浅谈非法占用农用地案件成因、特点及遏制对策

赵 延 辉

(东方红林业地区公安局 森侦大队，黑龙江 东方红 158402)

非法占用农用地案件在林区内的主要表现形式是毁林开荒。近年来，在黑龙江省森工林区不断发生周边农民毁林开垦案件，始终呈现高发态势，给国家森林资源造成了很大破坏。虽经司法、执法机关的打击，但毁林开垦现象却屡禁不止，案件仍然时有发生。以东方红林区为例，仅2010年，就发生11起毁林开垦刑事案件，而够不上刑事案件的普通毁林开垦林政案件则更多。农民毁林开荒行为严重破坏了林业局施业区内的森林资源和生态环境。

1 非法占用农用地案件的成因

随着林区“两危”状况的加剧，林区经济体制改革也在逐步加大，发展多种经营，开展家庭经济，个体经济如雨后春笋般不断壮大。由于东北林区经济落后，特别是有些地区农林混居现状突出，人民生活水平不高，林区道路村屯交插，四通八达，个体经济、家庭经济、林场经济都围绕大山和森林资源而发展。

1.1 外来人员涌入林区非法垦殖林地

近几年来，由于受金融危机影响，南方一些发达城市的企业用工人员减少，致使一些农民工就业难，于是一些农民工由南下转为北上，大量涌入林区腹地村屯，形成无土地、无产业的“黑户”。 这些外来人员在原籍时就是因土地少而外出打工，看到林区这些土地肥沃，就想在林区内拥有一片属于自己的土地。

1.2 林区农民蚕食林地

受粮食收购价上涨和经济利益驱动，加之农林混居农村自然村屯散居在林业局辖区内，村屯内的农民无固定职业，只能靠种植农作物为生，而地方政府的耕地数量少，难以满足农民的种植需要，不少农民逐年扩地边蚕食林木，扩大耕地，不少水湿地被开垦，生态资源遭到严重破坏。

1.3 法制宣传教育不到位

从走访调查情况看，毁林开荒涉案人员中有大部分是林区腹地村屯的农民，他们具有靠山吃山、靠水吃水的传统观念，对破坏植被和水湿地开荒的行为不认为是违法犯罪，对《森林法》、《森林法实施条例》、《黑龙江省湿地保护条例》等法律规定不了解。对破坏水湿地立案标准，涉林案件犯罪立案数额、标准，珍贵树种、珍贵野生动物保护品种等不清楚或不知道，受到违法处罚时都很茫然。

2 非法占用农用地案件的特点

2.1 大肆盗伐林木，先形成“橛子地”再种植

由于林区外来人员大量涌入，且林区内耕地少，这些人为了获得土地，他们就把目标放在了林地上。他们先是将林区腹地中存活的树木伐倒，然后将木材搁置在隐蔽的地方，形成了“盗伐现场”。“盗伐现场”中只遗留有大量伐倒后的树根和一些低矮植被，他们使用一些除草剂将植被杀死，形成“橛子地”，并在“橛子地”中种植农作物。如2009年5月12日，林业局查破的姜某涉嫌非法占用农用地一案就是这种情况。姜某是外来人员，他于2009年3月在林业局五林洞林场58林班内将存活的77株树木全部伐倒，在林地中撒除草剂，将地里的植被烧死，形成“橛子地”。2010年5月，姜某在这片地中播种上黄豆。

2.2 以合法掩盖非法，逐渐蚕食林地和森林资源

在林业局施业区的一些林地边缘地带，一些农民经合法渠道承包了一些土地用于耕种。由于利益驱使，其中一些人利用耕地与林地紧相连的特点，打“擦边球”混水摸鱼，他们将所承包土地紧连的林地中的树木逐年伐倒，形成与所承包土地紧密相连的无林地，面积逐年扩大，这种行为如果当时不被发现，等承包人种上庄稼后，仅凭人的肉眼短时间内很难发现，从而使之合法化。如2008年10月14日，林业局查破的张某非法占用农用地一案就是这种情况。张某在饶河县大通河乡太平村承包土地20亩，由于此地与林业局大岱林场41林班相邻，张某为扩大土地面积就私自在大岱林场41林班将存活的树木伐倒形成“橛子地”，共毁坏林地24.47亩，张某想等树根腐烂后种上种子，等苗长起来，就不能被发现了，以此利用合法承包的土地掩盖非法占用的林地。

3 打击非法占用农用地违法犯罪中存在的困难

目前，非法占用农用地犯罪在林区较为突出，必须进行严厉打击。但当前在打击毁林开荒犯罪过程中仍然存在着许多困难。

3.1 调查取证困难，执法阻力大

一是非法占有、毁林开荒引发的乱砍滥伐、偷砍盗伐林木案件，由于现场遭受破坏严重，被伐的立木株数、蓄积量难以查实；二是由于违法主体多是农民或外来人，调查取证时，他们常常不予配合，不是知情不报，就是拒绝接受调查。特别是在抓捕犯罪嫌疑人时，村民常常手持棍棒、石头等器械暴力抗阻，给执法工作带来很大困难。

3.2 毁林开荒行为不易被及时发现

由于林业局施业区面积大，施业区山高路远，人员活动较少，不法分子依托天然绿色屏障作掩护，在林海腹地毁林开荒，以致案发后不易及时发现，使违法行为长时间得不到相应的处罚。

3.3 处罚较轻，难以达到震慑违法犯罪的目的

我国《刑法》第三百四十二条明确规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，最高人民法院将此条概括为“非法占用耕地罪”罪名。2001年8月31日的《刑法修正案(二)》又将此修正为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。最高人民法院和最高人民检察院将此条概括为“非法占用农用地罪”罪名。非法占用农用地罪与非法占用耕地罪相比，扩大了刑法保护对象的范围，把林地纳入了农用地的范畴，由保护耕地扩大到整个农用地，这对于我国进一步打击破坏土地资源犯罪提供了有力的刑法武器，填补了刑法对除耕地以外的其他农用地保护出现的“真空”。《修正案》中只是规定了立案起点，没有规定重、特大案件的立案标准，导致在办理非法占用农用地案件中，处罚较轻，难以达到震慑的目的。以2010年为例，林业局共侦破非法占用农用地案件10起，在侦破起诉环节，林业局为调查取证动用了大量的人力、物力，但诉讼至法院定罪量刑时，往往处罚较轻。林业局2010侦破的10起非法占用农用地案件中，毁林蓄积量近200余立方米，造成损失极大，但犯罪嫌疑人被判处实体刑的只有7起(其中还有2起判处缓刑)，其余3起均判处拘役或管制。由于量刑较轻，难以达到震慑其他违法犯罪人员的效果，致使非法占用农用地现象屡禁不止，严重影响了打击力度。

4 遏制非法占用农用地犯罪的对策

综上所述，在国有林区非法占用农用地犯罪呈漫延之势，既有体制的问题，也存在着立法上需要进一步完善的原因，需要综合解决。

4.1 加大普法力度，增强农民的法律意识

开展长期的有针对性的法制宣传教育，提高林区居民(包括散居在林业局辖区内居住的农村村屯)的法律意识。重点宣传《森林法》、《森林法实施条例》和有关资源保护条例及刑事立案标准，使广大林区公民普遍养成遵法守法的良好习惯，自觉保护森林资源，从而减少犯罪。这不只是执法部门的职责，也是林业局和行政执法部门的义务。要造成一定的声势，坚持长期普法教育大局面，让林区公民都树立爱护森林资源，保护生态平衡的意识，参与到爱我家园，建我家园，美化家园，发展家园的自觉行动中来。只有这样才能减少犯罪，保障林区社会经济健康发展，社会长治久安。

4.2 坚持严打方针，加大处罚力度

一是要积极开展对现行案件的侦办工作，要发现一起，查处一起，该拘留的要拘留，该逮捕的要逮捕，狠狠打击违法犯罪分子的嚣张气焰；二是要加大处罚力度，凡是毁林案件的量刑，要联系相关职能单位，加大量刑度，从重从快捕判涉案犯罪嫌疑人，达到判一个震一片的目的。

4.3 依靠群众，加强边界治安综合治理

森林公安作为维护林区治安的主要机关，理所当然地应担负起保护边界森林资源安全的艰巨任务。在当前警力紧张的情况下，单靠公安或林业一家、一个部门的力量是不够的，还须依靠当地政府及广大群众，走综合治理的路子。一是提高村民守法的自觉性、护法的主动性，利用边界双方村民联姻、走亲访友，做好法制宣传，共守边界安宁；二是要发挥村级组织的核心作用。当地政府对村级组织要压担子，把保护森林资源工作列为第一责任人的重要职责之一，签订责任状，制定考核目标。由村委会牵头，坚持“属地管理”、“谁主管，谁负责”的原则，调动当地群众的积极性，维护国家利益，“守住一片山，护好一片林”；三是要加强边界护林组织建设，增加巡山护林力度，提高信息反馈能力，坚决遏制毁林开荒行为，维护生态环境。