关于我国包裹立法的思考——以《关于修改部分法律的决定》为例

刘风景

(南开大学法学院,天津 300071)

关于我国包裹立法的思考
——以《关于修改部分法律的决定》为例

刘风景

(南开大学法学院,天津 300071)

2009年8月27日,十一届全国人大常委会第十次会议审议通过了关于修改部分法律的决定,共修改了59件法律中的141条规定,这是我国首例成功的包裹立法,但其中也存在着“繁”、“空”、“盲”、“乱”、“穷”及“迟”等问题。以此为镜,立法机关应考虑确定包裹立法的名称,规定直接的立法目的,及时清理法律文本,选择包裹立法的标题,调整专门委员会的分工,配备优秀的立法人才,以及修改完善立法法的相关内容。

包裹立法；法律修改；法律体系；立法目的

包裹立法作为一种法律修改机制,无论是在德国、奥地利、瑞士、台湾地区等大陆法系,还是在英国、美国等普通法系,都被普遍采用。从立法学的角度看,包裹立法包含着独有的法学原理、操作技术和运用规则。2009年6月22日,第十一届全国人大常委会召开第九次会议,对关于废止部分法律的决定(草案)和关于修改部分法律的决定(草案)以及其他处理意见进行了审议,提出了修改和审议意见。6月27日,常委会第九次会议一审通过了关于废止部分法律的决定,并决定对关于修改部分法律的决定(草案)继续进行审议。会后,根据常委会组成人员的审议意见,法律委、法工委就该决定草案的有关问题与有关部门再次交换意见,共同研究,提出了修改建议。2009年8月24日,十一届全国人大常委会召开第十次会议,对关于修改部分法律的决定(草案)进行第二次审议,提出了修改和审议意见,经对草案进一步修改后,8月27日常委会第十次会议审议通过了《关于修改部分法律的决定》(以下简称《决定》)。

《决定》共修改了59件法律中的141条规定,这些法律规定存在不适应、不一致或者不衔接的问题,已不能适应经济社会发展的需要,损害法律体系的和谐统一,也在相当程度上影响到法律的正确适用,对它们进行修改实属必要。总的看来,《决定》主要有以下几种情况:

——对已明显不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济发展需要的法律规定进行修改,是对“不适应”的规定进行修改。包括删除民法通则中有关计划经济的规定(第七条、第五十八条第一款第六项)、全民所有制工业企业法中有关指令性计划的规定(第二条第四款、第二十三条、第三十五第第一款、第五十五条)、体育法中有关指定审定机构的规定(第四十七条)、教育法中有关教育费附加和集资办学的规定(第五十七条第三款、第五十九条)和防洪法中有关农村义务工和劳动积累工的规定(第五十二条)等。

——对与宪法修正案有关征收、征用规定不一致的法律规定进行修改,概括地说,就是对“不一致”的规定进行修改。2004年宪法修正案将宪法第十条第三款有关“征用”的规定修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地或者公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,区分了“征收”和“征用”两种不同情形。此前制定的16件法律和法律解释中有关“征用”的规定与宪法规定不一致,需要作出相应修改。根据上述法律和法律解释中的有关“征用”规定的实际含义,将其中9件法律和法律解释中有关“征用”的规定修改为“征收、征用”；7件法律中有关“征用”的规定修改为“征收”。

——对有些法律中与现行刑法规定不衔接的刑事责任条款进行修改。为了保证单行法中刑事责任的规定与刑事(修订)相统一,对不衔接的规定,根据不同情况分别进行了衔接性修改:对法律中规定的“依照”或者“比照”刑法具体条文追究刑事责任,修改为“依照刑法有关规定”追究刑事责任；将法律中规定的有关惩治犯罪的决定名称修改为“刑法”；对法律中出现的已被取消的罪名予以删除,并根据刑法有关规定作出相应修改；另外,还对其他有关条款作了技术性、衔接性修改。

——对有些法律中与治安管理处罚法规定不衔接的治安责任条款进行修改。2005年8月全国人大常委会审议通过了治安管理处罚法,同时废止治安管理处罚条例。为了保证法律之间的衔接,对存在不衔接问题的上述32件法律区分不同情况作出修改:对与治安管理处罚法名称不对应的,将原使用的“治安管理处罚条例”统一以“治安管理处罚法”替换；对治安管理处罚法没有规定但仍有必要规定处罚的,按照治安管理处罚法逐一作出修改。

——对法律中引用的与其他法律名称或条文不对应的规定进行修改。包括:兵役法和气象法有关规定中引用了其他法律名称,被引用的法律名称发生了变化,出现不衔接问题；人民警察警衔条例和仲裁法引用了其他法律的具体条文,被引用的法律修改后,条文序号发生变化,出现不衔接问题。对上述不衔接规定作出相应修改。①赵惜兵:《开展法律清理工作确保立法目标实现》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。

由于《决定》是我国首例包裹立法的实践,涉及的法律文本较多、内容丰富,其“包裹”的属性非常明显,对法学研究而言,是非常好的理论分析“样本”。

一、包裹立法之涵义

从语源学的角度看,包裹立法无疑是个隐喻式的术语表达方法。如果以日常物品的包裹为喻体,可为我们认识这一独特的立法形式提供有益的灵感。一般地,包裹是使用某种外包装物,将分散的东西予以集拢、包扎而成一个新的物件,其结构是:(1)外包装物,用以包裹其他东西的物体。(2)被包裹的东西,往往是零散的、不易把持和搬运的物件。在法学界,包裹立法是由“外法”(mantel gesetz)和“里法”(stamm gesetz)构成的法律修改技术。其中“外法”包括了一些修正其他法律“里法”的规定,或完全由这类规范组成,即里法的修正本身,就是外法的内容。这样,制定一个“外法”,就同时修改或废止了两个以上的“里法”,这种“外法套里法”就被称为“法律包裹”。制定一个“外法”就同时修改或废止了两个以上的“里法”。②杨斐:《法律修改研究:原则·模式·技术》,法律出版社2008年版,第230页。作为外包装物、收藏器具,箱子、袋子等有着相对特定的形状及容积,而包裹则有所不同,它的外形以及内装物的体积、重量都不是特定的。从包裹的隐喻出发,包裹立法给人的意象是“外法”依傍“里法”,就物赋形、大小随定；在此基础上,“里法”与“外法”相结合,从而构成一个独立的新立法文本。

对于包裹立法的内涵与外延,法学家们分别从不同的角度进行概括,有不同的理解。其一,“修改”说。郑淑娜认为,所谓“包裹立法”是为了达到同一个立法目的，立法机关在一个法律性文件中对多个法律内的有关规定一次性地作出“打包”修改。③郑淑娜等:《包裹立法:解决中国法律体系中的“硬伤”》,《光明日报》,2009年7月16日。其二,“修改和增订”说。陈新民认为,包裹立法是立法机关在审议法案时,为了整体达到一个立法目的,将原本分散在各个法律内的有关规定,放在一个法律内,一次性地修改或增订的立法方式。④陈新民:《一个新的立法方法——论“综合立法”的制度问题》,《法令月刊》(台湾)第51卷(2000年)第10期。其三,“修正、制定和废止”说。陈瑞基认为,包裹立法是指为了一个共同的立法目的,将数个要修正或要制定、废止的横向的法律,整合在一个法律案中进行处理的立法方式。⑤陈瑞基:《包裹立法技术之研析》,载林锡山主编:《立法原理与制度》,立法院法制局(台湾)2002年版,第393页。上述几种观点有共同之处,它们的主要差别是,对立法的“立”字的理解不同。第二种观点将“增订”作为与“修改”相并列的一种立法活动。由于“增订”是一种特殊的法律“修改”活动,这种表述方式显得累赘；第三种观点,在“修正”之外,将“制定”、“废止”也纳入定义之中,失之过宽。本文从以上三种观点中抽象出它们的共因项,将包裹立法限定于法律修改,即原则上支持第一种观点,但也吸纳其他观点的合理之处,进行重新的理解和界定。

(一)包裹立法是一种法律修改技术

与立法体制、立法原则不同,立法技术是立法机关在立法过程中采用的使法律规定达致完善的技术,或者说是在创制和变动法律文件活动中所运用的方法和技术,它包括法的制定、认可和变动等的技术。而包裹立法是一种特殊的立法技术,是立法机关对现行法律进行变动的技术。根据我国立法法第五十三条的规定,法律的“修改”与“废止”是相并行的两项法律变动机制。①立法法第五十三条规定:“法律修改和废止程序,适用本章的有关规定。”“法律部分条文被修改或者废止的,必须公布新的法律文本。”两者之间不存在包含与被包含的关系,因而,作为一种法律修改技术的包裹立法,自然不包括法律废止。

(二)包裹立法是解决法律文本“硬伤”的法律修改技术

在审议《决定》过程中,乔晓阳委员提出:包裹立法主要是处理明显不适应、不一致,而“操作性不强”问题不是“硬伤”。不属“硬伤”的法律该怎么修改就怎么修改,不能都放在“包裹”之中。②《法律清理工作成果显著建议先通过关于废止部分法律的决定草案——分组审议关于废止、修改部分法律的决定草案发言摘登之一》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十次会议闭幕会上的讲话明确指出,这次会议通过的修改部分法律的决定,一揽子对59部法律的l41个条文进行了修改,所解决的是现行法律规定中存在的与经济社会发展“明显”不适应、不协调的问题。③吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十次会议闭幕会上的讲话,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。对于法律中存在着的不适应、不协调的问题,如果没有达到“明显”的程度,就可以通过法律解释等方式予以明确化、具体化,没必要启动修法程序,就不属于包裹立法的对象。

(三)包裹立法是小改而非大动的法律修改技术

在修改现行法律时,有时修改的规模、幅度较大,需要改变较多的条款,或者增加许多新的内容,甚至改变法律文本的章节结构。例如,2007年10月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,对1991年制定的《民事诉讼法》进行了“脱胎换骨”式的修改。而包裹立法是在“里法”的基本原则、结构框架不做变动的前提下,只针对法律文本的一个或几个条文进行修改,调整的幅度不大。

(四)包裹立法是处理不同法律文本之间矛盾的法律修改技术

在法律体系内部,各个法律文本之间存在着多重关系,既包括效力层次上的“上下”关系,也包括调整事项上的“左右”关系。采用包裹立法“乃为避免规范各个不同领域之法律彼此产生冲突,于一个共同立法政策之基础上,汇集相关法律规范加以检讨,就必要变更(举凡增定、修正或废止均属之)之法律规范作成一个法律包裹,以求法律包裹里之各个法律彼此之协调性”。④陈瑞基:《包裹立法技术之研析》,载林锡山主编:《立法原理与制度》,立法院法制局(台湾)2002年版,第398页。实际上,包裹立法是消除、解决各法律文本“上下”、“左右”之间相互冲突、矛盾,使它们实现统一、和谐的法律修改方法。如果是解决一部法律文本内部的冲突、矛盾,则不应归属包裹立法的任务。

(五)包裹立法系基于一个共同的立法目的而运用的法律修改技术

立法目的,是立法者希望通过所立之法而达致的效果。⑤周旺生:《立法论》,北京大学出版社1994年版,第597页。立法机关在观念上事先构筑的理想的法律秩序,是引起、指导、控制、调节立法活动的自觉动因。法律修改也是一项重要的立法活动,有无正确的目的直接关系到立法活动的成败得失。需要修改的多个法律的有关规定,如果被包含于一个包裹立法之中,必须有一个共同的立法目的做指导；反之,需要修改的多个法律文本的有关规定,如果追求的立法目的是不相同的,就要被分拆为两个以上的法律“包裹”,通过几个不同的法案分别处理。

综上所述,包裹立法是指立法机关基于共同的立法目的,将数个(或多个)存在与经济社会发展明显不适应、不协调问题的不同法律文本,整合在一个法律案中进行小幅度变动的法律修改技术。

二、包裹立法之目标

立法是一种复杂的价值平衡取舍活动,立法者的价值观从根本上决定着立法的总方向,直接影响着立法的质量。法律价值观是“可能对立法、政策适用和司法判决等行为产生影响的非法律因素。它们在本质上是一些体现了对事物之价值或可取性的评价的观念或普通原则,在遇有争议的情形时,它们可能以这种或那种方式极大地影响人们的判断。”①［英］戴维·M·沃克:《牛津法律大辞典》,李双元等译,法律出版社2003年版,第1152页。在我国,每一项具体的立法机制、立法技术,都须选择科学的价值目标,方能设置得当、运用正确、成效明显。具体而言,包裹立法作为一种法律修改技术,也须有明晰、准确的功能定位。

(一)提高立法效益

改革开放之初,面对着大面积的立法空白、许多社会关系领域都急迫需要法律调整的现实,我国立法机关顺应“摸着石头过河”的改革方略,逐渐形成了一套可行性强的操作方案。例如,“成熟一个,制定一个”,是指一个法是否成熟,就要看关键的问题是不是成熟了。主要、关键的问题成熟了,就算成熟了,就可以制定法律。先“零售”后“整批”,是指在立法时不必在意法律、法规的完整性,一个法可以分作若干次制定出来,先一部分一部分零星制定,经过一个积累过程后再制定一个完整的法律或相对完整的法律。先“制定试行法”再“出台正式法”,是指试行法是由立法机关原则通过和批准的,它在全国范围内试行,经过一个阶段的实践,再总结经验,加以修改完善,作为正式法施行。经过多年的运行,这种务实的立法策略,客观上大大加快了中国特色社会主义法律体系形成的速度,但是,也使得许多法律文本存在着的各种“先天不足”,与社会生活之间的不适应越发明显,势必渐次予以修改和完善。例如,2004年,按照行政许可法的规定,全国人大常委会计划对公路法、公司法、证券法等9部法律的相关条款做集中的修改,但最后通过的却是9个独立的法律修改的决定。假如2009年这次法律修改,不以《决定》的形式“打包”处理,最后的法律案将多达59件，势必增加立法的成本。而包裹立法一次涉及到多部法律,对各个需要修改的法律文本,做集中的、“打包”式处理,无疑地会大大降低立法成本,提高立法活动的规模效益。

(二)保证立法统一

我国是统一的、多民族的社会主义国家。社会主义法制统一,是维护国家统一、政治安定、社会稳定,促进经济协调发展和社会全面进步的法律基础。立法统一,是社会主义法制统一原则的重要组成部分。“在中央集权的大国,立法者必须使各项法律具有一致性”。②［法］托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆1988年版,第182页。我国各种现行法律文本在整体上都应当是相互联系、彼此协调、内在统一的,现行的全部法律,在形式上和内容上都应当是有机联系的统一整体。“只以一部法律为对象之立法或修法技术,如果牵涉到整体法制的同步进化,就无可避免会有挂一漏万,锯箭补锅等现象出现,故宜引进具有政策性、全局性、同步性及经济性等功能之包裹立法或综合立法技术,将数个要修、要订或要废之法律,在同一政策下置于一个法案内作整合之处理”。③罗传贤:《立法技术应注意避免之瑕疵》,载林锡山主编:《立法原理与制度》,立法院法制局(台湾)2002年版,第385页。立法不能不考虑法自身的体系逻辑,不能这个法这么规定,那个法那么规定,互相矛盾。④彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第137页。但是,我国各地经济、文化、社会发展很不平衡,市场经济还不完善,整个国家处在改革转型时期,法律之间相互冲突、矛盾并不鲜见。在依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业扎实推进的过程中,立法的协调一致,是社会健康发展的法制基础和社会各界的热切期盼。“法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不因为内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”⑤《马克思恩格斯选集》(第四卷),人民出版社1995年版,第702页。实现立法统一,既需要有正确的立法指导思想和科学的立法原则,也需要有可行的操作机制和立法技术。而“包裹立法”不局限于一个法律文本,同时涉及诸多相关的法律文本,可使立法者在一次立法活动中,能够视野开阔地瞻前顾后、左顾右盼,根据相同的立法目的,将相关诸多法律条文一并加以修改,有利于法律体系内部的协调统一。

(三)关注法律形式

长期以来,我国的立法实践、法学研究重视法律内容,轻视法律形式。但必须看到,“形式决不是内容随手拿来套上的外衣”。①［法］福西永:《形式的生命》,陈平译,北京大学出版社2011年版,第40页。实际上,相对于法律内容,法律结构、立法形式具有相对的独立性,也是“良法”的重要标准。包裹立法是由“外法”和“里法”构成的。在“外法”与“里法”之间,前者是形式,后者是内容；前者是手段,后者是目的。一方面,“外法”依附于、服务于“里法”,“皮之不存,毛将焉附”,没有“里法”的“外法”是不存在的；另一方面,有时抛开“里法”,独立自存的“外法”更加清晰可辨。相对于“里法”,“外法”具有相对的独立性,它的优劣情况也是衡量包裹立法质量的重要方面；如果没有适当的“外法”形式,“里法”也难以达到预期的效果。一般地,“外法”,即装东西的包裹看起来仍是一个包裹,但往往被“里法”,即内装物所遮挡、障蔽,以至于为人视而不见。当内装物(“里法”)从包裹(“外法”)中被倒出、清空后,作为“外法”的包裹才得以分离出来,并独立地存在、显现,才能更真切地为人所观察、审视。因此,基于对法律形式的重视,人们在研究包裹立法时,可暂时将“里法”置之不顾,特别关注“外法”,对它的构造、形态、体例、类型做细心的观察、精心的设计,有助于更好地把握包裹(“外法”)的特质、更有效地加以运用。

(四)重视修法机制

稳定固然是“良法”的一个重要品性,但它也不是绝对的。每一国家法律制度都应随着社会物质生活条件的变化而及时更改,因而须有解决法的保守性的“变更规则”。②［英］H·L·A哈特:《法律的概念》(第二版),许家馨、李冠宜译,法律出版社2006年版,第90页。一个法律体系,“在很大部分上,它的完善依赖于这样的机能,它的各个组成部分可以变更与修缮、被分解又重新组装。但是这样的一个制度,如果被建立在一个有序的、并且精心设计的规划方案上,如同我们曾经试图编制的规划方案所表现出来的那样,不仅具有这样的优势,即在其他部分保持不变的情况下,而无论什么样的变更所产生的干扰都可以很少；只要这样的变更——如同在形式上经常进行的变更,可以容易地适合于初始根基(originalgroundword)具有的形式。”③［英］杰里米·边沁:《论一般法律》,毛国权译,上海三联书店2008年版,第300页。改革开放三十年来,我国立法工作取得了巨大成就。现在,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成。但是,“摸着石头过河”的渐进式改革思路以及“成熟一个制定一个”的立法指导思想,无疑对当下的法律修改工作留下了繁多的任务。如何协调法律的稳定性与变动性之间的关系,是摆在立法机关面前的一项重要任务。今后一个时期我国立法工作的一个重点是,集中开展法律清理工作,保证中国特色社会主义法律体系科学、统一、和谐。当下中国的立法要一手抓法律制定,一手抓法律修改,两手都要硬。同法律制定一样,高质量的法律修改除了有正确的立法指导思想、科学的立法体制和合理的工作机制外,也需有一系列诸如包裹立法之类有效的工作方法和操作技术。在矫枉过正的意义上,学术界须对包裹立法等的修法机制给予更大的关注。

总之,合理的价值目标是立法活动的有效指引,可以保证包裹立法活动沿着正确的方向展开；同时,它也是现行包裹立法的评判标准,能促使立法者不断地反思自省,努力提高立法的水准。

三、包裹立法之评价

《决定》以打包的方式,一揽子解决多部法律中存在的与经济社会发展明显不适应、不协调问题,它对保证中国社会主义法律体系的协调、统一,实现立法目的,提高立法工作效率,消除立法时差,都具有重要的意义。但是,从完善立法质量、为依法治国奠定良法基础的高度看,《决定》在一定程度上还存在着一些问题和不足,不应为人忽视。通常,“过去的法律即便被证明已经过时,仍将保持权威。事实推定对它有利,而为了改变人们已经接受的解释就需要给出充分的理由。”④［美］特伦斯·鲍尔、约翰波·考克主编:《概念变迁与美国宪法》,谈丽译,华东师范大学出版社2010年版,第10页。只有对《决定》存在的问题进行深入的分析,才能就如何改进包裹立法技术提出有说服力的学术论证。

(一)“繁”，法律“包裹”内容繁杂，负荷过于沉重

信春鹰委员认为,这次审议的关于废止和修改部分法律的决定草案,有非常重要的理论意义和实际意义,在立法理论上是一个重大的突破。因为以这种方式对现行法律进行清理,在其他国家是很少见的。有些国家用的“包裹立法”方式,通常只限于一个领域,比如民法、税法,像我们这样把所有的法律都包括在内的做法在立法理论上是一个突破。①《法律清理工作成果显著建议先通过关于废止部分法律的决定草案——分组审议关于废止、修改部分法律的决定草案发言摘登之一》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。而《决定》共分五部分,其中第二部分关于“征用”的规定作出修改、第三部分关于刑事责任的规定作出修改、第四部分关于治安管理处罚的规定作出修改,每一部分都是一个相当大的立法“包裹”。而将这几部分合并成一个更大的立法“包裹”时,因其涉及的法律数量太多,立法负荷沉重,超出一个立法“包裹”的可能容量,会出现“包不住”、“拎不起”的尴尬。

(二)“空”，立法文本标题信息稀薄，表述过于空洞

与一般的文章一样,立法的标题也具有多方面功能:(1)称名。立法标题应“名副其实”、“题文一致”,能体现法律文本的内容,要突出醒目,明确具体,一目了然。(2)概括。立法标题要“言简意赅”,要浓缩法律文本的内容,以尽量简短的词语概括法律文本的内容。(3)引导。经由立法标题“循名责实”,明确地提示出立法的信息核,以此为由头,指导人们对法律文本的阅读、分析、认识和理解。(4)辖制。法律文本标题应起到“定名制实”的作用,标题对整个法律文本的结构体例、权利义务内容,具有管辖、制约作用,防止立法“离题”,做到问题集中、焦点凸显。而《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》这一标题所包含的有效信息过少,如果不联系正文的内容,几乎不知所云,很难发挥标题的应有功能。

(三)“盲”，立法目的条款欠缺，方向不明确

立法目的条款是立法者通过所立之法意欲达到的效果的专门法条。通常,它出现在法律文本的第一条,其标识为“为了……,制定本法”、“为……,制定本法”等。立法目的条款是宣示立法精神,指导法律实践,作出法律评价的重要途径,②罗传贤:《立法程序与技术》,五南图书出版股份有限公司(台湾)1997年版,第233页。是法律文本的必要组成部分。在包裹立法中,正是基于一个共同的立法目的,需要修改的多个法律的有关规定才被包含于一个包裹立法之中。《决定》没有直接的立法目的之规定,何以将如此众多的法条整合进一个立法“包裹”之中的理由,无从知晓,势必会影响到人们对它的理解和运用。

(四)“乱”，条款序号紊乱，引用时难免使人困惑

法律条文设置序号,对将来法律制定、法律实施过程中准确地援引法条,限制国家权力、保障公民权利,都具有重要的意义。《决定》删去有关条款后,法律文本序号如何重新排列并不明确。例如,《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第二条第四款、第二十三条、第三十五条第一款、第五十五条的规定明显不适应社会主义市场经济和社会发展的要求,《决定》予以删去。其中,作为“里法”的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》之第二十三条、第五十五条被删去后,相关的条文序号是否改变？第三十五条第一款被删去后,第二款是否仍为第二款,还是变为第一款？这些问题都不明确。

(五)“穷”，对于各种复杂的法律修改现象，因没有合适的词语予以指称而“理屈词穷”

中国古代法律之中即有多种的法律修改方法,且都有各自不同的名称。据梁启超的考证,明清条例的纂修方法有五种:(1)修改,将原例条文略加正者也。(2)休并,将原例二条以上合为一条者也。(3)移改,将原例条文移易其类属位置者也。(4)续纂,原例所无而新增入者也。(5)删除,原例所有而削去者也。③《梁启超法学文集》,中国政法大学出版社2000年版,第162页。在我国现行法律中,将诸多不同的法律变动方式,都笼统地称为“修改”。《决定》中,“修改”一词分别出现在不同层次上,例如,立法标题为“全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定”,第一部分的子标题为“对下列法律中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定作出修改”,而“1.将《中华人民共和国民法通则》第七条修改为:‘民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,扰乱社会经济秩序’”、“删去第五十八条第一款第六项”为其具体规定之一。根据形式逻辑上的同一律,在同一思维过程中,必须保持概念自身的同一。由于《决定》在几个不同逻辑层次的总标题、子标题与具体规定中都使用“修改”一词,针对意义不同的事项却使用相同的词语,显然违背了基本的逻辑规则。

(六)“迟”，许多法律规定之间的冲突原本久已存在，修改的时间明显滞后

作为《决定》修改对象的“里法”,许多都属于陈年旧账,造成法律规则之间长期的冲突、抵触。例如,《决定》将1985年9月6日通过的《中华人民共和国计量法》第二十九条中的“依照刑法第×条的规定”、“比照刑法第×条的规定”修改为“依照刑法有关规定”。而现行刑法是1997年3月14日修订的,这意味着《中华人民共和国计量法》之中与刑法不协调的相关条款,存在的时间长达12年。正如隋明太委员在法案审议时所言,这次会议修改的法律当中有一些早就应该安排修改的法律,现在才安排,太晚了。①《法律清理工作应制度化、定期化--分组审议关于废止、修改部分法律的决定草案发言摘登之二》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。这在一定程度上反映了国家立法机关没有及时履行立法职责,致使历史欠账过多,属于立法不作为之举。

总之,找准、找足现行立法的缺陷和失误,是不断改进立法技术、提高立法质量的前提。“法律的发展不可能没有对法律的批评”。②《马克思恩格斯全集》(第一卷),人民出版社1995年版,第427页。正是因为发现了《决定》之中存在的“繁”、“空”、“盲”、“乱”、“穷”及“迟”等问题,才能在未来的立法时,采取有针对性的解决措施,充分发挥包裹立法的功效。

四、包裹立法之建言

《决定》是国家立法机关运用包裹立法技术的成功实践,也得到了多位全国人大常委会委员和社会各界的肯定。在该法案审议时,汪纪戎委员比较赞成这次全国人大常委会采取包裹立法的方式来废止一些法律,同时修改部分法律的部分条款的做法,这样既可以大幅度提高立法效率,也能够比较好地保持相关法律之间的一致性。包裹立法这样的做法很好,建议人大常委会能够继续采取这种包裹立法的方式,来解决目前我们立法和修法赶不上变化的情况和客观存在的不一致、不适应、不衔接、不协调的问题。③信春鹰、乔晓阳、王万宾、李连宁、陈斯喜等多位委员,在《决定》法案的审议中都表达了类似的意见。《法律清理工作成果显著建议先通过关于废止部分法律的决定草案--分组审议关于废止、修改部分法律的决定草案发言摘登之一》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。这种观点颇具代表性,且合于法理。可以预言,包裹立法将成为一项常规的法律修改技术,它未来被运用的机会将越来越多。在这里,我们拟针对首例包裹立法中所显现、折射出来的问题,基于其价值定位与基本原理、操作规则,提出一些建设性意见。

(一)沿用“包裹立法”的名称

关于包裹立法,学术界还有几个其他的称谓,如条款立法、大衣立法、公车式立法、综合立法等。陈新民认为,在台湾地区人们对条款立法、大衣立法、公车式立法比较陌生,而“包裹立法”又因“包裹”一词容易引人有“含混过关”的误解,也不应采用,而“综合立法”具有政策性、全面性、同步性、经济性等涵义,故主张只用之。④陈新民:《一个新的立法方法——论“综合立法”的制度问题》,《法令月刊》(台湾)第51卷(2000年)第10期。在中国大陆,考虑到“见名知义”、“约定俗成”等的事物命名规则,我们认为继续沿用“包裹立法”的名称并无不妥之处。

(二)准确选用包裹立法法案的标题

一般地,包裹立法法案的名称主要采用两种处理方式:一是以一部主要修改的法律名称为主并加附一个一般性的表述来描述该法案规定的内容,如“xx法及相关法律修正案”；二是当为了一个主要的立法目的而同时并列地修正几件法律时,则以修改的“共同目标”为法案名称,如“加入世界贸易组织修正部分相关法律综合法”等。⑤王洪宇:《看国外的〞包裹立法〞》,《中国人大》2009年第7期。在日本,如果一次立法修改涉及两部法律时,标题为“部分修改A法及B法的法律”,例如“部分修改城市计划法及建筑基准法的法律”；如果涉及三部以上的法律时,标题为“部分修改A法等的法律”,例如“部分修改儿童补贴法等的法律”,该法律除儿童补贴法外,还部分修改了儿童扶养补贴法、特别儿童扶养补贴法。①［日］前田正道编:《法制执务》,行政株式会社(日本)1994年版,第351-352页。国外的成功做法具有重要的借鉴价值,我们应根据需要,选择名副其实、题文一致的包裹立法标题。

(三)确定直接的立法目的

包裹立法是立法机关为了达到同一个立法目的，在一个法律性文件中对多个法律内的有关规定一次性地作出“打包”的修改方式。在包裹立法实践中,对立法目的的理解和把握至关重要。没有立法目的条款固为立法瑕疵,即使立法目的过于间接、空泛,将“加强和改进最高国家立法机关立法工作,保证我国法律体系自身的科学、统一、和谐,确保到2010年如期形成中国特色社会主义法律体系的目标”之类的抽象话语作为立法目的,也会将几乎任何不同的法律文本都可能纳入一个法律“包裹”之中,会导致立法负荷过于沉重。因此,包裹立法的目的应直接、明确、具体,如此,《决定》之类庞大的法律包裹就应被分拆成几个相对较小的“包裹”,以增强立法的针对性、可行性。例如, 2008年12月8日,最高人民法院审判委员会通过的《关于调整司法解释等文件中引用〈中华人民共和国民事诉讼法〉条文序号的决定》,系“根据2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》和修改后重新公布的《中华人民共和国民事诉讼法》,决定对司法解释等文件中涉及的民事诉讼法的相关条文序号予以相应调整”,其篇幅虽然较长,但目的明确、主题集中、问题聚拢。该司法解释难以被称为包裹立法,但其处理问题的方式和经验,可为以后有关的包裹立法学习。

(四)及时清理法律文本

在审议关于废止部分法律的决定草案和关于修改部分法律的决定草案时,多位委员都提出要建立即时的或定期的法律清理机制。蔡昉委员指出:实际上每一部新法的制定和现行法律的修改,在形成的同时,类似这样的工作就应该同时完成。这应该成为立法和修法中的一项常规性、自动化、常态化的工作,所以我们不一定要隔一阵才下很大的功夫进行清理。我觉得常规化的工作就是要寻找协调性、一致性,虽然可能在一段时间内也要进行一次集中清理,但是不至于留下这么多的空白。②《法律清理工作应制度化、定期化——分组审议关于废止、修改部分法律的决定草案发言摘登之二》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。就是说,与新法制定同时进行相关法律的清理,将其作为法律起草工作的重要内容。刘锡荣委员指出:法律清理要成为一项经常性的工作,不要等到30年,太长了只好打包清理,但是也不能每年都修订和修改、清理和废止,我认为五年时间回头清理一次是合适的。③《法律清理工作应制度化、定期化——分组审议关于废止、修改部分法律的决定草案发言摘登之二》,http：//www.npc.gov.cn,访问日期为2010年3月20日。中国特色社会主义法律体系形成后,“在制定新法时,要同时研究考虑与新出台法律不一致、不协调的其他法律或者其他法律中相关条文的修改、废止,力争做到立、改、废同步进行。不能同步进行的,在法律出台之后,也应及时对相关法律规定进行修改、废止,防止出现新的不一致、不协调等问题。”④李适时:《为完善中国特色社会主义法律体系而不懈努力》,载全国人大常委会法制工作委员会组织编写:《中国特色社会主义法律体系学习读本》,新华出版社2011年版,第70页。目前,世界各国的包裹立法主要有两种类型：第一种类型为古典式包裹立法,即在一种主要法律之后,常以附则的形式规定其他相关法律条文所作的修改或废止。这种立法方式常见于小幅度修改法律,在印制法典时,仅将主法印制完成。从法如以附则方式完成立法的,则其条文均予括号注明省略,而以注解方式指引修正之法律名称与条款；第二种类型,单独式包裹立法,即基于一个共同的立法目的,将需要增加、修改或废止的数个法律的部分条文,合并在一个大的法律包裹依立法程序审议讨论完成的立法。⑤陈瑞基:《包裹立法技术之研析》,载林锡山主编:《立法原理与制度》,立法院法制局(台湾)2002年版,第393-394页。包裹立法的第一种类型为古典式包裹立法,第二种类型为单独式包裹立法。为了即时消除法律体系中存在的不适应、不协调的问题,我们立法工作中应即时运用古典式包裹立法,定期运用单独式包裹立法,力避“积重难返”。

(五)完善立法法的相关规定

2000年出台的立法法,虽然对规范性法律文件的制定、修改和废止都作出规定,但该法调整对象的重点还是规范性法律文件的创制,对规范性法律文件修改和废止的规定较为简单。目前,还缺乏有关包裹立法的具体规定,即使包裹立法的名称本身也是一个法学名词,而非法律术语,需要立法加以确认。在包裹立法广受青睐的背景下,我们应通过修改完善立法法或制订其实施细则等方式,尽快填补这一立法盲区,以保障包裹立法活动合法、有序、常态、高效地运行。同时,在行政法规、地方性法规、规章等法律文件的修改过程中,也要推广运用包裹立法技术。待条件成熟后,应通过修改立法法,明确“法律修改”的涵义,对法律修改的各种形式做出具体的规定,并赋予相应的名称；对经过修改后的法律文本的序号等细节问题,作出细致的规定。

(六)调整专门委员会的分工

针对台湾地区的立法实践,陈瑞基指出:“立法程序中交付各委员会审查之最大意义在于加强专业立法、监督行政机关、内部整合、汇集资讯、提高议事效率等功能,而包裹立法技术在委员会阶段的立法程序将会是一个两难。如果将包裹中之各法律案拆散还原到原来应该分配审查的委员会以落实专业立法等上述功能,则包裹立法与单一立法并无差异；设若如上述所叙,在院会审查法案交付委员会时,议事处、程序委员会即可建议由该主管法案业务之委员会负责审查,并与相关之法律提案作成法律包裹一并审查,则就专家立法、监督行政机关、内部整合、汇集资讯及提高议事效率等功能之角度言,应会有若干功能之丧失。”①陈瑞基:《包裹立法技术之研析》,载林锡山主编:《立法原理与制度》,立法院法制局(台湾)2002年版,第403页。上述问题在中国大陆的立法中,也会遭遇到。我国立法法第三十条第一款规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,由有关的专门委员会进行审议,提出审议意见,印发常务委员会会议。”如果一个包裹立法涉及广泛的社会关系领域,各个专门委员会的职能难以充分发挥,各专门委员会间的关系也难以协调,因此,建立与包裹立法性质相适应的专门委员会职责分工体系、工作机制,已提到议事日程。

(七)合理配置优秀的立法人才

包裹立法对立法工作提出了很高的要求,其法案的提出须由法律专业人才事先替立法者就所有涉及的法律条文进行整理,再进行认真审议。如果没有优秀立法人才的参与和襄助,技术含量很高的包裹立法是无法发挥其预期的作用的。所以,全国人大常委会工作机构应延揽、集合一批立法专家,以保证包裹立法的质量。另一方面,为了防止立法权力旁落、运行扭曲,避免工作机构立法专家职能的不当扩张,消除常委会委员、人大代表作用下降之虞,②在日本,此类问题早已显现,我国也应引以为戒。刘清音:《日本国会法制局之组织及其功能》,载林锡山主编:《立法原理与制度》, (台湾)立法院法制局2002年版,第176页。也应明确全国人大专门委员会、常委会委员和工作机构的职责范围,完善工作程序,规范活动方式,以保证他们各司其职、各负其责。

五、余论

到2010年底中国特色社会主义法律体系业已形成,法律基本框架搭建完成,立法机关拟“把更多的精力放到法律的修改完善上来”；③吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——二零一一年三月十日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》,《光明日报》2011年3月13日第2版。还由于我国正处于快速的社会转型期,因而社会主义法律体系具有明显的阶段性和前瞻性,法律修改被人们寄予很高的期待。包裹立法这一法律修改技术从国外移植而来的,需要经过本土化的改造与调适,需要法学界做更深入的研究,揭示其基本原理、运作机制、操作技术,努力提升法律修改的科学化水平。

A Speculation on the Package Legislation in China——with a reflective study of Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on Amending Some Laws

LIU Feng-jing
(Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

On August 27th，2009，the Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on Amending Some Laws was adopted at the 10thmeeting of the Standing Committee of the 11th National People's Congress.The Decision is the first package legislation experience of China.The legislation is a success in revising 141 articles in 59 Laws；however，it is alsowith problems of miscellaneity，vagueness，aimlessness，disorder，wording inadequacy and delay.In taking the lessons obtained in the legislation，it is imperative that the Legislator adopt proper name for this kind of legislation，state direct legislative purposes，timely review Law texts，select accurate titles for package legislation，restructure the works of the Special Committees，employ excellent legislation talents，and amend and improve relevant contents in the Law on Legislation.

package legislation；law amending；legal system；legislative purpose

DF01

A

10.3969/j.issn.1674-8107.2012.01.020

1674-8107(2012)01-0120-10

(责任编辑：曾琼芳)

2011-10-12

天津社科规划重点研究项目“法律拟制的原理与立法技术研究”(项目编号：TJFX11-033)。

刘风景(1965-),男,辽宁大连人,教授,博士生导师,法学博士,主要从事立法技术、裁判方法研究。