关于限制商品过度包装地方立法的思考

陈兆丰

近年来，商品过度包装问题日益成为社会关注的热点，媒体对此屡有披露和抨击。每年全国“两会”，代表、委员就限制商品过度包装都提出过不少书面意见和建议。仅国家质量监督检验检疫总局去年就接到来自“两会”的书面意见或提案十多件。

商品过度包装现象存在一定的普遍性，涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别，其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。而在部分商品领域，包装用材日趋高档，贵重木材、金属、丝绸、皮革不乏其例，甚至出现了纯银、纯金及水晶制品。与包装回收率不足20%的分析数据相比，资源浪费不言而喻。

商品过度包装加剧着城市垃圾和废弃物处理的矛盾。据统计，我国每年产生废弃包装物约4000万吨，在固体废弃物中占相当大的比重。《人民日报》去年6月的一篇报道曾披露，我国城市生活垃圾中有三分之一属包装垃圾，占全部固体废弃物的一半。这些包装垃圾中，一半以上存在着过度包装问题。在我国垃圾和废弃物处理基本依靠填埋的情况下，过度包装无疑对宝贵的城市土地资源造成了巨大压力。

商品过度包装对环境的损害和影响不容低估。有关研究机构曾以衬衫包装为例进行测算，目前我国年生产衬衫约12亿件，其中约8亿件为盒装。8亿只包装盒需用纸24万吨，其原料的消耗相当于砍伐168万棵胸径10厘米的大树，且其生产过程还有大量的碳排放产生。

过度包装的商品对消费者的利益也造成了损害。在部分商品的成本构成中，包装成本超过价格的三分之一甚至接近一半，个别商品包装的成本超过商品自身的价值，出现了“椟”贵于“珠”的现象。消费者只能被动接受和承担不必要的高额支出。同时，商品的过度包装也滋长了奢糜铺张的不良风气。

对上海来说，在商品过度包装所带来的危害中，更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。上海是个人口高度密集、土地资源十分紧缺的特大型城市，每天产出的生活垃圾及废弃物近两万吨，其主要依靠填埋方式处理。目前，一方面现有的垃圾填埋场已日趋饱和，垃圾填埋场所的选址成为困扰政府有关部门的难题；另一方面，现有垃圾填埋场周边居民对垃圾的气味和污染已不堪忍受。垃圾的出路令市、区两级领导心头纠结，甚至寝食难安。垃圾及废弃物的源头减量已成为上海城市运行和管理的必然选择，限制商品过度包装自然成为其题中应有之义。

今年1月的人代会，代表联名提出议案，要求对限制商品过度包装进行立法。而此前，市人大常委会已组成工作班子，启动了限制商品过度包装的立法调研。今年2月，限制商品过度包装被市人大常委会列为正式立法项目。上海限制商品过度包装的立法已到了呼之欲出的状态。

但是，作为地方对限制商品过度包装进行立法并不容易。商品包装作为渗透于日常生活的普遍现象，在包装的“适度”与“过度”的界定，包装的“需求”与“浪费”的鉴别，在立法资源的运用、立法效果的预期及评估等方面，都存在诸多需要研究和解决的问题。具体分析，至少要克服三个难题：1、作为法律法规的约束性功能，即法律责任和权利义务的设定，对地方立法的授权有限。如果缺乏上位法的依据，地方立法很难设立约束性或强制性的条款及罚则。而现有法律法规或规章在限制商品过度包装方面，除了对食品、化妆品有强制性的规定标准外，尚无明确的约束性条款，且上述强制性标准也缺乏对应的罚则。2、商品包装主要产生于生产环节，而上海是个开放性的大市场，流通环节中约90%甚至更高比重的商品源自于国内外，本地生产的商品仅约10%。如果从源头即生产环节加以约束，显然不切实际。3、商品包装领域涉及的范围很广，跨越多个管理部门。实践证明，“多头并举”、“九龙治水”式的管理，其效果往往并不理想。商品包装存在的矛盾和问题，原因错综复杂，如果不能建立有效的管理体制和运行机制，即便立法通过并付诸实施，后续管理也很难奏效。

发达国家和地区的实践表明，上海发展中遇到的问题带有一定的规律性和普遍性。对商品过度包装，欧洲、美国、日本、韩国等均有立法加以规范和限制。处在创新驱动、转型发展关键时期的上海，面对发展中的瓶颈和障碍，已不能等待。敢于率先突破，勇于探索实践，才能推动上海实现科学发展。对限制商品过度包装而言，虽然地方立法的空间有限，但只要着眼长远，结合实际，运用现有的法律资源并发挥好引导作用，同样能够产生积极效果。当前可以从以下方面研究和突破：

一、通过对包装物减量作出规定，拓展地方立法的空间。由于限制商品过度包装的上位法依据相对缺乏，地方立法在法律责任和制约措施的设定上空间有限。而通过对包装物减量作出规定，既可以设置部分合适的约束性条款，如对国家已有强制性标准的，从落实国家强制性标准出发，在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施；又可以为引导性和激励性的措施及相应条款的设置提供空间。而且，从商品包装物减量入手立法，更容易形成社会共识。

二、通过对销售环节监管向生产环节传导，实现源头管控。对商品包装的监管，销售环节的作用虽是间接的，但符合上海实际。且只要引导得当，其向生产环节的传导也是有效的。这是因为：其一，以销售环节为抓手，能够形成对商品包装的普遍约束，其中也包括上海生产的商品包装。其二，在当前供大于求的市场环境下，销售企业总体比生产企业有较大的话语权，销售企业通过合同约定和进货验收等环节，将限制性规定传导到生产企业应具有可行性。其三，销售环节与消费者的关系最密切，而依靠公众监督正是立法能产生作用的最有效手段。

三、通过明确管理部门的责任，发挥监督管理的效用。实践证明，权责分明是落实管理部门责任、实施监督管理的必然选择。从实际出发，上海限制商品过度包装的管理宜由市质量技术监督部门负责，并实行全过程监管，即生产环节和流通环节的管理责任均由市质量技术监督部门为主承担。以此做到监管责任明确，工作职责清晰，避免因部门职责不清造成扯皮，或因“铁路警察、各管一段”形成管理的空缺。从操作层面分析，商品包装涉及技术标准，而这正是质量技术监督部门的管理范畴。因此，由市质量技术监督部门负责限制商品过度包装的监管工作，在法规实施上更容易得到支撑。这里，同时也要明确其他相关部门如工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保、绿化市容等部门相应职责及协作配合的责任。

法律法规的效用除了规范和约束外，非常重要的还有导向和引导作用。且一定程度上，导向和引导作用往往影响范围更大，作用效果更持久。由于引导性条款的设置，地方立法的空间相对较大，因此限制商品过度包装的立法，应充分重视并努力拓展对引导性条款和激励性措施的运用。如：针对包装物的回收，制定相应的激励性措施，调动生产、销售企业的积极性；在制度设计上，鼓励企业优先采用可再生利用的包装材料；鼓励企业在商品包装上明示包装物的回收利用及包装成本信息等。当然，作为地方性法规，其条款规定不必十分具体，可以明确或授权相关政府管理部门负责研究和制定操作性规定和实施办法。要注意相关政策和措施的作用整合，如在环境保护、政府采购、废品回收、垃圾处置等方面均已有不少引导或激励性措施出台。要以此为基础不断总结和优化，为法规的实施和完善创造条件。

在引导性条款中，非常重要的是发挥行业协会的作用。上海的行业协会门类比较齐全，发育相对成熟，在行业管理实践中曾发挥了重要作用。早在九十年代中期，上海相关的行业协会就对限制月饼的过度包装主动开展工作，率先推出了行业内的标准，对规范上海的月饼包装发挥了重要作用。因此，有必要在立法中明确行业协会在限制商品过度包装和商品包装物减量工作中的定位，鼓励和支持行业协会制定高于国家或地方标准的商品包装物标准，并在相关企业中加以引导和推广，鼓励和支持行业协会在政府指导下组织开展行业内简易包装的认证工作等。

对限制商品过度包装立法顺应建设节约型社会、实现可持续发展的客观要求，符合上海创新驱动、转型发展的实践需要，是对人民群众期望的回应，是立法者责任意识的体现。当然，立法并不能够“包治百病”，但通过立法规范公民行为，引导社会风气，正是立法所要实现的重要目标。为此，应当从实际出发，着眼于有效、管用，充分体现立法的针对性。同时要看到，法律的效应是在长期社会实践中逐步积累，并在不断拓展中体现的。限制商品过度包装作为带有一定创制性的地方立法，也需要在实践中接受检验并逐步得到完善。笔者相信，只要勇于探索，坚持不懈，认真实施，限制商品过度包装这一地方立法必将在上海经济社会发展进程中发挥出积极效用。 （作者系上海市人大城建环保委副主任委员）