环首都“上访潮”形成原因与解决对策

课题组



环首都“上访潮”形成原因与解决对策

课题组

（河北省委党校 科社部，河北 石家庄 050061）

当前进京上访数量不断增加、规模不断扩大、方式也日趋激烈。引发大量进京上访的原因包括：政策因素、法律因素、政府部门因素、干部工作作风因素、群众心理因素等。为此提出破解环首都“上访潮”的措施：应该制定环首都区域信访工作特殊政策，规范上访程序；建立长效机制，常态解决信访问题，从根本上化解大量上访问题；理顺环首都省、市信访工作体制，创新信访工作方法。

环首都；“上访潮”；信访工作；上访

近10年来，随着国内外形势的变化和各项改革的深化，中国社会也进入了矛盾的高发期，种种原因导致诸多矛盾以大量信访和上访的形式突出表现出来。尤其进京上访，近年来，数量在不断增加、规模在不断扩大、方式也日趋激烈。北京周边的一些省、市已经影响到了各级党委、政府的正常工作。因此，加强对环首都大量上访问题的研究，对于新形势下，创新信访工作、妥善处理社会矛盾、推动社会和谐发展具有重要的意义。

一、当前进京上访的新特点

（一）上访数量和参与人员不断增多，越级和重复上访较多

全国自1993年信访总量回升以来，信访和上访持续升温至今不减，尤其进京上访量在逐年增多。上访程序也由过去的逐级上访发展为直接进省、进京上访。上访材料一般都是一次打印多份，多部门反复投寄，上访人是屡接屡访、甚至长期住在北京边打工边上访。上访路线也全面出击，不但跑中央部委，甚至到外国驻中国使馆或国际组织驻华机构等地，故意制造社会影响。

（二）上访涉及的内容多、范围广，新老问题交织

当前上访涉及的范围包括城市、农村、企业、机关、学校、部队等多层面。上访涉及的内容有：土地征用、城市拆迁、国企改制、纪检监察、环境污染、军转待遇、农民工工资、私企职工权益保障等，几乎涵盖了社会的各个领域。上访案件中的许多问题，历史与现实、政治与经济、老问题与新政策等纠结在一起，解决难度较大。

（三）上访的组织化程度增高、形式多样，择机上访现象普遍

以前进京上访多呈自发的、松散的状态，行动也较为公开。近年的上访逐渐向组织化、计划化、联合化发展。如，京郊某县以村委会名义组织村民进京上访时，一方面为上访人员发放报酬，另一方面为防止被拦截，组织村民零散乘车定点集中，上访参与人之间都是单线联系，秘密活动。上访形式也是多种多样。如：集体散步、车队游行、联合罢工、堵交通、冲闯党政机关等，甚至采取“自残、自杀”等行为。上访人大多数都有很强的择机上访心理，他们为了引起高层重视，给地方政府施压，专门选择国家重大节日、重大政治活动或重要会议期间上访。

（四）非正常上访、闹访、缠访大有发展趋势

一些上访人长期上访，企图通过“缠”和“闹”提高解决问题的“吊门”从中获利。一些上访人的上访，有一定的合理原因，但也提出了许多不合理的要求，在别人的蛊惑下，要求完全满足诉求，否则就闹访不断；还有一些人(多数是老人或妇女)正当的上访行为与违法行为相混合，不断到各级党委政府缠访。由于上访人之间互相“交流”，所以，这种现象近年大有发展的趋势。

二、引发大量进京上访的原因

当今社会存在大量上访问题是社会多种矛盾、多种问题综合反映的结果，原因是多层次多方面的。主要原因有：

（一）政策因素

1) 措施不当，“激发”了群众上访“热情”，浪费了地方政府财力。按照国家法律，群众可以信访或上访，这是国家赋予公民的权利。但国家信访局为了减少进京上访量，对地方政府按进京上访量，进行“记账”“排名”“通报”或“一票否决”。这种做法对控制进京上访量和快速解决一些上访案件有一定作用，但也存在着诸多的问题。首先，地方政府因怕“记账”和“一票否决”，对上访群众“围、追、堵、截”不许他们上访。如果上访群众不听劝阻，则根据本地政府制定的“土政策”对上访群众抓、扣、拘、判，甚至社会上还出现了非法“监、押、送”上访人的“保安公司”。如：北京“安元鼎”公司长期承揽地方政府“截访”业务，牟取暴利。其二，一些地方政府在上级领导的“政治督导”下，突破政策和法律底线破格解决上访案件，“激发”了更多的人进京找大单位、大领导上访。其三，一些地方政府为了不被上级信访局“记账”或“通报”，不惜重金到上级信访局“销号”；特殊时期，为了接回、劝返进京上访人员，强行稳控上访对象也是花钱买“平安”。上述种种做法既提高了上访人的“吊门”、“激发”了群众进京上访的“热情”，又给信访工作人员开辟了腐败的空间，同时还浪费了地方政府大量的人力和财力。

2) 政策变化快、缺乏统一性和连续性，导致群众攀比而上访。随着我国经济实力的提升，国家的一些政策也在不断调整。但一些涉及百姓切身利益政策的大幅度调整，又会引发新的矛盾。如，关于征地、拆迁、企业改制等补偿政策，调整快、补偿标准不规范、不同时期补偿标准和内容差别大，上下不统一等问题，引发了群众间的攀比和对基层政府的不满而集体上访。而大学生村官、大学生入伍等政策由于缺乏后续配套政策支撑，导致上访隐患出现。

（二）法律因素

1) 《信访条例》内容欠缺，导致上访秩序混乱。首先，《信访条例》没有对上访案件做终结的法律规定；其二，对正常上访和非正常上访缺乏明确的法律界定；其三，对缠访、闹访、无理访等行为缺乏刚性的管理措施。由此，降低了《信访条例》的法律约束力，导致上访秩序混乱。

2) “法律申诉无止境”导致无止境上诉。在《刑事诉讼法》等法律中，对申诉没有做终结性规定，所以涉法涉诉人员如果不服法院判决，不断到最高法院、最高检察院、公安部反复上访，仍属于法律框架内求解问题的正常途径。

3) “自由裁量权”较宽，量刑差别大，导致不断上诉或上访。由于法律上的自由裁量权较宽，再加上一些法官个人品德、素质等问题，使一些案件的判决适用法律不当，导致同案不同刑或判案不公，从而引发当事人不服判决而不断上诉或改到政府部门上访。

（三）政府部门因素

1) 信访局职能虚化，导致上访升级。当前，各级信访局实际上没有解决问题的职权，只是做了些“收发室”和“传达室”的工作。上访案件在一级级批转和下移，而上访群众却一级级上移，最后越来越多的向北京聚集。更何况，因进京上访而经过中央相关部门批转或上级领导督办而最终使上访问题快速解决的信息，更加激发了群众进京上访的积极性。

2) 职能部门工作简单，激发了非正常上访行为。对于一些闹访、缠访者，一些经济条件较好的职能部门，为了尽快平息事件，不详细调查案情，而是采取“花钱买清净”的方式解决，在社会上造成了“会哭的孩子多吃奶”的不良影响，导致更多的人效仿而缠访。

3) 基层政府信访工作不给力，逼得群众进京上访。有些基层政府，不认真对待来访者，或推诿或欺骗，最终激化了矛盾；有些基层政府，对上访案件不做深入调查，避重就轻，畏首畏尾，气得当事人不得不进京上访。

4) 信访体制不畅，影响上访案件的快速解决。一是上访人员属地管理与人口大量流动的现状脱离，导致上访案件不能及时办理，使上访升级；二是信访机构庞大、部门间缺乏沟通、协调，导致部门林立、职责交叉、互相推诿、各自为政等问题，影响了上访案件的快速解决；三是环首都区域缺乏联合的信访协调、保障机制。北京与周边省份之间虽然存在特殊的区位关系，但就“维稳”和上访等工作却很难沟通、协调，北京周边省、市“护城河”工作“责任大、任务重、经费少、协调难”，权责利不相统一，影响了工作的积极性。

（四）干部工作作风因素

一些领导干部对信访工作认识不到位，平时不重视信访工作，有事了则把信访部门当作“救火队”“挡箭牌”，使信访工作滞后，引发群众强烈不满而上访；一些领导干部，漠视群众疾苦，认为上访群众多数是“刁民泼妇”，工作中采取哄、拦、卡、压的办法，气的群众上访；一些领导干部，只重视经济效益，不注重社会建设，甚至以权谋私，逼的群众大量或集体上访；一些信访工作人员素质低、能力差；一些信访工作人员不作为或乱作为，激得群众上访告状。

（五）群众心理因素

当前，在上访问题上许多群众存在心理误区。一是“官本位”心理。中国经历了一个长期的“人治”社会，而当前一些党政官员无原则批示的不断奏效，又强化了这一思想。所以，一些群众信“访”不信“法”，信“官”不信“理”。二是“闹”心理。现在群众普遍认为将事情闹得越大，解决问题的希望就越大。一些上访者认为要想“快速”“高标准”地解决问题就必须告“御状”。三是“盲从”和“赌气”心理。有些上访人本来没有上访意愿，但受别人邀约或被别人鼓动而跟随上访。也有的人因为要“争口气”而上访。四是“盲诉、盲访”心理。一些人既无法律知识，又无法律依据，仅凭个人感觉进行诉讼，当出现败诉时，又不愿承认现实，而是主观臆断是司法人员徇私枉法，开始盲目上访。

三、破解环首都“上访潮”的建议和措施

信访工作是一项没有终点的社会工程。为此，我们要把信访工作纳入政府经常化、制度化、规范化轨道，从源头上化解矛盾，从根本上解决问题。只有有效地解决好本地区的信访问题才能从根本上解决大量进京上访问题。

（一）应该制定环首都区域信访工作特殊政策，规范上访程序

目前，我国现有的信访立法只有《信访条例》，而这一条例仅属于行政法规，并且只局限于国家行政机关，所以法律效力较低，权威性也相对不足。当前应该尽快由全国人大进行统一的信访立法，但在国家《信访法》还没有出台以前，针对当前大量进京上访现状，中央应该协调北京市及周边省、市共同制定区域性信访政策，科学规范进京上访程序，建立环首都省、市信访工作联合工作机构和人、财、物保障机制，为减少进京上访量，提供法律和政策依据。

（二）理顺环首都省、市信访工作体制，创新信访工作方法

1) “三条战线”清理上访积案。中央、省、市三级信访局应尽快将本级现存的所有上访案件进行筛查，按性质将其分为三大类：涉法涉诉类、违纪类和政府公共行政管理领域类案件。信访工作领导小组授权：政法委牵头调查、解决涉法涉诉类案件，省纪律检查委员会牵头解决违纪类案件，省信访局牵头解决其余类案件。凡在省内解决不了的案件分别由3个牵头单位，说明理由移交上级主管部门裁决。

2) 扩大信访局职权，使其具有直接办理案件的职能。其一，各级信访局对报到本局的上访案件，实行“首接责任制”，不再转办和移交，而是依政策调动相关部门直接解决。其二，对涉及基层政府问题较多的上访案件，信访局有权调动基层政府主要领导来局解决问题或按属地管理原则移交下级信访局解决，但要限时向移交案件的信访局汇报处理结果。对于下级信访局没有按时解决交办的案件同时又拿不出充分理由的市级或县级党委主要领导，通报批评并追究领导责任。其三，省、市、县三级信访局定期向社会公示本级上访案件的处理结果，接受社会监督。

3) 国家、省信访局应该取消对地方政府的“排名”和“一票否决”措施。首先，国家信访局应该取消按进京上访量给各省的排名。其二，省信访局也相应取消对市、县党委、政府因上访量而给予的“一票否决”，不再搞上访量的排名。其三，不再要求地方政府进京、进省接、劝上访人员。其四，科学制定上访程序，不再对信访公民的信访级别作特别的限制，让群众按程序合理上访。总之，只有给地方政府“减压”、给信访公民“松绑”，才能降低百姓上访期望值，以此减少上访量。

4) 实行信访案件终结制度，依法惩处恶意上访当事人，严肃查处造成非正常上访事件的工作人员和相关领导。首先，信访事项终结机制是集程序规范与实体审查、内部纠错与矛盾化解于一体的系统工程，应该重点从3方面设计：一是信访终结程序要严密，确保终结结论经得起检验；二是将已终结的信访案件从有效信访中剥离出来，避免公共资源浪费；三是加强信访终结以后的后续管理工作，维护正常的社会秩序。其二，对“非正常访”进行科学界定。对恶意上访、闹访当事人，依法、及时处理。对唆使、鼓动上访人扰乱信访秩序，引发治安事件的当事人，一律由属地公安机关依法惩处。其三，对引发非正常上访和群体性事件的工作人员和相关领导严肃查处。

（三）建立长效机制，常态解决信访问题，从根本上化解大量上访问题

1) 建立依法解决诉求的环境。首先，要求社会各方面加强法律宣传工作。教育、司法、新闻媒体等部门，应多视角、全方位关注这一问题，做好宣传工作。其二，加强干部和群众的法律、法规教育。其三，扩大非诉讼纠纷解决机制的适用范围，诉讼、调解、仲裁多管齐下解决问题。其四，维护司法权威性。对于已判决的案件，相关部门复核时在没有原则问题的情况下，应该保持判决的稳定性，如果发现原则性问题，在改判的同时追究判案人的相关责任，从而维护司法的独立性和权威性。

2) 打通百姓依法解决矛盾的渠道。要想让百姓积极运用法律武器解决矛盾和纠纷，就必须要不断提高各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力。首先，可以由上级法院或检察院下派告诉和申诉案件的受理机构；也可以建立全省性的巡回法庭；还应该扩大诉讼受理范围，对关系到群众生活的案件考虑缓收、减收或免收诉讼费。其二，鼓励社会组织或非政府组织对群众的告诉、申诉等需求进行法律援助并加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督。其三，畅通民意表达渠道。进一步拓展“绿色邮政信访”“市长、县长”热线、信访大厅、网上信访等渠道并积极开展“人民好建言”活动，使群众由“上访闹事”变为“依法维权”“有序参政”。

3) 制定科学的信访考核目标、严格责任追究。首先，加大信访工作在领导班子年度考核中的份量，强化“主要领导干部定期接访、包案”制度，细化领导干部政绩考核内容和程序，使各级领导干部都重视群众矛盾化解和信访工作。其二，强化部门“一把手”责任，将信访工作与本部门工作同部署、同检查、同评比。

执笔人：王宇飞(河北省委党校)

课题参与人：王晓东(河北政法学院)、刘慧荣(河北省委党校)

Reasons and Solutions of Petition Tide around Beijing

GROUP

(Department of Social Science, Hebei Provincial Party School, Shi Jiazhuang, Hebei 053000, China)

At present, petitions increase greatly in the amount, scale and way. The reasons include the elements of policy, law, government, working way of the cadre and mass psychology. According to the above reasons, the following solutions are proposed: setting special policy and standardizing procedures of petition for the areas around Beijing, establishing long effective mechanism to defuse fundamentally the numerous petition problems, rationalizing the operation system and innovating working methods.

around Beijing; petition tide; petition work; appealing

（责任编校：耿春红 英文校对：杨 敏）

D632.8

A

1673-2065(2012)02-0021-04

2011-10-10

河北省社科基金项目(HB10GJ019)

王宇飞(1963-),女,河北承德人,河北省委党校科社部教授.