劣影响，并吸引了公众的广泛关注。[1]就该公司破产问题，澳大利亚专门成立皇家调查委员会（HIH Royal Commission）的调查小组，对此展开调查。

在皇家调查委员的最终报告中，分析了导致HIH破产的原因，从两个方面可以归纳为：从集团自身角度，在HIH公司治理结构中没有形成良好的内部风险控制机制，过度的兼并收购等结构性扩张使得公司流动性紧张，没有针对索赔风险制定集团的资本充足计划，公司自有审计部门只关注单个账户风险而没有对集团风险进行整体评估等原因造成公司经营的失败；而从外部监管角度，审慎监管局没有按照1973年《保险法》和1998年《审慎监管法》的规定，对HIH公司实施严格的审慎监管，直到该公司被爆出伙同安达信会计师事务所编报虚假审计报告丑闻时，才开始介入公司调查，等发现该公司有可能引发系统性风险时为时已晚。

如果从公司治理上看，HIH公司破产与后来的美国安然事件有诸多相似之处，管理层的错误决策、过度扩张、资金链断裂、作假账等原因导致公司倒闭，众多投资者和债权人蒙受巨大损失。但是与安然公司的不同之处在于，HIH公司作为一家金融集团，其日常经营直接由外部金融监管部门对其实施监管，但仍然发生这样的问题。所以皇家调查委员会在报告中对审慎监管局提出严厉批评，直指其监管方式存在问题。

HIH公司事件发生后，审慎监管局重新审视自己的监管手段，在原有监管规则基础上制订了一系列新的监管方法，以避免对金融集团的监管再次出现漏洞。在关于次贷危机中的澳大利亚审慎监管情况报告中，审慎监管局认为其现有审慎监管结构保证了澳洲金融环境状况保持良好，避免了次贷危机陷阱。

二、澳大利亚审慎监管局对金融集团监管的框架

（一）对金融集团的监管的法律框架

澳大利亚在建立双峰金融监管模式后，国内有关审慎监管职权全部由澳大利亚审慎监管局（APRA）行使，其监管的主要对象之一就是金融集团。审慎监管局在金融机构监管立法的问题上，采用逐个分别立法的方式，将金融机构分为几种类型，分别制定不同的监管规则，这其中就包括对不同类型的金融集团制定不同的监管规则。具体来说，审慎监管局将金融机构划分为这样几种类型：商业银行、人寿保险公司、普通保险公司（非寿险类）、经注册持有金融牌照的超级年金（Registrable Superannuation Entity Licensee）①、含授权存款机构的金融集团（AuthorizedDeposit-TakingInstitutions Groups，ADIs Groups）、非经营性控股公司（Non-operating holding company，NOHC），而ADIs和NOHC就是金融集团的主要两种形式。

1999年，审慎监管局对ADIs Groups公布了审慎性监管的监管建议草案，这是澳大利亚对金融集团实施审慎监管的首次尝试。经过大范围征求意见后，审慎监管局经过两次修改，在2000年4月以监管政策信息文件的形式，颁布《对包含授权存款机构的公司集团进行审慎性监管的政策框架》。但是在该框架内并未对金融集团的资本充足率以及风险敞口限额作出具体规定，因为当时审慎监管局认为金融机构在这方面的复杂程度较高，想短时间内制定详细监管规制还存在较多困难，因此没有立刻做出明确要求。在此之后，审慎监管局经过仔细调研和综合设计，于2001年10月再次以征求意见稿的形式公布了《包含授权存款机构公司集团的资本充足性和敞口限额》方案，针对包含授权存款机构的金融集团其资本充足率和大额风险敞口的监管要求和标准做出了具体规定。同时审慎监管局指出，上述内容与《对包含授权存款机构的公司集团进行审慎性监管的政策框架》都作为对包含金融机构的金融集团进行审慎监管的指导原则，一同纳入澳大利亚《1959年银行法》发布的审慎标准中。在这之后，审慎监管局在2001年11月和12月接连发布了新修订的审慎性标准草案，以便在其监管中具体执行这些政策法规。2008年1月，审慎监管局将新巴塞尔协议的审慎性要求引入到ADIs Groups的监管规则中，组成了现有审慎监管局对ADIs Groups的监管规则体系。

根据澳大利亚审慎监管局的监管规定，所谓的ADIs Groups，是指集团内包含经审慎监管局授权成立的存款机构的金融集团，此类金融集团应该至少含有一个经授权的存款机构，也可以是多个。另外，澳大利亚审慎监管局对于金融集团的定义采用了较宽泛的方式，因而极大限度地将涉及存款储蓄业务的公司集团纳入监管范畴。根据法律规定，金融集团既可以是由全部金融机构组成，其中包括一个或多个授权存款机构；同时，如果非金融公司中存在着一个经授权存款机构，那么该公司集团也被看作是金融集团。

含有授权存款机构的金融集团应当是形式最为简单的一类金融集团，因此审慎监管局首先对该类金融集团制定审慎监管规则，既可以积累经验，又可以此作为依据，将监管的一些共性原则提炼出来，为后来制定包含其他类型受监管金融机构的监管政策提供参照。2009年，审慎监管局颁布《普通保险人审慎监管标准和指引》，将含有普通保险公司的金融集团纳入审慎监管的范围。经过多年的积累和完善，目前审慎监管局基本形成了对各种专营或兼营金融业务的金融集团或公司集团实施监管的基本原则、方法和内容，并在2010年3月以讨论稿的形式，公布了最新的《金融集团监管》（Supervision of Conglomerate Groups）方案。

（二）对金融集团监管的内容和目标

审慎监管局《对包含授权存款机构公司集团的监管政策框架》包括内容较多，归纳起来主要有：集团成员的资格、股权及其结构、董事会的组成、公司股东、董事及高管人员的资格、对非事业型控股公司经营的规定、风险管理、风险相关性、集团成员关系、集团财务实力、集团外部审计等内容。之后的《包含授权存款机构的集团的资本充足性和敞口限额》作为对前者的补充，弥补了前者未对资本充足率和大额敞口限额方面作出要求的缺陷。

从前面审慎监管局的监管政策制定过程上看，审慎监管局的首要目标是保证金融集团中存储机构或者普通保险机构的安全，这是对金融集团最基础的监管。存储机构主要是商业银行一类吸收公众存款的机构，而银行监管历来是审慎监管者的工作，因此审慎监管局将此类金融集团纳入首要的监管对象。由于金融集团成员之间存在着紧密的关联关系，在运营中产生机构协同效应、实现集团规模经济和范围经济的同时，也可能加快了突发性风险的传递速度。审慎监管局对存储机构坚守审慎监管的基本原则，控制关联性风险来保证存储机构的安全，防止当在关联性风险控制处于相对较低的水平时，不受监管的集团成员出现经营困境时削弱集团中存储机构或其他金融机构的财务和经营状况，或者引发金融集团的道德风险，将集团风险转嫁给集团内存储机构。[7]

审慎监管局在综合考虑这些关联性风险因素之后，把监管的重点放在以下两个方面。一者，是监管金融集团整体。其方式主要有对集团的股权和控制结构、内部风控质量尤其是集团层面的稳健运营和风险管理提出要求，把集团作为一个整体，监管它的资本充足率和资本集中度。对于金融集团整体的监管，是为了保证集团作为一个独立法人的稳健运营，以避免集团因为出现风险而给存储机构带来不利影响，帮助集团改善流动性，以期待当其下属存款机构出现风险时集团有能力给予资本等方面的支持。二者，是监管可能给存款机构带来风险的关联关系，例如金融集团内部各企业之间关联交易，增加存储机构与其他关联企业之间进行交易的限制，增加存储机构在与其他成员共享集团资源时，比如使用共同标识、承销对方产品以及共用营业场地等可能产生的风险，主要是为了防止关联企业因为资源共享产生的潜在关联性给存储机构带来不利影响。

就前述审慎监管局的政策来说，审慎监管局除了将含有存款机构的公司集团作为审慎监管制定专门的可操作性的监管制度，还有另外两个目的。一个目的是，扩大公司法对公司集团允许采用的组织结构范围，作为存储机构的母公司，其形式既可以从事具体金融业经营，也是纯粹型控股公司不具体经营业务；另一个目的是，放开对金融集团从事经营活动范围的限制，规定母公司可以从事非金融类实体经营，以此鼓励非传统金融市场的经营者进入金融服务市场。

（三）审慎监管新框架：三级审慎监管

2010年3月，审慎监管局公布了最新的《金融集团监管》讨论文件，在这份征求意见稿中，审慎监管局制订了针对被监管者三个层级的划分方法，称之为“三级监管架构”（Level 3 supervision framework）。将不同类型的金融机构、金融集团划分为不同的监管层级，给予不同的资本充足率和风险控制等监管要求。这是审慎监管局针对其国内组织形式种类日益繁多的金融机构，尤其是跨行业经营的金融集团重新制定的监管架构，其目的是保证各受监管金融机构稳健运行，防止金融集团内部风险传递和破产事件的发生。[6]

审慎监管局的三级监管机构涵盖了所有金融机构。第一级（level 1），是指由审慎监管局负责监管，独立从事金融业务的单个企业法人，如ADIs、普通保险公司、人寿保险公司和经注册持有金融牌照的超级年金；第二级（level 2），是指主要从事一种专门业务经营的金融集团，例如由ADI或普通保险公司作为母公司的金融集团、即将修改1995年《人寿保险法》而成立的人寿公司作为母公司的金融集团、NOHC，但是不包括超级年金作为母公司的金融集团；第三级（Level 3），是指采用控股公司结构，母公司既可以是ADI或者普通保险公司，也可以是NOHC，而其他子公司包括了从事证券、银行、保险等金融行业子公司和非金融行业的从事实体经济的子公司。

很显然，第一级别的金融机构属于传统金融行业中金融机构，审慎监管局对其实施监管，且监管规则相对比较完备。第二级别是现有主要的金融集团组织形式，因为只涉及纯粹的金融行业，因而审慎监管局对第二级金融机构的监管规则也正在完善中。而第三级别金融集团从事虚拟经济和实体经济跨行业经营，因此监管复杂性高，难度更大，同时所蕴藏的风险也最高，因此审慎监管局将其列为最高层级，对其资本充足率的要求不仅涉及从事金融行业的子公司，对集团来说，也必须严格遵守，防止非金融类子公司的风险传递给金融类子公司。因此，Level 3监管是对现有level 1和level 2监管制度的补充，并提供一个对集团范围风险状况通用的风险评测和监管的工具。

三、澳大利亚审慎监管局的有益经验

审慎监管局对包含授权存储机构的金融集团的监管政策和审慎性标准，是澳大利亚主要的专门针对金融集团监管的法律法规。作为对金融集团监管的积极尝试，其监管内容中有几个突出特点，值得学习和关注。澳大利亚的公司集团形式与传统英美法系中的公司集团相同，即通过控制股权的形式形成金融控股公司，下设各类从事不同行业和业务的金融类子公司。因此，有关金融集团的监管方式可以借鉴适用于采用同样类似金融控股公司监管的国家。

1.制定监管规则的目标明确。审慎监管局在制定金融集团的审慎监管政策时，其方法是从集团内授权存储机构的监管制定监管规则开始，逐层向外拓展到关联企业，最后到金融集团整体。因而其目标明确，首先审慎监管局最关注的是存储机构的稳健运行和安全，所以监管规则都是以其为中心，防范一切可能对其造成风险的关联行为；审慎监管虽然只针对存储机构，但是其严格监管的方式可以对金融集团内部其他企业和集团本身形成外部约束机制，因而对于此类集团的监管可以仿照这种监管方式，积累经验，为下一步监管其他类型金融集团获取实践数据。

2.监管的对象明确。审慎监管局关于包含存储机构的金融集团的监管政策制定时，核心是保证存款机构的安全稳健，防止由集团成员之间的关联性可能引起的风险传递，影响存款机构的安全性。其监管的对象就是如何将存储机构与集团及其内部关联企业的风险隔离。就这个监管对象，审慎监管局制定了一系列相关配套审慎监管规则。在公司股权结构上，审慎监管局要求金融集团如果不是以该存储机构作为母公司，其后备选择就只能是以非事业型控股公司为母公司。通过这种限制，让母公司能够作为最终控制人持有存储机构的股权和资产，限制其他关联企业通过股权控制的方式可能对存储机构产生的道德风险。在董事会人员选任上，规则提出存储机构的公司董事会，其人员组成至少要有两名以上的董事仅供职于该机构，不得在集团其他机构中担任职务，确保存储机构的能够在一定程度上相对独立于集团和集团成员。在资本充足率要求上，审慎监管局除对存储机构和集团成员中金融机构专门制定了最低资本充足率标准，还要求集团自己根据集团现状自身资本能得到充足率标准，以防止当集团经营状况恶化时存储机构受到集团严重影响。审慎监管局还对存储机构与集团内关联企业风险敞口作出明确限制，建立防火墙，防止风险在集团内部传递直接传递。当然，集团经营的协同效应也会给存储机构经营带来好处，所以审慎监管局允许金融集团内其他企业与存款机构共享集团资源，但如前述，这是在事先制定了相应防范措施以防止对存储机构可能产生的不良的影响的基础上，避免集团在与消费者交易是对其存在隐瞒和欺诈行为。

3.明确集团建立风险内控机制。审慎监管局对存储机构和集团的风险内控机制的建立提出了明确具体的要求，要求通过建立财务报告制度、强制信息披露和外部审计等风险内控机制，防范各种可能出现的风险。审慎监管局目前实施的监管法规框架中的重要内容，就是要求在集团和存款机构的内部建立风险控制，促使各机构通过建立有效的内部风险管理机制来保证存储机构的稳健运营。审慎监管的各种监管标准，可以直接作为金融集团和存款机构在内部风险控制机制中所要达到的内部审慎性标准框架。

澳大利亚审慎监管局对包含授权存款机构的金融集团的审慎监管政策和法规，是建立在反复征求业界意见和研究各国监管实践的基础之上，同时融合新巴塞尔协议、金融集团监管论坛关于对金融集团监管的原则，是对后续各种类金融集团进行审慎监管的积极尝试，对于正在探索金融集团监管的国家有很好的借鉴价值。目前在我国金融市场上也存在着很多事实上的金融控股公司，一些国有背景的商业银行和金融机构将组建金融控股公司作为其未来重要的发展战略方向。而目前我国在金融集团监管上明显立法缺失，法律的缺位与现实中规模不一，对于风险较大的金融控股公司，有必要通过制定审慎监管规范来防范可能出现的风险，防止国内金融集团给金融体系带来系统性风险。虽然澳大利亚在双峰监管模式下，从监管目标到监管对象高度统一，与我国金融监管实践尚存有较大差别，但是审慎性规则作为一种保证金融稳健运行的规范，其本身具有相对稳定的特性，因此在我国金融监管体制没有做出重大改革前，通过制定审慎规范以防范风险的方式，是可以采取的，在制定这样的规范时澳大利亚的经验可以作为我们参考的重点。

具体来说，我们制定的审慎监管规则，首先要明确监管目标和监管对象。因为我们是银行主导金融体系的国家，所以对商业银行的审慎监管是我们制定审慎监管规则的核心。在制定具体监管法规时，审慎监管规则至少应包括以下内容：首先，明确规定金融控股公司的组织形式与公司股权架构，防止集团通过股权控制方式对银行稳健安全产生不良影响。其次，明确金融控股公司建立风险内控机制要求，帮助提高集团和金融机构对风险自我控制能力。再次，以商业银行资本充足率为基础，同时制定金融控股公司的资本充足率最低标准，以及计算资本充足率的具体方法，以确保商业银行在金融控股公司及其关联企业在出现经营恶化时，自身资本充足水平不受牵连。最后，明确金融控股公司内部关联交易类型，加强对关联交易的审查和监管，对于直接金融交易和集团资源贡献等内容作出限制规定，防止关联交易下商业机构被当做金融控股公司道德风险的工具。

注释：

①类似“养老金”的概念，是为劳动者退休之后提供财务支持的储蓄。但与养老金的不同之处在于，澳大利亚超级年金一般是退休后一次性支付，而不是分期支付。

②按照审慎监管局的观点，与关联性风险有关的因素主要包括：集团成员是否是受监管的金融机构，受监管的质量怎样；集团中不受监管的机构的风险评级高低；集团中各个机构从事的金融、商业活动的性质和风险形态；集团层面其整体的财务状况实力；集团中各个机构之间，尤其是受监管机构和不受监管机构之间，他们的财务和经营向关联程度；集团自身风险控制水平和质量；存储与集团其他机构是否共享商业品牌标识或存在交叉销售等。

参考文献：

［1］Julia Black. Managing Regulatory Risks and Defining the Parameters of Blame: A Focus on the Australian Prudential Regulation Authority［J］. Law & Policy，January 2006，Vol. 28: 3.

［2］Brendan Bailey. Report of the Royal Commission into HIH Insurance［J］. Research Note，2002-03，no.32:2-3.

［3］Julia Black. Managing Regulatory Risks and Defining the Parameters of Blame: A Focus on the Australian Prudential Regulation Authority［J］. Law & Policy，January 2006，Vol. 28: 6.

［4］APRA. The prudential supervision framework［EB/OL］. 2009:2，［2010-01-12］.http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/upload/AR_2009_CH3_SUPERVISIONFRAMEWORK.pdf.

［5］APRA.The prudential supervision framework［EB/OL］. 2009:2，［2010-01-12］.http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/upload/AR_2009_CH3_SUPERVISIONFRAMEWORK.pdf.

［6］APRA. Discussion Paper: Supervision of Conglomerate Groups［EB/OL］.［2012-04-19］. http://www.apra.gov.au/CrossIndustry/Documents/Discussion-paper-Supervision-of-conglomerate-groups-March-2010.pdf.

［7］APRA. Discussion Paper: Supervision of Conglomerate Groups［EB/OL］.［2010-04-19］.http://www.apra.gov.au/CrossIndustry/Documents/Discussion-paper-Supervision-of-conglomerate-groups-March-2010.pdf.

责任责任、校对：关 华