构建铁路行政复议新机制的思考

何广山 上海铁路局企业管理和法律事务处

1 铁路行政复议的现状及特点

1.1 铁路行政复议的现状

依照《铁路法》和《铁路运输安全保护条例》等法律、行政法规的规定，国务院铁路主管部门负责全国的铁路运输安全监督管理工作，各铁路管理机构（目前与铁路局系两块牌子，职责由铁路局承担）负责所在区域内的铁路运输安全监督管理工作，因此，现行铁路行业实际上是由铁道部和铁路管理机构组成的两级行政管理体制。而依据《行政复议法》第十二、十四条规定“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”、“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议”，据此，对铁路管理机构或铁道部的具体行政行为不服申请行政复议的，只能向铁道部申请行政复议。由此可以看出，铁路行政复议实行的是一级行政复议体为适应形势发展的需要，规范铁路政复议工作，2004年铁道部制定发布了《铁道部行政复议和行政应诉工作规定》（铁政法[2004]74号），确定铁道部政策法规司负责具体办理铁路行政复议事项，并明确铁道部相关职能部门按照职责分工，协助做好提供当初作出具体行政行为的证据、依据，配合做好行政复议相关调查取证等工作。

1.2 现行铁路行政复议的基本特点

1.2.1 均由铁道部本级进行复议

基于《行政复议法》第十二条、第十四条关于行政复议案件管辖的有关规定，现行铁路行政管理体制下，不论是对铁路管理机构的具体行政行为还是对铁道部的具体行政行为提出的复议申请，均由铁道部直接受理。因此铁路行政复议案件均由铁道部本级进行复议。

1.2.2 申请人呈内外多元性结构

由于目前铁路政企不分体制所造成的异化，从现有的行政复议申请人员的构成可以看出，对铁路行政机关的具体行政行为提出复议申请的，既有铁路外部的行政管理相对人，又有铁路系统内的工作人员，这与一般行政复议案件复议申请人的结构存在较大区别（通常情况下，向行政机关提出行政复议的申请人基本都是本机关以外的社会相对人）。

1.2.3 铁路局法律地位的双重性

铁路局一方面是经工商行政管理机关登记注册的国家铁路运输企业，承担企业经营管理职责，享有法定的企业权利和义务；另一方面又基于法律规定以铁路管理机构的名义行使区域性铁路行政管理职权。因此铁路局实际上扮演着铁路运输企业和铁路行政管理机构双重角色，具有双重身份。

2 现行铁路行政复议体制机制存在的问题

2.1 铁路行政复议体制不健全

限于目前铁路行政管理体制的状况，铁路行政复议案件均由铁道部法制部门统一受理并审理、作出复议决定。一方面铁道部法制部门内部没有设置专门的复议机构和配置专职人员，难以保证行政复议工作效率和工作质量，另一方面铁路管辖地域过大，不便于当事人提起复议申请，而且随着铁路行政执法活动的深入，行政复议申请的数量将不断增加，现行铁路法制机构和人员状况将明显难以适应形势要求。

2.2 行政复议范围对象不清晰

由于目前铁路管理机构的行政行为是通过铁路局有关部门负责实施，客观上造成铁路行政管理行为实施的不规范性，以致于许多行政复议申请人往往分不清哪些行为是铁路局内部管理行为，哪些行为是铁路局以铁路管理机构名义实施的铁路行政管理行为，错误认为铁路局实施的内部管理行为也是代表国家行政机关，从而对本不属于行政复议调整的内部管理行为也提起行政复议。

2.3 行政相对人权利保护不到位

目前，当事人基于铁路具体行政行为提出的行政复议申请案件数量相对较少，权利保护不到位。导致这一现象的主要原因有：一是铁路行业管理法律规范专业性较强，社会公众知晓度不高；二是铁路行业管理体制较封闭，社会公众对铁道部、铁路局多元性行为及区别认知度较低；三是受传统管理理念影响和管理行为方式惯性的局限，法律赋予的铁路运输安全管理和行政执法职权尚未得到全面、有效的运用和实施；四是两级铁路行政管理机构，尤其是区域性铁路管理机构，对自身的法定行政管理及执法职能的社会宣传不够，社会相对人不知晓或者难以区别铁路管理机构与铁路局的法律地位和属性。

2.4 行政复议工作制度滞后

铁路行政复议工作的现有依据只是铁道部于2004年发布实施的《铁道部行政复议和行政应诉工作规定》，而对于铁路管理机构在行政复议案件中应当履行的职责、日常工作机构和相关部门职责、工作程序、应诉处理等事项，均缺乏相关的规定予以规范。

3 构建铁路行政复议新机制的必要性

铁路行政复议工作是全面推进铁路依法行政的重要内容，是化解社会矛盾、促进和谐铁路建设的必然要求，是促进铁路自身建设的重要手段。

3.1 构建铁路行政复议新机制是规范铁路行政争议处理、适应铁路行政管理体制改革的要求

按照铁路行政管理体制改革要求，铁道部作为国务院铁路主管部门，主要履行政府监管、出资者代表和行业管理职能，铁路局作为铁路运输企业行使法律赋予的企业经营自主权，突出市场主体地位。构建铁路行政复议机制，在明确铁道部作为铁路行政复议案件的唯一受理机关的同时，通过合理设置复议机构，健全和强化复议机构的责任，将铁路行政争议纳入到规范化的建设轨道之中，以与铁路行政管理体制改革相适应。

3.2 构建铁路行政复议新机制是建设和谐铁路、促进铁路行政机关依法行政的要求

铁路行政复议既是对铁路行政机关行使权力的重要制约制度，也是人民群众对铁路行政机关行使权力的重要监督制度。构建铁路行政复议新机制，有利于引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，将铁路行政纠纷解决在初发阶段，增强铁路行政机关的公信力和行政执行力。同时能及时纠正错误的铁路行政管理行为，提高两级铁路行政机关依法、科学、民主决策水平。

3.3 构建铁路行政复议新机制是便捷化解铁路行政争议，体现“以人为本、复议为民”的要求

与行政诉讼、信访工作相比，铁路行政复议具有便民高效、方式灵活等优势，在解决行政争议方面发挥着重大的作用，成为解决行政争议的主要渠道。同时，铁路行政复议办理程序少、解决问题快、运作成本低，可以便捷地把铁路行政争议化解在初始阶段，尽快解决人民群众的利益诉求，充分体现“以人为本、复议为民”的本质要求。

4 构建铁路行政复议新机制的主要内容

铁路行政复议新机制的构建，要坚持服从并服务于促进社会和谐稳定的大局，促进铁路依法行政和规范管理，妥善处理好群众最关心、最现实的利益问题，切实维护和保障当事人的合法权益。

4.1 完善行政复议工作制度体系

结合现行铁道部、区域性铁路管理机构两级行政管理的实际，建立完善铁路行政复议各项工作制度。主要包括：行政复议受理审查和组织审理制度，申请人权利告知制度，行政复议工作程序制度，行政复议听证和监督制度，行政复议错案或不作为责任追究制度，行政复议所涉不当行政行为问责制度等，形成行政复议制度体系，细化铁路行政复议工作流程，明确铁道部复议机关和铁路管理机构在铁路行政复议工作中的不同职责，加强过程监督，保证铁路行政复议工作在程序上和实体上都有章可循，从而进一步规范行政复议行为。

4.2 健全行政复议工作组织体系

适应铁路行政管理体制要求，并考虑铁路行政管理跨度实际，从“以人为本”的理念出发，构建行政复议工作组织体系。

一是铁道部设立由行政首长和相关部门负责人组成的行政复议委员会。负责组织领导铁道部行政复议日常工作、行政复议工作重大事项决策和对重大行政复议案件作出复议决定。

二是在铁道部法制部门设置独立的行政复议处，作为铁道部行政复议工作日常办事机构，负责全路行政复议日常工作，并对影响较大的铁路行政复议事项提出复议决定意见，提交分管行政首长审批决定。

三是在各铁路管理机构所在地或按照行政区划设置铁道部行政复议机构的派出机构，统一受理所在区域的铁路行政复议申请和审理一般行政复议案件，以解决铁路行政管理跨度大、涉及范围广、行政复议案件数量不断增加的实际问题，方便申请人提起和参与行政复议。

四是设立由铁道部主管行政首长主持、铁道部复议机构组织、具体相关业务部门参加的铁道部行政复议联席会议。负责联合会审涉及不同部门的行政复议事项，作出复议决定；研究审议疑难复杂影响较大的行政复议事项，提出报铁道部行政复议委员会决定的初步意见；协调行政复议所涉相关事项等。

4.3 明确铁路行政复议申请事项范围

按照《行政复议法》的有关规定和铁路行政管理的具体实践，铁路行政复议受案范围应包括以下六个方面：

（1）对铁路行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销执照等行政处罚决定不服的；

（2）对铁路行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（3）对铁路行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（4）对铁路行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（5）认为符合法定条件，申请铁路行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请铁路行政机关审批、登记有关事项，铁路行政机关没有依法办理的；

（6）认为铁路行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

4.4 改进铁路行政复议的申请和审理方式

把畅通行政复议渠道作为构建铁路行政复议新机制的突破口，采取多种形式，方便当事人申请复议。除了通常的书面申请外，应允许当事人通过信函、电传、传真、网络和电子邮件等方式提起复议申请，并对铁路行政复议受理采取从宽原则，即介于可受理与可不受理之间的，也予以受理。

改进行政复议审理方式，提高解决行政争议的效率。对事实清楚、证据充分且争议不大的案件，以书面审理为主；对事实不清、争议较大的案件，进行走访调查，认真核实有关情况，充分听取当事各方的意见，建立完善公开审理制度和集中审议制度。在案件审理过程中注重运用和解、调解等多种手段，化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，真正达到“定纷止争、案结事了”的目的。

4.5 规范铁路行政复议工作程序

行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动，其本质上是行政机关的一种自我纠错行为，这就要求必须严格规范铁路行政复议程序，增加行政复议过程的公开度、透明度，保证行政复议工作受理有据、审理有序、裁决合法，使行政复议工作主动接受社会各种形式的监督，消除社会公众对行政复议机关“官官相护”的疑虑，引导当事人通过行政复议途径解决行政争议，化解矛盾纠纷。