河南省城乡公共服务均等化进程中的公共财政改革研究

冯少雅

摘要：推进城乡公共服务均等化，是构建社会主义和谐社会的内在要求。本文通过对河南省近年财政收支总量和结构的分析可以看出：虽然河南省近年财政支出总量和结构普遍向教育、卫生、社会保障、就业等这些民生方面倾斜，但由于政府职能转变不到位，公共财政体制仍有许多与城乡公共服务均等化要求不相适应的制度缺陷。因此，必须深化河南省公共财政改革，缩小城乡公共服务差距，让广大城乡居民能够均等地享受到经济发展和社会进步的成果。

关键词：河南省公共服务 公共财政 改革

Abstract: urban and rural public service equalization, is the intrinsic request of constructing harmonious socialist society. This article through to the Henan province in recent years, financial revenue and expenditure total amount and structure of the analysis we can see that: although in recent years in Henan province public finance expenditure structure common to education, health and social security, employment, such as people's livelihood tilt, but as a result of the transformation of government functions is not in place, the public financial system there are still many urban and rural public service equalization requirement to adapt the system defects. Therefore, we must deepen the reform of public finance in Henan Province, to narrow the gap between urban and rural public service, let broad and urban and rural residents can equally enjoy the fruits of social and economic development.

Key words: Henan province public service public finance reform

中图分类号：F812.7文献标识码：A

一、河南省城乡公共服务均等化进程中的公共财政现状

改革开放30多年来，河南省国民经济持续高速增长。国民生产总值从1978年的162.92亿元增长到2011年的26931.03亿元，增长了165.3倍；地方财政收入从1978年的33.73亿元增长到2011年的1722亿元，增长了51.05倍。 经济的高速增长，带来了城乡居民收入与生活水平的大幅增长，同时也带来了城乡公共服务供给的增长。但由于“城市财政”的惯性，城乡公共服务均等化过程中仍存在以下问题：

（一）医疗卫生存在差距

从城乡卫生事业费投入总量来看，城乡投入不公平。近年来，除2002年外，每年河南省农村卫生投入占全省卫生事业费的比重基本都维持在40%左右，以2009年河南省人口9967万人来计算，其中农村人口约8200万 占全省总人口的82.3%，而城镇人口仅占17.12%，却占有近60%的卫生资源 。不仅如此，通过进一步分析还可以看出，河南省目前对农村医疗卫生投入体制和机制也存在问题。由于河南省农村卫生财政投入实行的是省、市、县、乡四级财政补助的形式，中央财政根据情况给予适当补助，县级财政投入比重最大，占到总投入的40～60%左右。在当前分税制财政体制下，由于河南省大部分县（市）缺乏工业支撑，属于农业大县，44个贫困县，县级财政往往捉襟见肘，没有足够的财力投入到医疗卫生领域，严重制约了农村卫生事业的发展。

（二）义务教育资源失衡

鉴于我国目前的统计口径中尚没有针对义务教育的数据，加之地方对高等教育的投入相对较少，我们以预算内拨款这一指标来分析河南省财政在义务教育领域的投入情况。近年来，河南省各级政府对教育领域的投入增长较快, 但增长速度城乡差异较大，城市教育事业费财政支出总体高于农村，并基本呈逐年递增的趋势。以2009年预算内教育拨款来看，河南省农村初中预算内教育事业拨款只占城市拨款的68.48%，而农村小学预算内教育事业拨款也只占城市拨款的77.11%，而义务教育阶段农村中小学学生人数是城市中小学学生人数的6.97倍 。由于教育资源严重的失衡，这些年河南省初中生和小学生择校现象越来越普遍，而择校费也是越收越高，并且屡禁不止，这已经引起河南省广大群众的强烈不满。随着“两免一补”政策的落实和农民工子女就学状况的改变，城乡教育资源分配也出现“一冷一热”现象。而教育资源严重失衡的一个重要原因是各级政府财政投入不平衡所致。

（三）社会保障和就业差距较大

近年来河南省各级社会保障和就业支出总额总体逐年较快增长，这是河南省近年来公共财政重点倾斜民生的结果之一。但从城乡来看，城市社会保障明显好于农村。目前河南省农村 3540.23 万贫困中人口中只有 48.50 万人享受了农村低保，而且河南省的农村社会保障层次低，还没有建立覆盖全体公民的社会保障制度，社会保障层次性差异十分明显。目前河南省农村的特困户救助人均低于每月 12 元，河南省农村的特困户救助工作还没有步入规范化、制度化管理的轨道。

2.2.4一般公共服务差距明显

近年来，河南省各级一般公共服务支出总额总体逐年较快增长，这是河南省近年来公共财政重点倾斜民生的结果之一。但从城乡来看仍存在差距，急需加大一般公共服务供给的农村，由于当地财政资金紧张，用于该方面的财政投入明显小于城市，造成农村一般公共服务供给短缺，严重阻碍了农村经济社会和谐发展，影响了农民生活水平的提高。

二、制约因素分析

（一）公共财政统筹安排政府性资金的能力较弱

通过对河南省2007-2011年全省、省级、市级和基层政府财政收入中税收收入和非税收入所占比重的计算，得出税收收入占一般预算收入最高的是2007年的市一级，占77.25%，最低的是2010年的省一级，只有38.69%；而非税收入占一般预算收入最高的是2010年的省一级，占61.31%，最低的是2007年的省一级，占 22.75% 。随着公共财政改革的逐步深化，虽然收支两条线管理和国库集中支付制度已比较完善，财政对非税收入的管理明显强化。但从上述分析计算可以看出，对于河南省各级政府来讲，多数非税收入仍然不能被财政有效安排使用，这将直接制约着河南省各级政府提供公共服务的能力。

（二）省以下一般性转移支付制度不完善

完善的财政转移支付制度是实现公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段，尤其是一般性转移支付。而处于转型时期的我国，目前省以下一般性转移支付设计的主要目的却是保证各地区政府正常运转，并逐步提高各级政府的财力水平，使其有能力为本地区居民提供均等化的公共服务。河南省在2007年制定了《河南省对市县一般性转移支付资金分配办法》，该办法分为两部分内容：一是省对县（市）转移支付额的确定；二是省对省辖市本级转移支付的确定。这两部分都要求“一般转移支付资金优先保证基本支出需要，然后用于公共服务均等化。”这表明，现行河南省省以下财政转移支付制度保障水平还较低，目前重点在于解决工资拖欠和政权运转等局部问题。从运行的情况来看，只能是在低水平上取得了财力的均衡，但财政转移支付促进公共服务均等化的功能明显不足。不仅如此，现行一般转移支付制度采用单一的纵向模式和基数计算方法，为了维护既得利益，依据中央对省的财政转移支付，也保留了体制性转移支付、税收返还与当地税收收入的增长挂钩，这对各地财力的均衡起到了逆向调节作用，客观上又拉大了地区间的差距。

（三）基层财政非常困难

在当前分税制财政体制下，对于河南省这个农业大省来讲，大部分县（市）由于缺乏工业支撑，县级财政往往捉襟见肘，最突出表现为收不抵支,赤字巨大, 债务负担沉重，提供公共产品和服务的能力严重不足。通过分析2007—2011年河南省各级政府财政自给率来看，基层政府（县市级+乡镇级）财政自给率从2007年的42.31%，下降到2011年的38.01%，呈逐年下降的趋势，最高的年份是2007年为42.31%，最低的年份是2009年仅有36.48% 。这就意味着基层政府的一般财政收入只能满足其支出的36.48%，其中有63.52%的财政支出没有相应的收入来源，对上级转移支付的依赖程度越来越大。

三、完善河南省公共财政改革的措施

从上述分析可以看出，在当前市场经济体制不断完善的情况下，河南省应以城乡公共服务均等化为导向，以财政能力均等化为手段，完善公共财政制度建设。为此应增强公共财政统筹安排政府财力的能力，重点调整和优化财政支出结构，将新增财力主要用于公共服务领域，加大对重点民生项目和重大民生工程的经费保障力度，落实各级政府辖区财政责任，完善转移支付制度。

（一）增强公共财政统筹安排政府财力的能力

为增强公共财政统筹安排政府财力的能力，应按照公共财政的要求加强收支两条线管理。根据河南省各级财政的实际情况，进行全口径预算管理改革试点，建立统一的财政收入体系；同时，为改变财政对一些预算外收入只负责收支管理而不能统筹安排使用的局面，增强政府对非税收入的调控能力，推进部门综合预算改革。

（二）优化财政支出结构

应建立城乡统一的公共服务投入稳定增长机制。在逐步提高公共服务支出占财政支出比重的基础上，努力增加城乡公共服务财政资源投入总量、优化财政支出结构，实现财政资金进一步向城乡公共服务领域倾斜。加强对重点支出项目的保障力度，如财政资源要向下列方面加大投入力度:农村、农业和农民，困难地区、困难基层、困难群众，教育、科学、文化和社会保障等事业，生态保护和环境建设，切实解决农村基础公共服务供给不足的矛盾，保障广大农民能够享受与城市居民同等的公共服务。

（三）深化省以下财政管理体制改革

要以增强基层财政保障能力为重点，减少政府间财政关系的层级，推进县乡财政管理体制改革：（1） 全面推开省直接管县的财政管理体制。在完善试点的基础上，应不断总结试点的经验和存在的问题，尽快全面推开省直接管县的财政管理体制。（2）全面推进乡镇财政管理体制改革。（3）通过完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给公共服务的体制保障能力。

（四）完善省以下一般性转移支付制度

由于一般性转移支付制度对促进城乡公共服务均等化方面的作用，结合河南省公共财政建设的实际，从近期来看应重点完善省以下一般性转移支付制度。

1、完善省以下一般性转移支付模式

河南省目前省以下一般转移支付采用的是单一的纵向模式，这种模式虽然操作起来简单易行，但也同时存在着透明度低、稳定性差和随意性大的弊端。因此建议采用纵横交错、以纵为主的混合模式。即在确定各县市均等化程度时，要在省政府的统一协调下，各地通过协商，确定进行均等、调剂的程度。即收入大于支出的富裕县市应拿出多余的资金补助收入不足支出需要的贫困县。实行这种模式，通过横向转移支付均衡地方公共服务能力，既可以大大减轻省级财政的压力，同时也便于提高财政转移支付的透明度；通过纵向转移支付，贯彻省政府对地方政府的宏观调控能力。

2、统一一般性转移支付标准额度

为增加省以下一般转移支付制度的科学性与透明度，提高有限财政转移支付资金的使用效率，应将现在河南省省以下一般转移支付采用的基数法逐步过渡到因素法。应考虑的主要因素有：（1）基础因素：包括人口、土地、环境、行政机构等；（2）社会因素：包括市政建设、卫生等；（3）经济因素：包括人均GDP、价格差异、通货膨胀等。

3、建立省以下一般性转移支付评价、监督和考核机制

为保证能对一般转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益及时进行评价和反馈，确保资金使用效益的最大化，应尽快成立相应的机构，通过设计一套科学合理的效益评价与考核指标，对一般转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。

【参 考 文 献】

[1]国务院：《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，国发〔2012〕29号，2012年7月11日。

[2]刘尚希、杨元杰、张洵：“基本公共服务均等化与公共财政制度”，《经济研究参考》，2008年第40期。

[3]祝乃娟：《广东试水“城乡公共服务均等化”》，2010-1-6，21世纪经济报道。

[4]李金珊、侯方玉：《转移支付以公共服务均等化为主要目标的相关分析》，《财政研究》，2008第2期。

[5]安体富、任强：《中国公共服务均等化水平指标体系的构建》，《财贸经济》，2008年第6期。

[6]迟福林：《政府转型与基本公共服务》，《中国浦东干部学院学报》，2009年1月。

[7]郑功成：《城乡基本公共服务均等化的成都试验》，来源：财新网，2011-1-31。

[8]张雪：《以推进城乡基本公共服务均等化为突破扩大内需》，《财政研究》，2008第9期。

[9]吕新发：《城乡基本公共服务均等化研究综述》，《西部科教论坛》，2009年第5期。

[10]刘尚希：《基本公共服务均等化：现实需求和政策路径》，《浙江研究》，2007第13期。