谈水利执法中的行政强制

武 敏，姜秀花，张玉梅

（泰安市水利和渔业局，山东 泰安 271000）

《中华人民共和国行政强制法》已于2012年1月1日起施行，下面就水利领域的行政强制作如下分析：

1 水利行政强制措施

水利行政强制措施是指水行政主管部门在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

1.1 水利行政强制措施的特点

1）行政强制措施必须由法律设定。行政强制法规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。水利系统共有两项行政强制措施：一是《中华人民共和国水土保持法》第四十四条规定的对被检查单位拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备的行为。二是《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第三十七条规定的对危害防洪安全、公共安全、破坏环境资源的采砂行为，可以查封、扣押其施工机械的行为。第二种即由地方性法规所设定。

2）行政强制措施权力不得委托。行政强制法规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。这主要是解决执法主体的“多”和“乱”问题。在水利系统内，同样也存在此种现象。在有些地方，水资源管理、河道管理、水土保持管理机构为政府单设的一级或二级管理机构，造成了各自开展执法活动的现象。在以后的执法活动中，实施水利行政强制措施行为时，必须是由法律或法规规定的行政机关实施，其他任何机关、单位、组织都无权实施，同时实施该项行为的执法人员也必须是行政机关的执法人员。

3）行政强制措施在实施中，还存在如下特点。一是行政强制措施是行政执法主体，而非人民法院；二是行政强制措施发生在行政管理“过程中”，而不是“以后”，但切记不可“夜袭”；三是行政强制措施是在出现紧急状态，且无法期待相对人自动履行时采取的；四是行政强制措施具有暂时性。

1.2 水利行政强制措施的实施程序

水行政强制措施是一种最严肃的水行政执法手段，有时会给相对人带来明显的经济负担和生产上的损失。因此，在采用水行政强制措施时，必须遵循严格的法律程序。

首先，应在实施前向行政机关负责人报告并经批准（紧急情况下，可在24h内补充）。其次，制作查封、扣押决定书和清单；查封、扣押决定书应包括下列内容：①当事人的姓名或者名称、地址；②查封、扣押的理由、依据和期限；③查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；④申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；⑤行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单物品限于涉案的场所、设施或者财务。清单列出后，当场交由当事人，由当事人和行政机关分别保存。第三，通知当事人当场，将查封、扣押决定书当场送达当事人，并当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。第四，听取当事人陈述和申辩，并制作现场笔录，笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不在场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。第五，将查封、扣押场所、设施或者财务予以妥善保管，也可委托第三方负责保管。

2 水利行政强制执行

水利强制执行是指水行政主管部门或者由水行政主管部门申请人民法院，对不履行水利行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

2.1 水利行政强制执行的特点

1）行政强制执行以行政主体和法院为执行主体。但在确定具体归属上，应是“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”。2）行政强制执行以已生效的具体行政行为所确定的义务为执行内容；3）在执行条件上，行政强制执行必须以相对人逾期不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务为前。

2.2 行政强制执行的方式

1）代履行。又称为代执行。是指义务人不履行法律、法规等规定的或者行政行为所确定的可代替作为的义务，由行政强制执行机关或第三人代为履行，并向义务人征收必要费用的行政强制执行方式。如：《中华人民共和国防洪法》第五十七条规定了对擅自围海造地、围湖造地、围垦河道的，可采取代为恢复原状的方式。《中华人民共和国水土保持法》第五十五条和第五十六条分别规定了对在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣的，可采取代为清理的方式。对开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的可进行代为治理方式。

2）执行罚。执行罚是指有关行政主体在相对人逾期拒不履行法定义务时，对相对人处以财产上新的制裁，以迫使相对人自觉履行法定义务的行政强制执行方式。

3）直接强制。是指在采用待执行、执行罚等间接手段不能达到执行目的，或无法采用间接手段时，执行主体可依法对义务人的人身或财产直接实施强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的强制执行方式。这个在水利法律法规上，基本都表现为“强制拆除”，如对违法取水设施的强制拆除，对河道管理范围妨碍行洪的建筑物、构筑物的强行拆除，对未经批准擅自建设的不符合供水发展规划的农村公共供水工程的强行拆除等。

2.3 水利行政强制执行的实施程序

1）制作并送达催告履行通知书，告知当事人履行义务的期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权，对当事人提出陈述和申辩的，予以回复。

2）经催告仍不履行，且无正当理由的，可以作出行政强制执行决定。强制执行决定书应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。

3）实施行政强制执行的注意事项：一是在实施行政强制执行时，可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。如当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。二是行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。三是行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。该项规定尤其适用于对违法取水设施的强制拆除上，必须保证对取水设施的拆除，不致对居民生活造成停止供水的影响。四是对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

3 结语

一部法律无论措辞多么完美，规定多么缜密，如果不予实施或者实施过程中执行不力，都形同虚设。《中华人民共和国行政强制法》虽然从设定上、实施上、程序上规范了行政强制行为，但要真正落实到用好权、切实做到依法治水、管水上，还是要全面推进依法行政，在今后的执法活动中，水利工作者，尤其是执法人员要认真学习，不断探索提高、不断总结经验，运用好这一水行政强制手段，更好地为水利建设服务。