我国人大代表选任资格新论

聂 早 早

(安庆师范学院 政法学院，安徽 安庆 246133 )

我国人大代表选任资格新论

聂 早 早

(安庆师范学院 政法学院，安徽 安庆 246133 )

从实然的选举权与被选举权“紧密结合论”和应然的“相对分立论”解析，人大代表选任资格较一般选民资格应更高、更严；我国长期奉行人大代表选任资格等同于一般选民资格，条件宽泛、标准简省，与人大代表尊崇的政治法律地位和职责使命要求不相称；应建构公民政治权利能力和政治行为能力概念，科学立法设计人大代表选任资格，有利于优化提高人大代表素质能力，促其积极高效地履职尽责。

人大代表；选任资格；政治权利能力；政治行为能力

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表作为国家权力机关的组成人员，其素质能力直接影响职能作用发挥。长期以来，缘因传统的选举法律观念束缚，人们机械理解、贯彻我国宪法关于公民选举权与被选举权的“紧密结合论”，模糊了选民资格两种不同的内涵，导致人大代表选任条件过于宽泛、简省，不仅不利于优化提高人大代表素质，保障其积极高效地履职尽责，而且对于被选举权行使结果与其广泛性特征不能对应的事实，法律亦难提供令人信服的注解，这种状况阻滞了我国民主参与政治发展的进程。因此，更新选举法律观念，科学立法界定和明晰人大代表选任资格标准，十分必要。

一、逻辑起点：厘清选举权与被选举权的相互关系

公民之所以能为选民，有权参加投票选举，是因为他们拥有选民资格。被依法确认享有选举权或被选举权、经选民登记、列入选民名单，是选民资格的三个基本要素。其中经选民登记和列入选民名单是选民资格认定在程序上的要求，被依法确认享有选举权或被选举权则是决定选民资格的关键。因确认内容不同，选民资格被分为一般选民资格和代表选任资格，一般选民资格来源于公民选举权的确认，代表选任资格则起始于公民的被选举权。拥有选举权和被选举权是现代公民参与国家政治生活的基本通行证，对选举权与被选举权关系的不同认识成为确认公民选民资格的根本标准。

(一)实然的选举权与被选举权“紧密结合论”

对于选举权与被选举权的相互关系，存在两种不同的观点。在西方，各国选举权和被选举权既相互对应又彼此分离，有选举权的公民未必享有被选举权。而在我国，基于马克思主义关于选举的鲜明阶级性论断，更重要的是为寻求实现最广泛的民主参与政治和最真实的人民当家作主，我国公民选举权与被选举权长期被认为是紧密结合，甚至合二为一[1]。这种选举理论指导之下的立法，对选举权与被选举权始终予以高度统一的规定，原则上拥有选举权的中国公民即拥有被选举权。《中华人民共和国宪法》第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(下称《选举法》)第三条也有相同的规定。公民有选举权就有被选举权以及二者是前提与实现目标的关系，这是我国一直盛行的主流观点。

选举广泛存在于人类社会生活的各个领域，有着不同的种类与特征。我国广义的选举包括选举各级人大代表和各种特定公职人员在内的社会生活中可能存在的所有正当选举活动，基于此，宪法第三十四条原则性地赋予我国公民最大限度的选举自由，且公民享有选举权的同时亦享有被选举权。此处选举权与被选举权“紧密结合论”是作为国家总章程的宪法对人民当家作主的全部政治生活的最高原则规定与理想愿景写照。我们应从广义角度和相对意义上来认识宪法关于选举权与被选举权关系的规定：第一，宪法所指选举是广义概念，泛指各种正当选举，非特指人大代表选举；第二，关于选举权与被选举权关系的描述是作为立法之母的宪法高度抽象的原则规定，尚需各类选举法律的具体落实；第三，具体选举立法绝不能局限于仅在文字上与宪法保持一致，它应充分体现的是保障公民选举权利真实实现的宪法精神；第四，选举权与被选举权相统一，是一种理想状态和理论上的可能，不可作绝对化的理解，否则就无法解读宪法自身的某些条文，如第七十九条第二款规定，年满十八周岁的公民享有国家主席、副主席的选举权，而享有国家主席、副主席的被选举权的公民必须年满四十五周岁。

(二)应然的选举权与被选举权“相对分立论”

《选举法》中的选举是狭义概念，仅指我国各级人大代表的选举。该选举概念之下的公民选举权与被选举权虽同属政治权利范畴，但在权利内容、实现权利目的等方面均不相同，二者联系紧密却又彼此分立，不可简单合二为一。笔者称之为“相对分立论”。

1.选举权与被选举权内涵及要求各异。狭义选举权专指公民选举国家代议机关代表的权利。公民对于代议机关代表应当符合哪些条件以及谁是最佳人选有正确的认知和判断，即具备参与投票选举的基本能力。在此基础上，各国法律根据本国实际与需要对公民享有选举权规定或多或少的附加条件，如具有参选国国籍、达到一定法定年龄、拥有基本的财产能力等，凡符合该法定条件的公民即拥有该国选民资格，可参与选举。我国由于选举层级的客观存在，选民参选基数呈现阶梯分布格局，法律只是在年龄和国籍上对直接选举的选民资格做一般规定，对被剥夺政治权利的罪犯予以法律限制。

狭义的被选举权则是公民被选为国家代议机关代表的权利。当选为代议机关代表，将代表选民参与国家更深层次的政治生活，不仅需要准确表达选民意愿，反映选民心声，依据法律为选民谋取最大限度利益，还需代表选民对政治生活中可能发生的各种重大问题作出正确的决断，与村民(居民)自治选举、组织内部选举不同。这种政治参与行为的重要性、复杂性远非选举权的行使所及，行使被选举权须具备更高的政治素养。密尔在推崇代议制理想政府时已经认识到代议团体民意智力偏低或可导致“虚假的民主制”的危险发生[2]。西方很多国家对议员的候选资格在国籍、年龄、居住期限、职业等方面都有严格要求[3]。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(下称《代表法》)第三条所规定代表享有的基本权利亦显见，我国法律对各级人大代表寄予厚望，人大代表欲真正享受好法律赋予的基本权利，具备较好的语言表达、逻辑思维、协调沟通、预见决断等能力是基础，拥有相应的政治、经济、法律等人文社会科学基本常识是先决条件，否则要求他们履职尽责只能是一种奢望。民主政治的客观实际和历史经验表明，有选举权不能简单等同于有被选举权，具备一般参选资格条件的选民并非都能胜任代议机关代表一职。

2.选举权与被选举权的权利行使目的不同。选民行使选举权目的是选出自己心仪的代表，只要选民参选投票，该目的即能达成；自己当选却是被选举权行使的目的，我国选举实践中当选代表的比例限制决定了选民欲达成此目的可能性极小，被选举权期待是一种常态，既得概率低。根据《选举法》第三章第十一条的规定，各省、市、区(县)级人大代表的基数分别为350名、240名和120名，虽然人口多的地区可以依法适当增加代表人数，但对于绝大多数选民而言，无论直接选举或是间接选举，终其一生自己“当选”的被选举权行使目的长期落空是不争的事实。很多选民不解自己与当选代表的距离何在，长此以往将“自己当家作主”当做了一句不作数的戏言，法律赋予公民广泛享有的被选举权，在操作层面上对于民主参与政治的推进不能达到预期的效果。被选举权过分简单抽象的法律规定使“广泛”变成“空泛”，减损了民众参与政治的积极性。纵使选举权与被选举权的法律规定在形式上再完美，人民期待的仍不过是易于理解且真实可信的当家理政权利。

在我国，无论是实然的“紧密结合论”，还是应然的“相对分立论”，皆可说明：选举权与被选举权具有不同的价值指向，体现参政权的不同层次和功能，两者不能简单结合，相应地，人大代表选任资格亦不等同于一般选民资格，换言之，人大代表选任资格相比一般选民资格更加严格。我国理论界也有学者对此关注，提出了限制被选举人资格的相近观点[4]。

二、现实困境：人大代表选任资格标准与其地位作用失衡

(一)我国人大代表选任资格与一般选民资格趋同

绝大多数国家将代表选任资格高于一般选民资格分别立法，只有较少国家将一般选民资格与代表选任资格完全等同，我国即是典型代表，享有选举权的选民自动享有代表候选人资格[5]。我国没有在选举立法上对选民资格进行细分，甚至对选民资格的基本内容也无直接的描述，我们只能通过法律对选举权与被选举权的确认得出相应的选民资格条件。《选举法》第三条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权”。第二十六条第二款规定，“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单”。其中年满18周岁且精神正常与我国民法上完全的民事行为能力人条件契合。据此可知，我国选民参选和人大代表当选应符合以下条件：一是拥有中华人民共和国国籍；二是具备完全的民事行为能力即年满18周岁且精神正常；三是没有被依法剥夺政治权利。

(二)人大代表选任资格标准与其地位作用失衡

作为国家权力的执掌者，人大代表必须在年龄、身心、品行、政治业务素质等方面达到与其职责相匹配的要求，是某行业(职业)的优秀分子，具有本选区的代表性和话语权，其被提名和候选的资格条件应当较高。但我国选举法未能在宪法基础上跟进相关规定，人大代表的选任资格等同于一般选民资格，未予区别对待，未得到应有的重视与提升，这与人大代表被尊崇的政治法律地位和参政议政作用极不相称。

《代表法》第二条规定，各级人大代表作为“国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”，法律要求其具备的履职素质能力应不低于其他国家机关的工作人员，而尴尬的是人大代表候选人依法只需“拥有中华人民共和国国籍”、“年满十八周岁”、“没有被剥夺政治权利”、精神正常即可。作为权力机关的各个执行机关，除选任制工作人员外，通过全国统一、竞争激烈的入门考试是任职前提，同时法律还规定了其他必备的任职条件。如《中华人民共和国公务员法》第二章第十一条规定公务员任职条件有七项，《中华人民共和国法官法》第四章第九条对法官的任职要求更严，除与公务员相同的条件规定外，任职最低年龄提高至二十三周岁，第九条第六项还针对不同级别的法官做出了不同的专业素质与从业经历规定。关于任职禁止性规定，公务员与法官基本相同，“曾因犯罪受过刑事处罚的”“曾被开除公职的”不得担任法官也不得任职为公务员，而人大代表唯一禁止性选任资格“被剥夺政治权利”只属“曾因犯罪受过刑事处罚”中一种情形。

显而易见，作为一般国家机关工作人员的法官与公务员，其任职资格远比身为国家权力机关组成人员——各级人大代表更为具体严苛。即使都有任职年龄下限的规定，但十八周岁刚刚成年，涉世不深，其拥有的人生阅历与社会经验不能胜任法官一职，更难堪负人大代表之重任。很多国家将选民参选年龄下限规定为与我国相同的18周岁，但代议机关代表任职年龄均高于参选年龄，如美国、意大利众议员为25岁，两国参议员年龄要求更高，美国为不低于30岁，意大利则不能低于40岁[6]。

(三)提高人大代表选任资格的法条暗示

我国选举立法形式上虽不承认候选人资格应该高于一般选民资格，实际却又为代表候选人产生设置了参选门槛，暗示两者区别的同时也隐含了人大代表选任资格从严的客观需求，呈现出自相矛盾的一面。《选举法》第八章针对“代表候选人的提出”做出了具体规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”代表选任资格在产生程序上比一般选民要求更严。第四条规定代表应履行的义务有，“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”，“自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责”，“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”等，说明我国法律对人大代表在政治、品行和履职能力方面均有较高要求。公民选举权利的行使，虽以未被剥夺政治权利为前提，但特殊情况下，公民的被选举权利仍可依法被限制，《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表选举的若干规定》第五条规定，五类人身自由受限的人员准予行使选举权利，但从法律表述来看不宜被推举为人大代表候选人，选举实践的确如此[7]。

我国选举法律制度模糊了广义选举与狭义选举的界限，将参选选民资格与人大代表选任资格捆绑规定，忽视了人大代表任职的内在素质条件，忽略了“参选投票”与“当选代表”两种政治行为的差异，结果可能是满足了民主参与政治“量”的需要，却无法保证“质”的要求。有的当选人大代表当哑巴、跟风表决或“雷人”发言频现，当家作主流于形式，选民评价满意度低。因此，适度提高人大代表选任资格，对行使被选举权的选民增加一些必要的限制条件，使广大选民挑选代表时有可供筛选的明确的法律标准，无疑是合理必要的。

三、立法突破：建构公民选举的政治权利能力与政治行为能力

(一)确立政治权利能力和政治行为能力概念

具备相应的权利能力和行为能力是法律主体参与法律关系的基本条件，在不同的法律部门里，基于调控范围和角度的区别，这两个法律概念有不同的变形，但它们并非在所有的部门法中都有对应的体现。我国民法和劳动法分别对民事主体的民事权利能力和民事行为能力以及劳动者的劳动权利能力和劳动行为能力进行了具体的规定，这种成功的细密化立法范例为保护我国民事主体和劳动者的合法权益起到了积极的作用。我国宪法并未确立公民政治权利能力和政治行为能力概念，宪法条文只是原则性地赋予公民包括选举权和被选举权在内的各项政治权利与自由，这种宣誓式权利的规定要演变为公民权利的真实享有，离不开具体条文的规范落实。作为宪法子法律的《选举法》，有关选民资格内容局限于简单重复宪法条文，虽然最大限度地拓展了拥有选举权与被选举权的公民主体范围，但不利于广大选民把握投票的尺度标准，了解自己从未被提名候选与当选代表之间的差距所在，更不利于澄清他们可能对选举公正性、公开性和真实性的疑惑。

有学者根据对宪法第三十四条、第三十五条、第四十一条条文的研究，提出“宪法暗示了公民政治能力体系的存在”的观点，“公民政治能力体系可以被构造出涵盖内生和外生两个层面内容的逻辑结构，即政治权利能力与政治行为能力”[8]。该学者认为政治权利能力是“公民参与一切政治活动的平等资格”，政治行为能力则是“公民以自己的智识和理性参与制度化之国家政治活动的基本资格和能力”[9]。笔者赞同在我国确立公民选举的政治权利能力和政治行为能力概念，这一对儿概念能合理阐释被选举权行使的目的与结果，实事求是地映射我国公民政治权利实现的原貌，并为选民资格的科学立法提供理论上的支撑依据。

(二)选举法设专章规定“选民资格”条款

建议在《选举法》中设专章规定“选民资格”条款。从公民选举时应有的政治权利能力和政治行为能力基本要求出发，分别界定一般选民资格和代表选任资格的具体标准，便于选民有的放矢地参选投票。

我们应贯彻宪法赋予公民广泛享有选举权和被选举权的原则规定，确立公民参与选举的政治权利能力标准。公民参与选举的政治权利能力是宪法赋予公民通过投票参选等方式平等参与国家政治生活的基本资格，这种资格不仅具有平等性，还需贯彻广泛性。在选举的政治权利能力问题上仍保持宪法条文的一贯性，体现公民选举权与被选举权的“紧密结合”，一般选民资格和人大代表选任资格不存在区别。宪法第三十四条的规定，拥有中华人民共和国国籍、年满十八周岁、没有被剥夺政治权利的公民即拥有选举的政治权利能力。

公民参与选举的政治行为能力需公民凭“智识和理性”去获取。因行使选举权和被选举权对公民的“智识和理性”要求不同，在选举的政治行为能力问题上，体现公民选举权与被选举权“相对分立”，一般选民资格与人大代表选任资格应有明显差异，立法时需区别对待。一般选民资格除需具备上述选举的政治权利能力三条件外，投票选举时“精神正常”无疑是公民还应具有的行使选举权的行为能力条件。关于人大代表的选任资格，关涉被选举权行使的性质、目的及对主体的参政素质要求，规定公民行使被选举权必先具备相应的政治行为能力。人大代表选任资格中政治行为能力的界定是选民资格立法的难点，我国应从公民参政议政的实际出发，明察人大代表制度发展的渐进性特征与人大代表层级差异的客观事实，借鉴《法官法》和《公务员法》等成功立法经验，从人大代表的自然条件和社会属性(包括适任履职年龄、精神状况、身体条件、政治品质、文化素养、从业经历、职业禁止等方面)全方位进行规制，不可夸大或偏废公民某一方面的“智识和理性”条件。在保证选举平等性、广泛性和真实性的基础上，创造性地设立具有中国特色和民主参与政治时代特征的选民资格条件，为提升人大代表履职能力提供可操作的法律依据，推动我国民主政治建设不断迈向新高度。

[1]陈小京，田穗生.中外选举制度比较[M].北京：商务印书馆，2005.

[2]田穗生，高秉雄.中外代议制度比较[M].北京：商务印书馆，2005：72-75.

[3]韩大元，周望舒.试论被选举权享有者的资格限制[J].法制与社会发展，1997(4).

[4]何俊志.选举政治学[M].上海：复旦大学出版社，2009：164.

[5]滕修复.提名推荐的人大代表候选人需要具备哪些条件[J].人民政坛，2011(10).

[6]陈诚,林频频.暗示与昭示：宪法中的政治权利能力与政治行为能力[J].广东行政学院学报，2010(5).

[责任编辑孙景峰]

NewTheoryontheQualificationoftheRepresentativesoftheNationalPeople’sCongress

NIE Zao-zao

(Anqing Normal University,Anqing 246133,China)

In reality, citizens’ right to vote are closely related to the right to be elected. However, they should be separated. According to this, the qualification of the representatives of the People’s Congress must be higher and stricter than that of general representatives. But they are equal to each other in China , which is in conflict with the political, legal status and mission of representatives of People’s Congress. Therefore, it is high time that we enhanced civilians’ the political rights and political ability. What’s more, it is essential that we should make laws in a scientifically way to establish qualification of the representatives of the People’s Congress , which is beneficial to improving their ability and thus promote them to perform their duties actively and efficiently.

representatives of the People’s Congress； qualification to be elected； political right； political behavior ability

D621.4

A

1000-2359(2012)04-0171-04

聂早早(1969—)女，安徽望江人，安庆师范学院政法学院副教授，主要从事宪法学与政治学研究。

安徽省社会科学基金项目(AHSK09-10D114)

2012-03-02