浅析我国环境行政执法现状与完善——兼论设立环境警察的构想

朱媛媛，梅兴吉，严海杰

（1.西南政法大学 法学院，重庆401120；2.重庆市检察院第一分院，重庆400000）

浅析我国环境行政执法现状与完善
——兼论设立环境警察的构想

朱媛媛1，梅兴吉2，严海杰1

（1.西南政法大学 法学院，重庆401120；2.重庆市检察院第一分院，重庆400000）

环境行政主管部门是我国的环境执法部门，但与其他一些部门存在着职权交叠、权限不明的情况。通过对我国现行环境执法存在的问题进行分析，论证环境警察这一警种设立的必要性，并借鉴俄罗斯的做法，提出环境警察设立的可行性构想，以及有待完善的方面。

执法现状；环境警察；必要性；可行性构想

环境问题日益成为全球关注的焦点，解决环境问题功在当代，利在千秋。维护赖以生存的生态环境对国家、社会的发展有着深远的影响。然而，目前我国的环境行政执法现状并没有在行政服务层面上很好地发挥惩治环境污染、打击环境危害，保护环境的作用。

一、我国环境行政执法现状

目前，我国环境行政执法方式有以下六种：环境行政许可、环境行政检查、环境行政调解、环境行政处罚、环境行政复议和环境行政强制执行。其中，环境行政许可、环境行政复议这两种执法方式的主体具有多样性，这是由行业标准的多样性决定的，主要体现在林业、港务、渔政、铁道、民航等方面。但是，环境行政检查、环境行政调解、环境行政处罚、环境行政强制执行这四种方式执法主体的广泛和繁杂造成了环境行政执法效率的低下，进而难以及时遏制环境恶化的趋势，其中尤以处罚权较为突出。鉴于各方面的原因，我国环境行政执法的运行现状并没有达到公众满意的程度，一些客观存在的问题亟须解决。

（一）环境行政执法权主体范围广泛，以处罚权为代表

1.环境行政执法主体广泛

（1）地方各级人民政府。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）第16条规定，地方各级人民政府，即省、自治区、直辖市环境保护厅和市（除直辖市外）、县环境保护局，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。《环保法》第17条规定，各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。

（2）各级环境保护行政主管部门。《环保法》第7条第1、2款规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

（3）其他行政主管部门。《环保法》第7条第3、4款规定，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水行政主管部门，依照有关法律的规定对自然资源的保护实施监督管理。

（4）其他经授权或委托的组织或机构。某些事业单位或社会团体，如附属于环境保护行政主管部门的环境监测机构、环境保护协会等，经过法律法规的授权或行政机关的委托，也可在授权或委托的权限内从事环境行政执法活动。同时，地方人民政府根据地方性法规或地方国家权力机关的决议，也可以设立一些在环境保护方面享有行政执法权的机构或临时机构，如云南滇池的环境监察大队等[1]。

2.环境行政处罚主体广泛

我国《环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第14条规定，县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。第15条第1款规定，环境保护主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。受委托的环境监察机构在委托范围内，以委托其处罚的环境保护主管部门名义实施行政处罚。

（二）环境行政执法手段单一，缺少强制执行力

《处罚办法》第10条规定，环境行政处罚的种类有：警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留；法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。然而，环境保护主管部门缺乏强制执行权。根据《处罚办法》第61条的规定，当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环境保护主管部门申请人民法院强制执行。即如果相对人拒绝履行处罚决定，环保部门就只能申请法院强制执行。从表面上看，法院强制执行的顺利介入保障了行政处罚的有效执行，但浙江省嵊州市就有过法院不肯受理环保局的强制执行申请而使责令停产关闭的处罚决定几年都落实不了的情况。与其类似，浙江省乐清市人民法院不予执行环保局申请强制执行的非诉行政案件，乐清市环保局无奈之下上书市人大请求协调。乐清市环保局的执法困境不过是全国环保执法局势的一个缩影，法院的不配合是一种常态。环保部门究竟何时不再面对执行尴尬[2]？

二、设立环境警察的必要性

（一）促使环境行政执法中的调解更具专业性

从社会的角度看，庭外调解可以获得更多的支持及减少对抗，其社会效益和环境效益都更好[3]。虽然我国并没有确立环境公益诉讼机制，但对于严重的环境污染或危害事件依然要打击并追究刑事责任。环境警察的设立可以很好地将行政执法中的调解功能进行专业化的运用。在进行调解时，环境警察往往掌握着相关人员的证据和事实，若调解不成而诉诸公堂的话，也会得到法院公权的支持。所以，应对庭外调解设定科学的规则与标准，划分不同的环境危害结果等级，使调解更加制度化、规范化，甚至可以考虑设立类似于交通事故争议案件人民调解室的机构。

（二）赋予环境行政执法以强制执行力，使其更为有效

《处罚办法》第10条规定了环境行政处罚的种类，然而，环境保护主管部门缺乏相应的强制执行权，使得一些法令流于形式，无法获得真正执行。在我国目前的环境行政执法实践中，环境行政执法主体的执法权限不足，各级环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式来迫使不履行环境保护法律义务的行政相对人履行义务[4]。环境警察的设立，可以缓解我国目前环境行政执法执行低效的现状。在俄罗斯，环境警察的作用是把原来各部门分散在环保领域的管理权集中起来，并赋予其暴力权，直接进入司法程序。其特点是可以迅速地处理原来看似棘手的破坏环境案件,防止环境在久拖不决的处理过程中进一步恶化[5]。赋予且只赋予环境警察强制执行的权力，批准权可以同时赋予检察院或法院，但唯一合法的强制执行组织只有环境警察。强制执行的程序可以适用最新颁布的《行政强制执行法》的程序与标准，从而保证环境警察执法的合法与效率，改变环境行政执法部门的软性形象，增强执法部门的权威。

三、我国设立环境警察的可行性

（一）设立环境警察的立法依据

在我国现行的法律体系中，虽没有设立环境警察的直接立法依据，但是立法者却为后来人留下了一条未封闭的法律城门。《环保法》第7条第3款规定的“各级公安”，不仅指现今设立的公安系统，还应包括应时代要求或者变化而产生的新型公安，譬如本文论述的环境警察。而这也恰恰成为目前我国设立环境警察的间接立法依据。

（二）设立环境警察的制度构想

如上文所述，我国的环境行政执法权和处罚权分散在环境、国土等多个部门，从而呈现权力分散、权责不明、职责交叠等弊端。此外，环境行政执法还存在手段单一、威慑不足、力度不够等问题。所以，环境警察制度的设立应将各部门环境执法机构合并重组。在俄罗斯，托木斯克州将部分生态警察分散到环保、城建、土地规划等部门，与这些机关联合办案；伊尔库茨克州让森林警察和生态警察联合执法；还有些地区则干脆直接将生态警察划归交通警察局[6]。从我国目前的部门设置情况出发，应将环境行政执法权进行统一的划归，即将属于环境、国土等部门的分散性或交叉性的权力进行整合重组，建立专门性的环境行政执法机关，统一行使环境行政执法权和处罚权。同时，对其他机关规定协助义务的立法要求，以环境警察的执法为主，以其他部门的有力配合为辅。

（三）环境警察的职能设计

1.检查、调解和处罚。环境警察的设立是将以往散落在其他机关的一些职能进行重新合并与分配。环境警察需要对环境影响评价制度中的建设项目、规划项目和“三同时”制度中的新建、改建、扩建项目等内容进行环境影响评价和检查；对于容易导致环境污染的工厂、设施、设备等进行日常检查或定期考核；对于环境污染事故进行调查取证，服务于公诉机关的检控；对于环境危害性较轻、情节显著轻微的案件进行调解，对行为人进行法律和思想方面的教育，充分发挥调解的合意性特点；对于一些严重的污染危害案件进行行政处罚，构成犯罪的移送公诉机关进行处理，严格按照处罚程序，做到依法行政，依法处罚。

2.贩运濒危野生动植物等类似案件的侦查。我国目前的环境侦查权正由职能分工的模式向跨部门合作的模式转变[7]。部分案件的侦查权可以分流给成立后的环境警察，如对贩运濒危野生动植物等类似案件的侦查。该类案件往往跨地区进行，甚至跨国界进行，追踪侦查难度较高。环境警察可以进行此类案件的侦查，利用先进的科学设备，专业的人员配备，甚至进行跨国间的侦查、追踪。

3.强制执行。目前我国环保机关普遍缺乏像查封、冻结、扣押、没收等执法手段来保障环境行政执法的权威性，常常只能眼看着层出不穷的环境违法行为而束手无策，这也是环境保护出现软弱状态的重要原因。环保机关对拒不执行环境处罚等案件只能诉诸法院要求强制执行，这就必然影响了环保机关的权威性。当事人往往不畏惧环保部门的行政措施，使得环保部门的检查、处罚等行为受到一系列的消极影响。这样软弱的状态确实不利于环保工作的有效进行，所以，可以考虑赋予环境警察以查封、冻结等强制执行手段；对于法院已经审结、拒不执行的案件，在对其进行限期警告后，若还不执行，则可强制执行。这样既有利于增强环境警察的威慑力与执行力，也有利于环保工作的进行。

四、设立环境警察存在的问题

（一）物质水平落后，遭受外界质疑

目前，我国环境保护执法队伍人员数量有限，综合素质偏低，且物资设备落后，执法设施不健全，这些都严重影响了环境执法水平的提高。因此，环境警察在我国建立的初期，有些人可能对其是否能承担起如此繁重的工作任务而产生疑问。我们不得不承认，处理破坏生态、污染环境等案件，有时需要很强的专业知识，而第一批生态警察大部分来自普通的公安部门，他们处理一般刑事案件能力很强，可面对涉及面广、专业性强的环保案件却有些力不从心。这就难免在处理一些案件时取证不准，引起当事人的不满和投诉[6]。但环境警察的建立也不是一朝一夕的事。香港的廉政公署在建立之初也是困难重重，背负着外界源源不断的挑战与质疑，但时至今日，它已成为我国甚至世界打击公务系统腐败、反腐败的典型。所以，我们要对环境警察这一新的警种持有宽容与鼓励的态度，不宜操之过急。调研考察之后在条件成熟的部分省市可先采用试点的方法进行尝试，积累实践经验，总结实践中的不足，通过软硬件的配备，人员与机制的共同发展，发挥设立环境警察的目的。

（二）监督制度空白，权力扩张令人担忧

在当下赋予环境警察检查、调解、强制执行等职能，甚至赋予其查封、冻结等强制执行的权力，如何保证这些权力不被滥用？权力的扩张性如何预防？行政权力的监督如何实现？是否要另行设立监督机构？对于这些问题的回答，笔者认为仍然可以参考环境警察规范化的俄罗斯：他们将环境警察置于公众的视野之下，利用民众来进行监督；为使社会能对自身的工作进行监督，环境警察还建立了自己的网站，公布了环境警察的执法内容、执法依据、处罚权限、罚款数额及投诉程序和电话，进一步拉近了环境警察与公众的距离。

在我国，国家的一切权力属于人民，人民既是权力的拥有者又是权力的监督者。环境警察的行政权力是由国家赋予的，实则是人民的授意，人民是当然的监督主体。笔者认为，环境警察不应仅仅是一个行政性的警种设置，更应具有社会性的特点。俄罗斯环境警察经常通过广播、电视并深入到学校、机关和企业开展宣教活动，同时设立了举报制度，鼓励市民“为自己的健康”对破坏环境的行为和事件进行举报[5]。同理，我国的环境警察制度必须建立一套科学、健全的监督体系，如建立定期工作汇报制度、在上级机关设立举报热线、建立部门网站、允许匿名举报等等。

五、环境警察的未来

环境警察的设置是国家对环境、对环境整治重视的一种信号的传递，是国家对目前职责交叉混乱的行政系统的集中与规划重置，是国家利用其优越的资源重组与再分配的地位进行的设计。设立环境警察是试图通过一种警种、机构组织的创立，将环境维护的理念得到更广、更深的传播，这一警种的设立是为了更好地宣传与践行环境保护迫在眉睫的共识。环境警察在我国的实际建立可能尚需时日，但庆幸的是理论界与学术界正日益关注这个问题，并为以后的实践积极地进行论证。环境警察本身所具有的专业性、职能多样性以及生态维护性顺应当今世界环境保护的趋势——以一支独立、专业的力量对与我们生活密切相关的环境进行维护，对危害方式日益翻新、危害结果日益恶劣的环境污染事故进行预防与惩治。这也已然决定它将成为以后环境行政执法实践中必不可缺的一环，可以很好地发挥协调、轴心的作用。

最后需要强调的是，环境警察的设立对于保护和改善我们的环境固然意义重大，但我们不能指望一劳永逸，只依赖于国家行政权力的建构与运行。环境的好坏关乎所有人的利益，更是影响人类群体自身的可持续发展，只有依靠广大的民众、依靠人类自身环境保护意识的觉醒才能真正保护我们的环境。也只有在这样的情况下，环境警察才能真正发挥作用。

[1]曹明德,张志辽.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社,2011:126.

[2]张晏.中国环境司法的现状与未来[J].中国地质大学学报(社会科学版),2009(5):23.

[3]李挚萍.环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法[J].法学评论,2010(3):102.

[4]张伟,周玉华.我国环境行政主体研究[J].北方经贸,2011(2):20.

[5]王国琦.俄罗斯环境警察[J].人民公安,2007(19)：47.

[6]高速摘编.俄罗斯生态警察对环境保护的作用及其借鉴意义[E B/OL].http//www.cgp.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=134,200 4-04-11.

[7]柯海彬.论环境犯罪案件侦查[D].重庆:西南政法大学,2007.

D912.1

A

1673―2391(2012)07―0043―03

2012—05—04

朱媛媛，女，山东青岛人，西南政法大学法学院；梅兴吉，重庆市人民检察院第一分院；严海杰，男，江苏连云港人，西南政法大学法学院。

2011年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目，项目编号：11XZ-BCX-028。

【责任编校：江 流】