运用积极的财政政策 支持经济发展方式转变

□李东升 陈金玲 郭集平

促进经济发展方式转变，是当前和今后一个时期经济转型的主攻方向和首要任务，对贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，保障国民经济又好又快地持续发展具有重要的意义。财政作为宏观调控的工具和再分配的枢纽，与经济发展方式转变有着密切的关系，能够提高生产要素投入的相对水平，实现产业结构合理化和效益化的目标。

一、运用财政政策对促进经济发展方式转变的作用

转变经济发展方式，是实现我国经济社会持续稳定协调发展的根本途径。实现经济发展方式转变对财政政策目标提出了更高的要求，而财政政策作为政府配置资源和宏观调控的主要手段，可以在经济发展方式转变的过程中，通过引导、促进和协调控制等而发挥积极的财政作用。

(一)引导作用。财政政策的引导作用就是通过调整物质利益进而调节个人和企业经济行为来引导国民经济的运行。具体来说，就是指财政政策通过收支规模、结构和方向等政策调整引导市场经济主体的行为，牵引社会资本的合理投向，引导资源合理配置，从而实现经济低成本、高效率的增长。通过财政政策的实施或适时调整，财政可以从预算支出和完善政府间财政关系等方面主动发挥对经济发展的重要导向性作用，促进社会生产结构的合理调整，实现国民经济又好又快的发展。

(二)促进作用。财政政策对经济发展方式的促进作用体现在总量驱动和结构优化驱动两个方面。总量驱动是指财政政策通过调控措施的实施来推动经济的适度、稳定、持续增长。即根据宏观经济发展的形势和需要，通过实施财政政策(扩张性、紧缩性和预算平衡的财政政策)，有效调控社会总供给和总需求，以促进宏观经济的平稳增长，防止出现大起大落。通过财政改革推动相关体制和制度的完善，建立促进经济发展的长效机制。结构优化促进是财政政策功能的最有效作用，因为财政调控最重要的功能就是结构性调整功能，经济增长的结构性特征从一定程度上反映着经济发展的质量和效果，同时也是实现总量持续、稳定、健康增长的保障。财政政策可以通过预算政策和税收政策来实现这种促进作用。

(三)协调作用。财政政策的协调作用是指对社会经济发展过程中出现的某些失衡状态的制约和调节能力，它可以协调地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益关系。财政政策的调控作用是指政府通过调节企业和居民的经济行为，实现对宏观经济的有效控制。在推动经济发展方式转变中，财政政策的协调作用体现在可以通过与货币政策、产业政策等的协调，实现国民经济重大比例关系的协调、平衡，促进结构优化，为经济实现集约型增长创造条件。同时，财政政策的调控作用体现在可以通过某些指导性原则、制度、标准等的设定，对经济增长进行有效约束和制衡。

二、财政在促进经济发展方式中存在的缺陷

尽管现行财政政策对我国经济发展方式发挥了积极的效应，但是，积极的财政政策也不能只看立即效应。从解决最具全局和长远意义的本质问题出发，现行的财政政策在实施过程中仍然存在着缺陷，制约着财政政策在促进经济发展方式转变中作用的发挥。主要表现在以下几个方面：

(一)促进结构调整较为乏力。财政在扩大内需、促进消费市场持续发展方面任务依然艰巨。由于消费是因人而异的，财政基本没有办法直接引导，只能通过间接方式才能达到这个目的，财政的力量更多的是在调整再次分配，因此就促进消费方面财政的影响相对有限。目前，国家财政投资总量不断增加，但民间投资不足。政府财政投资对经济增长的拉动效应不容忽视，但财政投资也存在较强的挤出效应，致使民间投资缺乏新的增长点。

(二)投入产业结构政策不够合理完善。当前，各级财政对产业结构的投入机制和管理体制还不完善，这也不可避免地影响产业提档升级。就农业来讲，比如2009年，中央财政的支农支出达到了7161.4亿元，同比增加1205.9亿元、增长20.24%；湖北省2006年至2009年用于“三农”的专项资金规模不断增加，年均递增幅度达到19%以上；襄樊市市级用于支农支出每年在1亿元以上，年均增长20%以上。但是，这些资金70%以上是对种粮、退耕还林、生态公益林、农村社会保障等民生工程的投入。表面上看，各级财政对“三农”投入的资金数量总和比较大，但实际用于水利基础设施、农田基础改造的专项资金并不多，影响了农业效益。从工业方面来看，中央、省对大中企业的投入是用于技术创新，地方财政投入中小企业是用于引进企业的配套设施建设，如通电、通路、通水、通汽等，缺少对企业提档升级、新产品研制的投入。对服务业和文化旅游实行的是“以奖代补”、政策鼓励等，在引导服务发展时，财政支出还缺乏明确的政策导向。

(三)对企业(单位)人才激励机制有待提高。目前，我国地方中小企业的产品还处于产业链和价值链的低端，在激烈的市场中缺乏竞争力。从财政政策上看，对企业研发新产品、创造新品牌、搞发明和专利等激励不足，评价机制不完善，对传统产品品牌建设及转产高科技产业的激励力度不够，对高技术成果转化的激励作用比较小。科技成果转化率低的形成原因很多，财政政策并不是直接因素，但财政政策还未起到很好的激励作用。在人才保障方面支持也不足。企业创新领军人才是自主创新活动的路标与榜样。但从实际情况来看，对企业创业、创新领军人才的激励机制滞后，培养不够，推动力不强。从行政事业单位来看，财政对人才的保护和奖励太少，对科研经费的投入不足，不能实行奖励机制，有文化、有能力的人才得不到重视和重用，人才的管理、保障体系尚不健全，还有待完善。

(四)财政投资管理有待加强。近年来，各级财政加大投资力度，加快重点项目基础设施建设，对扩大内需，拉动国民经济增长，发挥了重要作用。但同时，在投资领域也存在着低水平重复建设以及因决策失误、管理不善、官僚主义等原因造成的效益低下和严重损失浪费等问题。一是投资项目缺乏科学翔实的论证，有的是“边设计、边报批、边施工”的“三边”工程，设计变更多，时常出现“概算超预算，预算超决算”的情况。二是投资项目“一哄而上”，债务规模急剧增加。一些投资主体存在强烈的投资“饥渴”和投资冲动，没有做到量力而行，摊子过大，战线太长。资金使用不但存在“撒胡椒面”现象，也存在“寅吃卯粮”现象，造成债务规模急剧增加，潜存着巨大财政风险。三是招投标活动存在较多的不规范行为。主要表现为推行招投标的力度不够，不少单位不愿意或想方设法规避招标；招标投标程序规定不一；招投标中的不正当交易和腐败现象时有发生；政企不分，对招投标活动的行政干预等。四是工程质量总体上说是好的，但“豆腐渣工程”时有出现。

(五)政府财政职能转变不到位。 随着市场经济体制的逐步完善，对政府的财政职能进行了很大调整，但仍不到位。如何解决当前政府财政职能“缺位”和“越位”问题，已成为影响政府行政成本规模合理性的突出问题。政府财政承担的职能过多，原来所承担的多种职能没有真正退出市场，如大中型项目的建设投资、基础设施配套建设、住房、市场供需总量与结构的调控等。同时，又增加了许多新的职能，社会职能得到强化，如调节分配关系、建设社会保障体系、发展各项社会事业以及市场培育、监督、管理及法制建设等。此外，本来由社会和企业法人履行的职责和职能，财政也给代替了。如企业(个体)在项目实施中出现的伤亡事故，政府为了维稳、为了不扩大负面影响，都由财政兜底，由此导致行政管理支出的不断增加。政府职能范围决定财政供给范围，由于政府职能范围过大，造成了财政供给范围过大，财力被分散，进而导致行政成本的扩张。

三、财政支持经济发展方式转变的对策思考

当前，针对转变经济发展方式的重点和难点问题，财政要不断加大“统筹城乡、区域、人和自然和谐发展”的力度，支持科技创新，实施人才开发、保护战略，强化财政科学化、精细化管理，促进我国经济社会持续、协调发展。

(一)统筹城乡经济持续发展。一是增加财政对农民及城乡低收入群体的补助力度，落实好城乡低保等各项补助政策，逐步建立保障标准与经济增长同步提高的长效机制。二是要建立公务员正常的工资(津贴)增长机制。目前，我国公务员工资低是一个不争的事实，广大公务员为了我国的经济和社会建设，默默无闻，无私奉献，毫无怨言。劳动社会资源保障部门应该关心公务员生活，正确处理好财政第二次分配中的建设性基金和非建设基金的关系，建立完善正常的工资、津贴增长机制，保障公务员工资(津贴)落实到位。要在提高干部职工幸福生活方面继续努力，有所作为。三是要加大就业投入，实施积极的就业政策，通过职业技能培训和公共就业服务，促进失业人员就业问题的解决，以就业促进增收。四是增加社会保障财政投入，加快社会保障体系建设，消除城乡居民后顾之忧，为提高城乡居民的持续消费能力创造有利条件。五是支持落实最低工资制度，促进低收入者劳动报酬的提高。六是继续加大对农民种田的补贴力度，改善农业生产生活条件，促进农民持续增收。七是支持义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资，促进事业单位人员增收。八是充分发挥税收等政策工具的收入调节作用，抑制不合理的收入分配悬殊现象，调节分配差距。九是继续实施、完善并研究新的刺激消费措施，落实好家电下乡、续性、稳定性。

(二)统筹区域经济协调发展。转变经济发展方式，就要优化经济结构。产业和经济结构优化的核心是提高第三次产业占GDP的比重，促进非公有制经济发展，缩小发达地区与欠发达地区的发展差距。要充分发挥财政的宏观调控职能，优化产业结构和经济结构，促进区域经济协调发展。一是通过税收、财政贴息、政府采购、信用担保等政策扶持中小企业和第三产业发展，对规模较小的企业，落实好各项税收优惠政策；扩大中小企业发展专项资金规模和支持范围，向科技企业和困难地区的中小企业倾斜。二是从税收政策、行政管理、信息服务等方面，为各种所有制经济发展创造公平、公正和透明的政策环境，实现优胜劣汰。进一步拓宽社会投资的领域和渠道，除法律特别规定外，应允许社会资本以参股等方式进入金融、铁路、公路、航空、电信、电力以及城市供水、供汽等多个行业。三是支持发展专为中小企业服务的金融机构，为解决中小企业融资难题提供快捷便利的金融服务。扩大中小企业发展专项资金规模，支持建立完善中小企业金融服务体系，引导社会资金促进中小企业发展，支持社会成立“融资银行”，吸纳社会闲散资金，解决经济发展中的“瓶颈”。四是抓住国家实施西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等机遇，落实好各项推动区域协调发展的财税政策，完善财政转移支付制度，增加对地方均衡性转移支付的规模，提高财力薄弱地区落实各项民生政策的保障能力。

(三)统筹人与自然和谐发展。一个城市低碳经济产业的发展，不仅可以为传统产业的振兴提供支撑，其自身也可以在这一过程中找到发展机遇。尤其是在目前全球变暖和经济危机的双重考验下，加大节能减排，发展低碳经济，不仅可以提高高新技术含量，促进产业升级换代，还将提高能源效率、优化经济结构、促进消费行为的低碳化，形成一股新的经济力量，进一步提升城市发展空间。一是要强力支持低碳产业。充分考虑环境的承载能力，加强对大型能耗企业改建扩建的调控，大力抓好重点能耗行业的节能降耗，运用财税政策杠杆，支持节能产品、技术和工艺的创新研发，用高新技术、清洁生产技术改造提升传统工艺，提高现有生产能力的能源利用水平。二是要强力支持循环经济建设。积极支持节能产品的生产和应用，推广实施清洁生产和合同能源管理。三是支持新能源的研发应用，用政策、经济等手段合理控制碳排放速度，逐步实行各县(市)区和大型企业碳排放量目标考核制度。实施促进节能减排的政府采购政策，提高绿色政府采购份额。要以产业为支撑，把打造低碳产业作为产业转型升级、培育新的经济增长点的切入点和突破口。以新能源和节能环保等新兴产业为引擎，培育新的经济增长极。四是制定发展新兴产业的财税扶持政策。加大支持力度，着力解决制约新兴产业发展的体制性机制性障碍，创造良好的发展环境。同时，发挥市场机制作用，提高新兴产业的竞争力。五是继续支持环保系统监测监控能力建设，对重点流域(区域)环境污染进行综合治理。设立县、乡两级农村环保专项资金，用于农村环境综合整治。通过“以奖促治”的方式，加大对农村环境保护基础设施建设的投入，改善农村生态环境。

(四)建立完善人才激励机制。人才的引进和智力的开发、运用是生产力，是实践活动中最活跃的因素。要大力支持人才的培养和引进，使人才能够引得进，留得住，充分发挥作用。一是支持人才的培养与引进。加强基础教育，大力支持职业教育和岗位培训，强化现有人才的定向培养，加速人才的知识更新。同时，面向全球、全国引进一批重点高科技产业和项目的高端人才。要制定优惠政策、创造条件，支持高等院校和省级以上科研机构在县(市)建设分校、工程研究中心、重点实验室等创新载体，以高层级载体为依托，吸引高层次的人才聚集。二是创新人才激励机制。对高端创新人才应实行“智力资源资本化”，建立技术入股制度、科技人员持股经营制度、技术开发奖励制度等。鼓励专利、技术、管理等要素参与企业投资和分配，使科学技术和创新能力真正成为生产要素，在企业经营和分配中体现其应有价值。三是大力支持高技能人才的培养。加快建立与高新技术产业发展相适应的现代职业教育体系，改进职业教育方式和内容。建立市、县、乡三级公共技术实验培训基地，形成符合高新技术产业发展要求的职业培训高地。四是建立科技贡献奖励机制。对科技有贡献的单位或个人，财政部门要给予支持奖励等。

(五)着力支持自主创新和科技进步。 加快自主创新体系建设，是转变经济发展方式、促进产业结构升级的根本途径。要加快科技创新，大幅度提高自主创新能力，推动科学技术跨越式发展，推动经济发展由资源依赖型向创新驱动型转变，由粗放型向集约型转变，推动经济社会全面协调可持续发展，建设创新型社会。一是建立财政性科技投入稳定增长机制。要把科技投入作为预算保障的重点，使财政科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，财政科学技术支出占财政支出的比例逐年提高。引导企业和社会资金投向科学研究与技术开发，形成多元化、多渠道的科技投入体系，使全社会研发投入占生产总值的比例逐年明显提高。二是扩大政府扶持企业自主创新的资金份额，着力提高企业(单位)创新能力。三是积极运用政府采购推进自主创新，支持中小企业发展。

(六)强化财政精细化管理。牢固树立财政科学化、精细化管理理念，不断提高财政管理水平，推动经济社会协调持续发展。完善市、县(市)两级财政分配关系，调动市县两级财政的积极性。科学划分公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算收支范围，建立健全有机衔接的政府预算体系。全面编制地方政府性基金预算，逐步扩大国有资本经营预算试行范围。强化非税收入管理，积极推广应用非税收入收缴管理系统，提高预算编制的完整性。稳妥推进财政预算信息公开，增强财政预算信息的公开性和透明度，着力打造“阳光财政”。继续扩大国库集中支付改革的范围，进一步规范操作流程，逐步建立健全预算执行动态监控机制。扩大和深化公务卡改革，拓展公务卡使用范围，不断完善公务卡管理系统。大力推行预算支出绩效考评，完善重点项目绩效评价办法，探索建立与部门预算相结合、多渠道应用的评价结果应用机制。加强财政支出监督，重点加强对政府投资的监督检查，强化事前、事中和事后监督，提高资金使用效益。进一步加强政府性债务和政府性融资平台的管理，防范财政风险。加快财政应用支撑平台建设，不断完善“金财”工程应用模块，提高财政科学化、精细化管理水平。

(七)加强组织领导。一是充分认识运用财政政策在转变经济发展方式中的战略地位和重要作用，切实提高服务意识，强化政府的服务职能，为加快引进高新技术成果、统筹城乡、区域、人和自然和谐搞好服务。财政部门要以服务发展为己任，创新服务手段，拓展服务领域，真正为企业(单位)、为百姓排忧解难，帮助他们解决在发展中遇到的各种困难和问题，为有关新技术、新产品的项目建设营造一个良好的发展环境。二是地方政府要发挥组织协调功能，协调工商、税务、金融、财政、农业、国土、环保、审计等部门，整合各种社会资源，形成相互支持，密切配合的局面，全力推动企业快速发展和农业产业结构调整。三是努力改善转型项目建设发展的外部环境。要降低高新技术项目的创业门槛；要简化各种行政管理和税收手续；要维护公平的市场竞争秩序，保证中小企业在公平竞争中得到健康发展。四是健全和完善目标责任制。对各级政府和各有关职能部门所担负的目标责任进行严格的考核，把人才引进、高新技术项目引进、农业产业结构调整、民生项目建设、企业投产情况，以及政策扶持、资金扶持等，列为部门和干部考核的主要内容，促进政府部门改善服务，提高效能。