适度的社区自治及其路径选择——基于香港和内地社区治理模式的比较

闵学勤，黄灿彪

(1．南京大学 社会学院，南京 210093；2. 中央人民政府驻香港联络办公室，香港)

适度的社区自治及其路径选择
——基于香港和内地社区治理模式的比较

闵学勤1，黄灿彪2

(1．南京大学 社会学院，南京 210093；2. 中央人民政府驻香港联络办公室，香港)

源于社会治理的社区治理，在广泛吸纳社会民间组织及个人参与其中的同时，并不反对治理过程中有部分资源来自政府。香港社区的业主立案法团治理模式选择了自治为主、行政为辅；而内地社区的多中心治理模式选择了行政为主、自治为辅。但社区的发展更多来自其内生动力，内地社区可在借鉴香港法团模式的基础上推广适度自治模式，选择的路径包括放大社区居委会自治功能、鼓励更多居民参与、推行官民共治、加大民间对社区的经济投入、大力培育业委会及其他民间组织等。

适度社区自治；社区治理模式；香港；业主立案法团

中国城市社区发展20多年来，从社区建设、社区发展到社区治理的步步推进过程中，社区自治并非是主流的城市社区治理模式，不仅未被植入各级政府的社区行政理念中，即便是后单位制下的城市人对社区理应有更多依赖和期待，也没有将社区当做可以自治的实践场。目前而言，社区自治仅存在法理上的承载主体——社区居委会，而社区居委会一方面在大多数城市只是名义上的自治组织、实质上的政府行政末梢，另一方面在经历了50多年的风雨历程后居委会的权力及声望已趋向衰减[1]。因此，通过比较香港的社区自治模式和中国语境下内地的社区治理模式，将有益于寻找社区自治在中国的可能及可行路径。

一、社区治理框架下的适度社区自治

源起于社会治理的社区治理，将社会治理对无限政府的否定在社区进一步放大，认为在社区这一最接近居民生活的小社会中，服务于居民的公共机构和组织应该更多元、更直接、更富独立性，即便在治理过程中有部分资源来自政府，也不应该依赖政府，而应广泛吸纳社会民间组织及个人加入其中参与治理。

效仿格里·斯托克对社会治理五个方面的解读[2]，社区治理可以由来自政府又不限于政府的社区公共机构和行为者来施行；治理主体的多元性导致社区事务解决过程中界限和责任方面的模糊性；参与社区治理的公共机构之间会存在权力依赖；社区治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；社区治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在此框架下，社区自治应属于社区治理的一种极端路径选择，因为按照《布莱克维尔政治学百科全书》对自治的定义，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”[3]，那么社区自治就是社区居民或社区公共组织对其所在社区全权治理的一种模式。显然，完全的社区自治之中，政府并不构成社区权力的一部分，社区的常规运行和各项事务的解决完全依赖个人及社区自治组织。虽然这样的自治模式满足了居民自我管理、各负其职的愿望，但由于政府在社区的缺位，社区就较难直接分享政府拥有的资源。

事实上，社区治理本身并不完全排斥政府的介入，政府在社区的角色扮演只是从大政府转化为小政府，即资源有限、权力有限的政府。而完全社区自治将政府从无限政府、大政府直接拉向无政府，如果存在机遇的话，那么风险也是并存的。本文提出适度的社会自治正是基于社区治理的框架，一方面，让更多的社区居民因自治的责任和权益而参与到社区治理中来，可以回避完全政府之下可能的透明性和公信力缺失问题；另一方面，若社区治理需要，政府仍可介入社区事务，支持甚至参与社区治理。不过适度社区自治的根本是居民自治，社区个人及社区公共组织是社区治理的主体、主角，政府及其他非社区组织可适度或低度参与社区治理，以配角的身份为社区治理提供相应的资源。

社区治理框架下的适度社区自治的理想目标是善治。如果按联合国1997年《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》报告中所概括的善治五条原则：合法性、方向、能力、责任心、公正[4]，适度社区自治首先较一般社区治理模式更容易获得合法性，它不是通过权威，而是通过居民自主决定社区的自治组织架构、社区重大事务的议事准则、社区治理经费的来源及支出、社区资源的共享方法等来推动社区的运行；其次，适度社区自治面向居民、服务居民的方向较明确，但如果居民自治的能力有所不足，可借助政府或非社区内其他组织的权力及资源来获得更好的社区治理效果；当然，适度社区自治由于加入非社区内治理主体，其责任心和公正性可能有所分流，但如何寻求平衡点正是适度社区自治需要借鉴和突破的地方。

二、香港社区的业主立案法团治理模式

香港以法制社会和公民社会为基础，在多元文化的包容之下，香港特区政府在社区大力推广的是以自治为主、行政为辅的业主立案法团治理模式。业主立案法团是私人大厦业主根据《建筑物管理条例》(香港法例第344章)成立的法人团体，其法团管委会由业主居民选举产生，在加强私人物业管理、维护业主权益及促进社区和谐稳定等方面发挥了很大的作用。在全港18个行政区中，共有8848个业主立案法团(以下简称法团)，分布十分广泛。不过，只有私人永久性房屋和政府出售的物业单位才有条件成立法团。根据特区政府2009年公布的统计资料，截至2009年3月31日，有约360万人居住于私人永久性房屋，占人口的51.3%，约130万人居住于政府资助出售的物业单位，占人口的18%，也就是说，有七成左右的香港居民居住于有条件成立法团的居住单位[5]。

香港社区的法团治理模式之所以被称为自治为主、行政为辅，是与香港区域治理结构及法团的权力获得有关。目前香港政府在18个行政区域中没有设立独立的区域性地方政府，而是由政务司下辖的民政事务局及其执行部门民政事务总署来处理地区行政事务，并建立了控制与延伸的管理机制。民政事务署成员通常包括教育署、香港警务处、房屋署、地政总署、规划署、社会福利署、运输署、市政总署等政府部门或机构的代表，他们构成了区域治理的第一层架构(如图1)。

第二层架构是分区委员会，分区委员会是地区民政事务处邀请一些对社区事务感兴趣的人参加的兼具自治和行政双重功能的社区服务组织。分区委员会的职能包括推动公众参与地区事务、就筹办社区参与活动及推行由政府赞助的计划提供意见并加以协助、就影响该分区的地方问题提供意见等。分区委员会的委员来自社会各阶层，包括有关地区的区议员，全部由民政事务总署署长委任。但分区委员会对第三层架构的互助委员会和业主立案法团不构成隶属关系。互助委员会由大厦住客组成的志愿者组成，它的基本目标是在住户之间建立睦邻和互助的精神，提高居民的责任感，并改善大厦内的治安、居住环境及管理成效，但因互助委员会是根据《社团条例》注册成立，因而不属于法人团体，其法律地位以及其成员的法律责任亦不明确，其活动准则主要是依靠居民的自愿合作，不易解决内部纠纷，对不参加互委会的住客没有约束力，其管理权限和法律地位明显不足。在组建居民基层组织的时候，无论是香港政府还是楼宇居民一般都倾向于组建业主法团，只有在不得已或有其他特殊原因的情况下才组建互助委员会。而法团成立首先有严格的法律要求及程序，业主会议可由总共拥有不少于5%业权份数的业主委任的一名业主召集。业主会议先选出管委会，条件是过半数通过，以及获得不少于30%业权份数的业主支持。由新选出的管委会在业主会议结束后28天内，以政府指定的表格，在土地注册处“立案”，申请注册法团，领得注册证书后，全体业主便组织成为一个法团；其次，法团有权代表业主管理物业，范围包括对外行政、内部行政、财政、法律、合约、工程、保安、清洁、公关和康乐组别等；再者，除了名正言顺的物业管理的显功能(显性权力)外，还有很重要的社区参与的潜功能(隐性权力)，在香港地区行政的作用发挥了公众咨询的功能、培养参政人才功能和社区参与的功能，有力地协助政府建设社区，成为政府开展地区工作的好帮手。而法团拥有的这一权力吸引了一些志在参选的社区人士(包括区议员)甚至是立法会参选者的重视，他们通过与法团及其管委会发生联系，争取法团的支持来为选举工程争取选民的支持。一些NGO组织，如慈善团体，为了在社区在开展活动、筹集款项等，也必须要讨好法团组织，特别是法团委员和主席，争取他们的配合和支持。另一方面，法团组织也需要和区议员、社工和其他非政府组织建立一定的合作关系，来获取他们得不到的社会资本，从而提升法团的社区声望和影响力。

即便如此，获得政府辅导和法律赋权的法团在自治过程中仍存在不少困境，第一，政府缺乏一个核心部门来应对法团提出的问题、效率不高及互相推诿并不少见；第二，参与法团工作的吸引力不强，使法团主席和委员的素质与居民的要求存在差距；第三，法团管理所引发的权力寻租的法律案例，削弱了法团的社区声望；第四，宣传力度不够，公众对法团工作的了解仍然有改进的空间；第五，协助旧式楼宇成立法团，解决安全隐患的可行性办法不多；第六，对有突出社区贡献的法团主席和委员的激励机制不完善，示范作用不明显。

香港特区政府推广社区法团法理模式的目的是把责任交给业主，由业主自治，政府只是起到协助的作用，但由于各个法团之间仍有良莠之分，且社区治理仍处于区域治理的大网络之中，法团与政府之间的互动也并未因自治而减少。正如香港学者金耀基分析的香港独特的“行政吸纳政治模式”[6]一样，不断完善的香港法团治理模式也被及时吸纳进行政决策机构中，成为香港治理的重要组成部分。

三、内地社区的多中心治理模式

与香港社区日趋清晰的业主立案法团治理模式不同，内地城市社区的治理模式正从单一的行政管理模式向多中心治理模式演变(如图2)。由街道办事处领衔的社区工作站及社区居民委员会继续扮演着政府行政管理的终端角色；迅速崛起的代表有产者阶层的业主委员会正日益完善其法人资格，并在与物业公司的抗争过程中悄然觊觎社区治理的核心权力；以市场化自居的物业公司仰仗其独特的经济资本在一定程度上掌控着居民社区生活的幸福度；而从一开始就被边缘化的社区民间组织不仅未从这场空前的社区权力角逐格局中退去，相反正借助政府伸出的有型之手不断成长壮大[7]。

虽然学界已在多年前的社区多中心权力结构中发现所谓的“三驾马车”：社区委、物业公司和业委会，但不可否认，至今政府仍是多中心格局中最强有力的资源拥有者，不仅作为法律意义上的自治组织——社区居委会在很大程度仍扮演政府行政末端的角色，以北京、深圳、上海、南京等地为代表新崛起的社区工作站(或称“社区管理服务站”)更是承接了政府在社区的大量行政工作。处于多中心治理格局的另一极是来自市场的物业公司和代表居民利益的业主委员会。随着内地房地产市场的不断成熟，越来越多的居民进入有物业管理的小区居住，而一旦入住率过半，业委会也会相继成立以监督物业管理，维护社区居民的利益。但源于居民赋权的业委会背后的业主大会才是真正的法律主体，无论是选举还是维权都需经过半数以上的业主确认，著名的“景洲事件”(2001年)中第一次由业主投票表决成功地炒掉了地产开发商属下的物业管理公司[8]，也开启了物业公司与业主委员会在社区治理关系中的新格局。社区中还有一类新生的组织，即非法人化的社区民间组织也正在为分担政府社区事务、为居民提供多方位社区服务方面提供资源，但由于社区居民自身的结社意识较弱，加之非法人化的窘境，这类民间组织在多中心治理格局中占据一席之地还需较长的时间。

目前而言，内地的多中心治理模式遇到诸多挑战，一方面，政府在社区的行政力量通过社区居委会和社区工作站仍得到强化，各地方政府都不断将人力、物力下沉至社区，但其覆盖的人群主要是社区需要帮助的弱势群体，一旦社区遇到卫生、安全、维修等物业方面的问题，这两股行政力量因不涉及物业管理都无法直接介入解决，且社区居委会的法律自治身份与实际的行政管理身份长时间存在明显的错位；另一方面，物业公司与居民之间纯粹的市场关系，也导致大部分物业公司营运目标是获取利润，而不是让居民满意。更何况社区还有强大的行政力量存在，推诿责任、相互扯皮并不鲜见。而最近十年才不断兴起的业委会有居民赋权但不具备法律身份，也使得在社区缺乏话语权，参与治理的程度还远远不够。因此，内地多中心治理模式仍属行政主导型，居民自治的空间非常狭小。

四、适度的社区自治模式及其可能

香港社区的业主立案法团模式和内地社区的多中心治理模式恰好代表了社区治理的两种经典模式，前者是自治为主，行政为辅；而后者是行政为主，自治为辅。而且自治对香港社区治理所占的主导性与行政之于内地社区的主导性一样显著，以至于行政对香港社区的介入和自治在内地社区的介入一样都显得微不足道。这两种社区治理模式分别得益于香港的公民社会和中国内地延续至今的威权社会，尤其是对于掌握诸多资源的内地政府而言，似乎政府对社区的直接管理更有利于让社区分享权益。但是，对于城市社区或者乡村社区来说，更为重要的是其内生的因素或模式，往往正是这个内生变量才是决定社区发展的关键因素[9]。而且与早期学者鼓励政府权限的扩张不同，现在更多的学者认为被赋权的个体和社区应高于政府[10]。事实上，内地社区多中心治理格局中居民参与不足、各方权力纷争的现状等已严重制约了社区的良性运行，急需引入适度自治的机制，让所有被治理的居民成为治理的主体，共担社区治理的责任和权益，具体的路径选择包括以下几个方面。

(一)放大社区居委会的自治功能

内地的社区居委会与香港的业主立案法团的共同之处在于均有自治的法律地位，这对放大社区委的自治功能提供了极为有利的先决条件。法团在香港除了被法律赋权外，经由居民的选举，事实上也被居民赋权，并对物业有管理权，从而事实上成为香港社区的主要治理方。内地的社区委在不同地区有不同的运行方式，有因成立社区工作站而被分权，也有保留原有的政府行政末端职责，但社区委成员经由民主选举不够到位，且不掌握物业管理权，因而对越来越多的新型房地产小区事实上并没有足够的治理权。放大社区委的自治功能是内地社区走向适度自治的重要一步，还要通过真正的民主选举使其获得居民赋权，并通过行政辅助使其获得对物业的管理权，这样才能享有真正的治理空间。

(二)鼓励更多的居民参与

由于社区长期行政主导，即便地方政府通过成立社区工作站剥离行政职责，让社区居委会能够恢复自治功能，但因社区精英不愿挑担，社区居民对政府仍有依赖等，在有些地区甚至出现政府比居民更乐意推行社区自治的局面。鼓励更多的居民参与，不仅要覆盖弱势群体，更要发动精英群体；不仅要鼓励参与社区文化活动，更要在社区鼓励政治参与。虽然香港的法团也存在精英参与不足，或参与治理者经验不足等问题，但因为法团是居民参与选举的结果，治理不善或可通过时间来改进，或可通过新一轮改选来达到治理满意，因此，居民参与由少聚多、由点及面，由浅入深地不断推进，才能让社区居民乐于治理，并从适度自治中获得应有的权益。

(三)推行官民共治的准自治模式

社区作为社会网络的一部分，完全脱离政府的行政资源不可能也没必要，况且社区在政府行政介入的同时也分享了其资源，因此在社区实行官民共治的准自治模式未必不是一种可行的路径。例如日本社区社区自治组织——町内会的发展，大致也经历了“行政末端”“半官半民”和“准市民团体”三个阶段[11]。同样，香港的法团在社区参与中与区议会的互动也说明政府在社区治理中的适度介入，反而有利于社区自治获得更广泛的认同。如在内地，一方面放大社区居委会的自治功能，同时保留一部分政府行政辅导，形成官民共治的准自治模式，也是内地社区适度自治的良方之一。

(四)鼓励民间对社区加大经济投入

适度社区自治中不可忽略的因素是治理经费，有实证研究表明，社区治理过程中经济权威已超过地方政府的影响力，而且社区内雇员的人数、工资、任期等均与社区内的商业权力显著相关[12]。内地社区长期行政主导的一个不可回避的事实是政府对社区的经济投入，特别是对社区综治、计生、社保及失业救济等方面的资金投入。如若在内地社区形成社区自治为主、行政为辅的格局，那么，社区自治主体，例如社区居委会须获得强有力的经费支持，如果无法像香港法团那样获得物业管理权，没有物业费的支持，那么社区内企业的资助多寡将直接影响社区自治的成效。因此，鼓励民间对社区加大经济投入，也是由行政主导向自治主导过渡的重要路径。

(五)大力培育业委会及其社区民间组织

随着内地社区居民的公民意识不断增强，及新型房地产社区的普及，业委员的成立、成长并在社区治理中发挥越来越多的作用已是不争的事实。但目前业委会在日常治理中容易缺位，在社区冲突或维权行动时业委会才成为治理主体，多少限制了业委会对社区治理的贡献。另外业委会的法人化与社区民间组织的法人化的共同缺失，使其无法像香港法团那样获得合法的治理权。因此，在向适度社区自治模式过渡之中，大力培育业委会及其社区民间组织，既为社区自治增添新的力量，又使得这些自治组织在成长、演变过程中逐步确定其在社区治理中的地位，未来才有可能获得更多自治赋权。

综上所述，借鉴香港的业主立案法团治理模式，在中国内地推行适度自治模式是必由之路，也是一个长期渐进的过程，需要政府、社区、公民共同齐心培育，当然，中国社会整体的演进方向也是社区适度自治的重要基准。

[1]闵学勤.转型时期居委会的社区权力及声望研究[J].社会，2009(6).

[2]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学(中文版)，1999(2).

[3]戴维·米勒,韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，2002：693.

[4]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010(2).

[5]黄灿彪.香港业主立案法团的社区权力和声望研究[J].南京：南京大学硕士学位论文，2011：14.

[6]邢慕寰，金耀基.香港之发展经验[M].香港：香港中文大学出版社，1986：14.

[7]闵学勤.分治抑或共治：社区权力博弈的新格局[N].中国社会科学报，2010-05-04.

[8]徐道稳.转型社会中的社区组织建设——深圳市社区组织个案调查(二)[J].社区，2006(1).

[9]蔡禾，卢俊秀.制度变迁背景下的社区权力与秩序——基于广州市一个城中村的研究[J].广东社会科学，2007(6).

[10]Pavlich G. The Power of Community Mediation:Government and Formation of Self-Identity[J].Law & Society Review，1996(4).

[11]宋雪峰.日本社区治理及其启示[J].中共南京市委党校学报,2009(3).

[12]Oyinlade AO，Haden M. Business Power and Community Governance:A Quantitative Case Study of Perceived Influence of Business Power on Local Government in Lincoln，Nebraska[J].Sociological Spectrum，2004(1).

[责任编辑孙景峰]

ModerateCommunitySelf-GoverningandPathChoice——Based on Comparing Community Governance of Hong Kong with Mainland

MIN Xue-qin，et al

(Nanjing University,Naijing 210093,China)

Community governance from social governance extensively absorbs social nongovernmental organizations and individuals to take part in .At the same time, community governance doesn’t object to the part of the resources from government. The model of Hong Kong owners’ corporation mainly adopt self-governing and supplemented by administrative management, and mainland’s multi-center governance model mainly adopt administrative management and supplemented by self-governing. The development of communities generally comes from internal driving. After learning the Hong Kong’s model, mainland community may promote moderate community self-governing from enlarging community neighborhood committees’ power of self-governing, encouraging the participation of more residents、pushing through official and people co-government、increasing in more input to community from citizen groups and fostering industry and non-governmental organizations.

community self-governing;model of community governance;owners’ corporation

D638

A

1000-2359(2012)02-0042-05

闵学勤(1967-)，女，江苏宜兴人，南京大学社会学院社会学系副教授，博士，主要从事政治社会学研究。

江苏高校优势学科建设工程资助项目和 南京大学人文社会科学985工程改革性项目(NJU985JD07)

2011-11-08