探讨铁路公益性运输补偿机制的建立

张爱梅 上海铁路局收入稽查处

"科学发展、协调发展、可持续发展"是铁路企业加强自身建设、服务社会的客观要求。铁路企业的发展方向是建立现代企业制度，实现政企分开，确立铁路局自主经营、自负盈亏、自我发展的经营主体，相关政策的制定和配套制度的设计，是适应市场经济主体地位的必然要求。但现阶段，全社会对铁路公益性运输依赖性极强，公益性运输与经营性运输界限模糊，铁路内部又对公益性运输实行交叉补贴。即用经营性运输的利润去弥补公益性运输所造成的亏损，这极大的阻碍了铁路的改革发展。解决这一问题，建立合理的铁路公益性运输补偿机制，是铁路改革必须面临的一个课题。铁路公益性运输是计划经济条件下、铁路政企不分的产物，是政府为了取得社会效益而运用指令性手段使铁路企业付出的经济代价。在政企合一的体制下，铁道部既代表国家又代表企业，对铁路运输企业承担公益性运输造成的损失表现得并不敏感。但随着铁路企业改革的深入，盈利与亏损对企业的经营和发展关系重大，让铁路企业无条件承担公益性运输显然是不合理的，也有悖于市场经济的基本原则。

1 铁路公益性运输的现状

公益性是指某个团体（企业、个人）的行为使公共集体获得利益，而自身收益小于成本或者基本没有收益。根据我国铁路运输的实际情况，以下几项运输行为应列入公益性运输。

（1）抢险、救灾物资运输。抢险救灾是一种社会责任，铁路部门要优先安排运力，将抢险救灾物资快速、安全地运抵目的地，使抢险救灾工作得以顺利进行。此项运输运费应由组织抢险救灾的各级政府（主体）来承担，但事实上，铁路企业为了国家大局利益，不计成本的全力以赴运输抢险、救灾物资，换来的却是运费长期拖欠、迟交金免收、有的甚至无法收回运费的结果。如2008年"5.12"赈灾物资运输年末挂账1 473万元，经过几年追讨才收回1 463万元，目前仍有10万元无法收回。

（ 2）伤残军人(警察)、学生运输。伤残军人(警察)、学生运输是国家对伤残军人(警察)和学生的特殊政策，享受半价优惠。这是政府对铁路企业的一项指令性安排，它将政府应承担的职责交给了铁路部门，铁路企业为此少收了大量的运输收入。

（3）支农物资和农产品运输。主要是农药、化肥、磷矿石及棉花、粮食等货物运输，不仅运输价格低廉、还免收铁路建设基金。支持农业生产是政府的职能，铁路以明显低于成本的运价给予支农物资及农产品运输，减少的收入是铁路企业因承担此项公益性运输而牺牲的自身经济利益。

（4）公益性线路运营。公益性线路主要是国家出于国防建设、边远地区国土开发和民族团结需要而投资建设的铁路线。如南昆线、南疆线和青藏线等公益性线路体现了国策，社会效益显著，但此类铁路在交付运营后基本上都收不抵支。经营公益性线路所造成的亏损应认定为政策性亏损由政府承担，而不应由铁路长期承担这一沉重的债务。

（5）铁路支线运输。是指铁路服务于矿区、林区、农场等特定企业或地区的客货运输。随着市场经济的发展和产品资源优化的变化，许多支线运量逐渐减少甚至枯竭，铁路运输收入逐年下降而运营成本却越来越高，导致亏损严重。但铁路支线运输具有较强的社会效应，尽管入不敷出仍需维持，这是铁路企业为了地方经济发展而承担的又一项公益性运输。

2 经营性与公益性并行所面临的矛盾

铁路运输分为经营性运输和公益性运输。经营性运输是铁路面向市场、提供服务、取得相应效益而组织的运输行为，是铁路运输企业最基本的收益来源。公益性运输则是以服务公众为目的，高成本低收益或基本没有收益的运输行为。目前由于两者界限不清、利益导向不明以及监管机制不健全等原因，企业难以取得正常的投资收益，运输经营中的矛盾日益显现。

（1）难以适应市场经济环境。铁路运输企业作为市场化改革的经营主体，追求效益最大化是企业经营的主要目标。在不受约束的情况下，如果一味追求盈利性运输收益，公益性运输服务就得不到保证，必然损害社会整体利益，损坏企业形象，甚至诱发社会矛盾，造成不良影响。

（2）交叉补贴模糊了企业效益。由于铁路内部对公益性运输实行交叉补贴，即用经营利润去弥补公益亏损，使企业无法将运输生产与经营效益直接挂钩，经营绩效考核也难以准确把握，挫伤了企业改进服务和降低成本的积极性，资产配置效率更难以提高。

（3）掩盖了企业经营的自身问题。当企业经营不善出现亏损时，企业管理者为了推脱责任，会借口是公益性运输所致，以此掩盖经营管理中的问题，并向政府提出补贴要求。

（4）影响外部投资的积极性。公益性运输和经营性运输掺杂一体，降低了铁路运输企业的总体收益率，对外部投资者缺乏吸引力。即使是有盈利的铁路线路，由于企业经营职能和社会职能交织在一起，责、权、利不清，投资者的利益得不到保障，极大的削弱了对铁路的投资热情和动力。

（5）债务缘由不清及偿债机制不完善困扰企业生存和发展。铁路部门累计高达数千亿的长期债务，很难分清是公益性运输造成的，还是铁路建设或运营效率低等原因造成的。但不容置疑的是公益性运输所造成的债务占据了一定的比重。铁路企业如果长期得不到政府补偿而被巨额债务束缚，将丧失自我发展能力，也无法承担社会责任。

（6）优惠政策让个别企业或个人得益。由于公益性运输客观上存在价格优惠，部分单位或个人为谋取更大的收益，就会投机取巧钻运价的空子。如化肥运输，低运价并没有使支农化肥价格降下来，给农民真正带来实惠，恰恰是生产企业或销售商才是真正的受益者。此外，假冒"伤残军人证"骗取半价优惠的现象也持续存在，由于处罚机制不健全，大有愈演愈烈之势。

3 建立铁路公益性运输补偿机制的要素

长期以来，铁路运输企业承担了公益性运输带来的利益损失，国家即不对其进行认定，也未建立相应的财政补偿机制。要解决这一现状，必须具备以下三个前提条件。

（1）正确划分铁路企业与政府之间的权责界限。我国铁路在管理和经营上政企合一，铁道部兼有企业和政府职能的双重属性，公益性运输处于铁路企业与政府部门之间责任划分不清的领域。政府的政策与指令性安排让铁路企业无偿承担公益性运输的责任，使得政府和铁路企业的职能混淆。

（2）明确铁路公益性运输的补偿原则。在界定了相关职能的基础上，应按照"为谁担责谁补贴"的原则，明确补贴主体、补贴对象、补贴形式和补贴额度。代表社会整体利益的政府是铁路公益性运输的直接责任主体，应承担对公益性运输补贴的责任。

（3）制定相应的法律、法规，明确铁路公益性运输的范围及认定程序和计算方法。建立公益性运输认定和亏损的核算制度。使公益性运输以法律的形式固定下来，确定政府和其他责任主体对铁路企业的补贴方式和补贴额度，再根据实际变化情况作出相应的调整。

4 其他国家处理铁路公益性运输的方式

由于体制上的差别，我国对铁路公益性运输问题的处理方式与国际上的做法差异较大。发达国家重点考虑的是铁路公益性运输巨大社会效益，会通过多种途径来解决这一问题，以促进铁路运输业的健康发展。

（1）政府对铁路公益性运输进行公开补贴。发达国家政府对铁路承担的公益性运输，如完成亏损性客运业务、亏损性支线的运营、遵守限价规定和优惠价格运送物资等，普遍给予公开的财政补贴。

如美国政府为减轻铁路公司的压力，成立了全国铁路客运公司（Amtrak），接管了铁路公司几乎全部的城际客运业务。如2000-2001财政年度，Amtrak的经营亏损从7.65亿美元上升到了11.79亿美元，在给予适当补贴的同时，美国政府制订了铁路运输服务应达到的标准，督促Amtrak完成公益性运输任务，并不断提高服务质量，减少经营亏损。

同样，加拿大政府也对铁路客运公司（VIA）的公益性运输进行财政补贴。日本政府则以"安定基金"的形式对三个较小岛屿上的客运公司实行补贴。此外，德国、瑞典、英国等国家也都对铁路的公益性运输进行相应财政补贴。

（2）关闭经营亏损的公益性线路。1980年，美国国会通过了《斯塔格斯铁路法》，该法改变了对铁路公司裁撤和出售铁路线路的审批程序，实施了市场退出机制，允许铁路公司退出无利可图的公益性线路的经营。70-80年代，美国铁路公司共裁撤了7万多英里的铁路线路。1962-1973年，英国也对铁路营业线路进行了大规模调整，关闭了30%的客运线和40%的货运线。

（3）公开招标引入特许权竞争机制。为解决铁路公益性运输问题，德国、英国、法国、瑞典等国家通过公开招标引入了特许权竞争机制。尽管经营期限、经营方式各不相同，但都取得了良好的成效。特许权竞争已成为各国解决铁路公益性运输问题的一种重要方式。

瑞典对铁路线路采用不同的经营管理机制。支线客运大多属于公益性服务，线路投资和运营补贴由中央政府列入"地方运输设施"预算，直接与地方政府协调解决；经营权采用招标方式，中标者获得经营合同收入，而支线客运的票价收入交地方政府。这既体现了政府对公益性服务应承担的责任，又维护了运输企业市场化经营的要求。

德国铁路在90年代实行"网运分离"改革后，实现了短途客运地区化。德国联邦政府每年向州政府支付130亿马克短途客运补贴，各州政府再以特许经营权的形式将补贴转交给承担短途客运的铁路企业。因此，短途客运收入60%来自政府补贴。

（4）解决铁路的历史负债。许多国家的铁路由于公益性运输等原因产生了巨额债务。在改革过程中，各国政府都将减轻铁路的历史债务作为政府的职责，给予铁路企业财政补贴或豁免债务等措施，使铁路企业轻装上阵，参与市场竞争。

如德国成立了联邦铁路特殊财团（EBV），承接和处理国铁改制前670亿马克的全部债务。法国政府将法国国铁债务1342亿法郎全部划入法国铁路路网公司（RFF）负责偿还。日本的清算事业团承担了约60%的22.7亿日元铁路历史债务。

许多发展中国家也很重视铁路公益性运输问题。印度铁路从1975年起就开始对公益性运输进行认定和亏损补贴。阿根廷、巴西则采取特许权竞争的方式解决铁路公益性运输问题。

5 建立我国铁路公益性运输补偿机制的设想

我国铁路企业长期以来承担了公益性运输义务，对国民经济发展做出了杰出贡献。但长此以往矛盾亦日益凸显，这既不利于铁路深入改革，也无法减轻国家的总体财政负担。解决这一问题，笔者认为应根据我国国情和铁路运输的实际情况，积极借鉴国外的先进经验，制定行之有效的措施。

（1）受益方对公益性运输进行补贴。为消除交叉补贴带来的价格扭曲，培育公平竞争的市场环境，应直接对公益性运输进行补贴，按照 "谁需求谁补贴"的原则，对铁路企业承担公益性运输所造成的经济损失进行补偿。如政策性的低价或无偿运输等，由中央财政给予直接补贴；维持区域开发、地方要求开通铁路支线所造成的损失，由地方财政予以补贴。

（2）实行市场准入，直接补贴承担公益性运输的铁路企业。根据线路的公益性程度，通过特许权竞争确定线路的经营权。对那些愿意承担公益性运输任务，并承诺保证服务质量的运输企业将获准经营铁路运输，政府和其他补贴主体将补贴额直接拨给这些经营企业。

（3）补贴与创收激励紧密结合。在给予补贴的同时，政府制订铁路企业运输的服务标准，督促其完成公益性运输任务，保证了公益性运输服务的质量和效率。同时，铁路企业要通过自身的努力不断降低运输成本并积极提高服务水平，以实现自身利益的最大化，真正成为市场竞争主体。

（4）妥善解决铁路历史债务。由政府牵头成立专门的债务清偿机构，在严格审计的基础上，对铁路历史债务进行清理分类，明确政府和铁路企业分别应承担的债务数额和还款方式。政府以财政出资进行偿还，铁路企业则以建设基金收入和部分运营收入来承担，使铁路企业既摆脱债务困扰，又明晰了应承担的偿债责任。

6 现行公益性运输的补偿方式建议

（1）抢险、救灾物资运输。可由中央或地方财政对民政部门进行专项拨款，用于该项运输服务。或由中央或地方财政根据实际运输量对铁路运输企业直接进行补贴。

（ 2）伤残军人(警察)、学生的运输。对于伤残军人(警察)可以尝试两种方式，一是维持现在的半价制度，按照实际运送量和减收的票价金额由中央财政对铁路企业进行直接补贴。二是取消半价制度，实行市场运价，政府通过提高伤残军人的福利待遇解决，如直接发放补贴或据实予以半价报销等。

对于学生运输，自国家实行教育改革以来，大中专学校学生一律自费读书。既然国家不再承担其学费，对学生半价特殊优惠也应同步取消。政府可通过学校对困难学生给予一定补助。

（3）支农物资及农产品运输。可通过运价改革解决：一是维持目前的政府定价制度，因运价偏低给铁路企业造成的损失，由中央财政进行适当补贴。二是放开支农物资的运价，由铁路企业与运输需求方共同确定运输价格，中央财政直接对支农物资运输的需求方进行补贴。这也是世界各国对农产品、支农物资给予政府补贴的通行做法。

（4）公益性线路运输。铁路公益性线路建设并交付运营是国策的体现，社会效益的彰显。2005年以来，随着西部大开发及路网建设的发展，南疆线、青藏线和高铁建设极大的满足了国家国防和国土开发的社会效益需求。对其长期亏损，可采取确定补贴金额并公开竟标方法，授权中标企业特许经营，并由中央财政予以公开补贴。

（5）铁路支线运输。一是政府认定该支线是否具有区域开发或刺激经济等方面的价值，需要运行，则由政府对其进行相应的补贴，购买该项铁路运输服务。二是支线所服务的厂矿企业认定该支线运输的价值较大应保留，原则上应由使用的厂矿企业承担部分经营亏损，维系铁路运营。

综上所述，我国铁路深化改革过程中，公益性运输问题日益凸出，严重困扰了铁路运输企业的发展，迫切需要尽快建立和完善铁路公益性运输的补偿机制。铁路企业只有明晰了职能、轻装上阵，才能充分发挥大量的设备、经营、管理资源优势，落实相应的责权利；才能做大市场，做大效益，实现铁路又好又快发展；才能不断提高服务质量，保质保量地完成公益运输任务，实现"让人民群众满意"的最终目标。