关于我国区域海洋管理现状及发展对策的思考

王琪，邵志刚

（中国海洋大学 青岛 266100）

关于我国区域海洋管理现状及发展对策的思考

王琪，邵志刚

（中国海洋大学 青岛 266100）

区域海洋管理作为一种跨行政区域的海洋资源和环境管理的新模式，通过合作与协商的方式对一个区域内的海洋事务进行管理，逐渐进入人们的视野并得到认可。从区域海洋管理的提出和概念出发，通过对我国区域海洋管理实施现状和存在问题的思考，提出完善我国区域海洋管理的实施对策，以期对今后区域海洋管理的发展能起到一定的启示作用。

区域海洋管理；协调机制；思考

《联合国21世纪议程》指出：“海洋是全球生命支持系统的一个基本组成部分，也是实现可持续发展的宝贵财富。”当今海洋战略地位的重新确立和海洋资源价值的重新发现，将海洋管理提升到一个前所未有的新高度。始于20世纪70年代的区域海洋管理，作为一种全新的海洋管理形式也逐渐进入人们的研究视野。区域海洋管理通过对具体的海域进行系统管理，对于解决海洋经济发展同海洋环境的保护、资源的可持续利用之间的矛盾能够发挥日益重要的作用，从而也为我国实现人与海洋的全面、协调、可持续发展提供了新的途径。然而，一种新的管理方式方法的出现，必然会引发已有传统管理方式的抵触，在实践中也会受到各种现实条件的制约。要在明确概念、加强认识的前提下，找到区域海洋管理切实可行的实施途径，真正发挥其实际效用。

1 区域海洋管理的提出及概念内涵

我国传统的海洋管理实行的是中央与地方相结合、综合管理与部门管理相配套的条块分割式海洋管理体制。在综合管理体制下，作为海洋行政主管机构，中央、省、市、县4级政府分别有海洋行政主管部门；在部门管理框架下，海事部门、渔政部门、海上油气勘探部门、海洋交通部门、海洋旅游部门、海洋环保部门等分摊了海洋管理中的各项职能。由于各管理主体间纵横交错关系和利益的驱使，使得我国在海洋管理中存在着许多问题和矛盾。主要体现在缺乏协调和合作意识，各行业部门只重视自身利益，各地方部门只重视本地区GDP和经济效益增长，忽视了对整个海洋资源和环境的保护。

区域海洋管理作为一种海洋管理的新形式，是由外国学者首先提出的。2002年的世界可持续发展峰会（WSSD）呼吁各国采取基于生态系统的海洋管理；21世纪初美国海洋政策委员会（USCOP）和美国皮尤海洋委员会（PEW）提出了区域海洋管理的概念[1]。在区域海洋管理提出以后，我国近年来也逐渐开始了对区域海洋管理的探索和实践，诸多学者对区域海洋管理的概念提出了见解。周鲁闽指出，区域海洋管理是“以特定区域为地理单元，综合运用法律、政策、计划和传统文化等手段，统筹协调解决区域内主要海洋问题的过程和机制[2]。”王志远、蒋铁民将区域海洋管理定义为：对一定海洋地理空间范围内具有重要意义的区域系统进行的自觉干预和内外协调的活动[3]。王琪则认为，区域海域管理是“以政府为核心的多元主体，基于维护海洋生态系统的完整性和区域发展整体利益的需要，综合运用法律、行政和经济等多种手段，统筹协调区域共同面临的海洋发展问题，促进区域内政府及其相关机构之间和区域内各利益相关者之间涉海行为的利益协调而进行的管理活动[4]。”区域海洋管理概念的提出，使海洋管理体制中的行业分散管理行为发展为区域管理行为，并且单项、个别的海洋政策发展为区域、整体性的战略目标，对于加强和改善海洋管理具有十分重要的意义。

1.1 区域海洋管理中“区域”范围界定

按照美国海洋地理学家Alexander的定义，区域是地球表面的一个分区，该分区由于具有不同于其他分区的内在特征组合而有异于其他分区[5]。而美国学者M organ则分别按地理因素、政治因素、文化因素、功能区域因素、行政管理因素和综合因素6种方法来对区域进行划分。可见，对于“区域”范围的界定有多种方式，既可包括行政管理区域、自然地理区域，也可包括经济区域、文化区域、生态系统区域等。在我国传统海洋管理模式中，往往以行政区域作为管理单元，海洋行政边界的划分是陆域边界在海上的延伸。这种划分方式有其历史必然性，在当时能够适应我国海洋管理的需要并已延续至今。但以行政区域作为管理单元，最大的缺点在于各行政区域主体根据自身利益，重视对海洋资源和经济利益的攫取，忽视了对公共海洋环境的保护。而区域海洋管理作为一种全新的海洋管理方式，同传统意义上的海洋管理最大的区别在于管理边界的重新确立。区域海洋管理中的“区域”打破了原有行政边界的范围限制，以生态系统为基础对海洋进行重新划分的完整单元，是一个为实现海洋生态环境可持续发展的有机结合体。它能够促进有着共同利益的地区，通过跨界的区域合作，共享区域合作的成果和减少资源和环境的外部性[6]。

1.2 区域海洋管理的主体

就主体来讲，区域海洋管理的核心无疑是作为公共权力机关的政府，也就是政府相关的涉海管理部门。政府海洋管理机构是维护国家海洋权益、发展海洋经济、保护海洋资源与环境、协调涉海相关事项的执行部门，所以在区域海洋管理中政府应发挥主体作用。由于区域海洋管理是由两个或两个以上的行政单元组成，所以协调与合作成为各主体间的主题。各涉海部门应将区域的整体利益放在首位，在共享区域合作经济成果的同时共同承担起对区域内海洋资源和环境的保护。而且随着治理理论在当今全球的发展，越来越多地要求非政府组织、企业、公民参与到对公共事务的管理中来，通过各个主体之间的合作、协商和建立伙伴关系来实现对各项公共事务的管理。同样，在区域海洋管理的过程中，要促使更多的非政府组织、社会团体和公众加入到其中来，在政府的引领下共同参与区域海洋管理的各项事务中去。所以说，区域海洋管理是由以政府为核心的多元主体进行实施的。

1.3 区域海洋管理的客体

各种海洋管理所面对的客体都是海洋，区域海洋管理也不例外。由于海洋的公共属性使得许多涉海部门根据价值取向进行资源开发和利用，“公地的悲剧”现象由此得以产生。区域海洋管理所面对的对象是一个具体区域内的各项事务，所管理的客体应该是而且必须是这个区域内的各项公共问题，既包括由于政府各海洋部门相互推诿和职能交叉所产生的问题，也包括由于涉海企业、沿海公众不注重保护区域内海洋资源和环境所产生的各项问题，而这些公共问题都是以前传统的行业管理和部门管理都没能解决的。区域海洋管理作为一种新的海洋管理方式，将这些公共问题纳入一个具体区域中，更有利于解决各种问题和困境。

1.4 区域海洋管理的目标

从目标来看，区域海洋管理应包括近期目标和长远目标。区域海洋管理的长远目标是维护区域海洋生态系统平衡，创造良好的区域海洋环境，实现区域海洋经济协调发展与实现区域内海洋自然环境可持续利用的双赢效应，追求人海和谐。此外，区域海洋管理还可充分根据各区域的特点，根据区域的实际情况制定阶段性具体目标，如防止石油污染、发展滨海旅游、平衡区域内资源使用等，从具体的、阶段性的目标出发，由小及大，为实现长远的根本目标奠定基础。

区域海洋管理是以政府为主导的多元主体，将保护生态系统安全作为海洋区域划分的基础，以促进区域内经济发展和资源环境保护双赢为目标，针对区域内存在的公共问题的预防与治理，综合利用法律、行政、文化等各种手段，协调区域内各利益相关者的利益，实现人与海洋全面、协调、可持续发展的一种海洋管理途径与方式。在面临海洋经济日益发展，但海洋资源和环境状况日益严峻的现实面前，改进传统的管理方式，克服传统海洋管理中的条块束缚与限制，实施区域海洋管理成为一条可行的道路。

2 我国区域海洋管理的现状和存在的问题

2.1 我国区域海洋管理的现状

从宏观意义上说，我国区域海洋管理从20世纪60年代已渐趋显现。当时，我国建立了分海区的海洋管理制度，成立了各海洋区域的管理机构。各海区的海洋管理机构作为中央政府的派出机构，对所负责的海区实施统一监督管理。但这并不是真正意义上的区域海洋管理，分海区管理制度的建立是为了适应我国海洋行政管理的需要，是按行政区域和自然地理区域进行划分的，并没有以生态系统作为划分的依据。1965年7月，国家海洋局组建了北海分局、东海分局和南海分局作为各海洋区域的管理机构。这些分局作为中央派出机构，执行区域海洋环境保护、维护所属区域海洋权益、促进区域海洋经济协调发展的职责。此外，国家海洋局在1999年又组建了中国海监北海、东海和南海3个海区总队，针对区域内各项涉海行为进行执法管理。农业部也在中国的北海、东海、南海分别设立了海区渔政指挥中心，负责海区内渔业生产的管理和水生动物的保护工作。

21世纪初，针对各区域日益严重的海洋环境、资源等问题，区域海洋管理的先进理念从国外引进至国内并得到许多学者的认同，我国中央和地方政府也积极在实践中推行，力求用完善的区域海洋管理来改善生态。2001年国务院审议并通过了针对渤海环境问题制定的《渤海碧海行动计划》，该计划明确指出，环渤海各地方政府和相关部门要加强协调与合作，严格控制渤海近海海域污染，加强对渤海地区的资源环境保护，恢复渤海地区的碧海蓝天。计划提出十余年来，环渤海各地方政府和相关涉海部门统筹规划，加强合作，通过制定并颁布《渤海综合整治计划》、《渤海沿海资源管理行动计划》、《渤海环境管理战略》一系列的专项计划[7]，加强各部门的区域海洋管理，在一定程度上遏制了渤海区域的污染趋势。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确要求：“根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的海洋功能定位，逐步形成各具特色的区域发展格局[8]。”中央在政策层面上对区域海洋管理给予了支持，各地方政府也针对区域内的各种海洋问题积极探索管理的有效实践形式，厦泉漳城市联盟就是一个很好的例子。针对福建省厦门、泉州和漳州3市相邻的沿海城市、生态环境关系密切的现实，实行区域一体化战略，成立厦泉漳城市联盟，在很多具体领域展开合作。其中，在针对区域海洋环境保护方面，厦泉漳海洋部门通过制定“一个纲领，两个制度”，即《厦泉漳海洋管理联合行动纲领》、《厦泉漳市海洋与渔业局长联席会议制度》、《厦泉漳市海洋与渔业执法支队长联席会议制度》，采用市长联席会议的方式，建立完善的区域海洋管理合作框架，对3市附近的海域生态进行共同治理和维护[9]。2008年青岛市浒苔事件发生后，“烟台、威海、日照、潍坊、东营等兄弟城市纷纷伸出援手，在第一时间成立了由市长或分管副市长为总指挥的应急工作领导小组，全面展开对青岛的支援[10]”，通过区域海洋间协作的方式，成功地清除了近海的浒苔，确保了北京奥运会帆船赛事在青岛的顺利进行，以上都是区域海洋管理在当前各地成功施行的典型事例。

2.2 我国区域海洋管理存在的问题

2.2.1 区域海洋管理体制不完善

当前我国区域海洋管理体制不完善，主要表现在缺乏健全的区域海洋管理综合性协调机构和相关群体参与制度。由于在行业管理中各行业都存在各自的利益，使得不同管理主体间容易针对自身利益发生冲突和矛盾。因此，需要健全的区域海洋管理协调机构来对区域内各方面利益进行协调和整合，减少行业管理所产生的弊端。而且在当前区域海洋管理中缺乏有效的群体参与制度，在处理各项区域海域事务时仍采取领导决策、精英决策，使得沿海社会组织、民间团体和公众个体在区域海洋管理中的作用不能得到充分发挥，各种群体没有途径来行使自己管理海洋事务的权利。

2.2.2 法律政策体系不健全

目前我国对于区域海洋管理所制定的法律法规基本都是独立的行业法规，缺乏一个能够对海洋区域内进行宏观约束的综合性法律法规。而且我国现存的关于区域海洋管理的相关政策、规划，大多是由各行业部门制定的，缺少全国性的关于区域海洋管理的总体规划和统一的政策，也缺少区域性的海洋开发管理的相关细则和注意事项[11]，既没有一个统一的区域法律法规，也没有完善的区域政策规划，使区域海洋管理各项行为无规可依、无据可循，以致在各海洋区域中，行业管理依然处于管理的优势地位并不断得以巩固；而提倡协调与合作、注重生态环境保护的区域海洋管理无法依照相关的法律政策有序实施，无形中削弱了区域海洋管理能力建设。

2.2.3 海洋科技、人才力量缺失

“人才资源是最重要的资本和第一资源[12]”。但由于各方面原因，我国自主研发海洋科技能力不强，用于区域生态系统保护、资源环境监测方面的科技水平仍然不够，没有形成系统的技术力量框架。在海洋人才队伍方面：一方面，海洋科技人才地域结构不合理，山东、天津、江苏、上海等省份是涉海高校和海洋科技人才的主要聚集地，而其他地域海洋科技人才相对较少[13]；另一方面，我国许多海洋科技人才虽理论知识水平高，但管理实践能力不强，不少人才不能有效满足当今社会的实际需求，海洋管理部门、科研部门、涉海高校和企业间缺乏有效的合作机制，不能有效发挥海洋人才在提高区域海洋管理方面应有的作用。

3 区域海洋管理的实施对策和途径

主要从区域海洋管理的协调机制、科技服务、法律法规建设、人才共享和公民参与5个角度出发，对如何进一步增强区域海洋管理能力进行思考。

3.1 建立完善的区域海洋管理协调合作机制

由于区域海洋管理涉及一个区域内的多个行政主体和行政单元，以及行政单元内的诸多独立个体，难免会产生各种内部冲突与矛盾，所以协调与合作是区域海洋管理亟待解决的重要问题。要解决这个问题，必须要建立完善的区域协调合作机制。一个合理有效的合作机制的存在，对于实现各主体间的“共赢共治”，继而对增进区域海洋管理各方面的整体利益都发挥着十分重要的作用。

3.1.1 建立完善的区域海洋管理协调机构

《联合国21世纪议程》指出，“每个沿海国家都应考虑建立，或在必要时加强适当的协调机制（例如高级别规划机构），在地方一级和国家一级上从事沿海和海洋区及其资源的综合管理及可持续发展。这种机制应在适当情况下包括与学术部门和私人部门、非政府组织、当地社区、资源用户团体和土著人民参加。”在当前我国海洋条块管理存在诸多问题和弊端的前提下，成立一个区域性海洋协调机构，授予其一定的海洋事务决策权和管理区域海洋的各项职能是十分重要的。这个机构的设立应不违背国家法律和地方法规，可以以委员会的形式建立，委员会成员应囊括国家海洋主管部门、地方政府、相关企业、科研单位、民间组织、普通民众等在内的众多利益相关者，代表最广大人民的根本利益，使各方面的声音得以最大程度的考虑。委员会的主要职责是协调各主体间的关系，达成一致的海洋开发和利用意见，制定一致的海洋区域规划和行动计划；研究制定针对区域利益问题的各项政策[14]。可以采取协商方式处理各项事务，既避免了各部门间产生的利益冲突，又使广大人民群众享有参与海洋管理事务的权利。区域海洋管理协调委员会内各主体相互合作，共同管理自己的区域，有利于实现区域海洋管理更好的发展。

3.1.2 实施有效的区域海洋管理合作制度

就合作制度来讲，会议协调制度可以发挥其自身特点和优势，作为区域海洋管理中经常使用的各主体间的协调和合作手段。会议协调制度既要包括“务虚会”，也包括“务实会”。务虚会主要针对的是重大事项“事前评价”，应由一些海洋科技人才、管理学家、企业家组成对区域内涉及海洋生态系统的重大工程进行事先评估和审议[15]，对政府部门所作出的各项涉海重大决策的正确性和有效性提出专业性评价，提出不同角度的建设性意见和建议，对可能发生的影响区域生态的行为作出适当的事前控制，从而通过这种方式共同参与到海洋决策和海洋管理事务中来。而务实会则可以针对重大海洋问题的“事后应急”，通过“省、部长联席会”、“书记、市长协调会”等一系列方式，针对区域海洋内重大安全责任事故、安全隐患、资源浪费等一系列跨界问题，由一个涉及多领导、多部门共同参与的联席会的形式，进行协商与沟通合作，作出最后的解决策略和方案。

3.2 完善区域海洋管理中的科技服务

利用先进的海洋科技对区域海洋生态系统进行全面监测，能够为区域海洋管理者提供各项及时的区域海洋信息和生态信息，为其做出正确的区域海洋决策提供服务。可以将当前先进的海洋环境监测与评价技术、海洋环境预报技术、海洋灾害预警信息技术和海洋数据共享技术运用到区域海洋管理中来，增强对先进科技的使用程度。在海洋科技的使用中，可以通过海洋环境监测与评价技术对区域内海水水质、江河入海污染量、陆源入海排污量等数据进行观察监测及分析处理，实时监控区域内的污染情况；通过海洋环境预报技术及时预报区域内海洋天气、潮汐、海文、海浪情况，形成各项具体指标和数据，为区域海洋管理提供及时的区域海洋海域详情；通过海洋灾害预警信息技术对区域内可能发生的风暴潮、海浪、海啸、海冰等自然灾害进行及时预警和通告，便于区域内进行统一的海洋应急管理；还可以通过海洋数据共享技术与区域内的公众、企业、非政府组织等团体共享区域海洋的水文数据、气象数据和海洋生物数据等各项数据讯息，便于区域海洋管理的各种主体能够及时掌握整个海洋区域的各种详实信息，保障其对海洋享有基本的知情权。各项海洋技术共同形成一个覆盖整个海洋区域的科技网络，为提高区域海洋管理能力奠定科技基础。应不断加大对海洋科技使用的投入，在区域内各行政主体加强协商，根据各主体实际经济发展水平和生态环境现状确立各自应投入的比例，更好地为区域海洋管理服务。

3.3 加强区域海洋法律法规建设

3.3.1 加快制定区域海洋领域的权威性法律

近十余年，针对行业管理存在的诸多问题和矛盾冲突，区域海洋管理发展迅速，但是这种新型的管理方式缺乏一部权威的法律条文作为支撑，多是众多学者在理论上的阐述，没有从法律依据上对问题和矛盾进行集中整治。因此，尽快制定一部权威的区域海洋纲领性法律显得尤为重要。这部法律应该是能够统筹各海洋区域管理部门行动、各海洋区域产业开发、各海洋区域资源利用、各海洋区域环境保护，从而保证我国海洋区域管理健康、持续、高效发展的纲领性文件[16]。

3.3.2 加快区域性海洋法律法规的制定步伐

从各海域的具体实际出发，应在一部总体性权威法律的带动下，针对各区域不同的资源开发与生态环境制定区域性法律法规，比如针对环渤海区域的海岸带保护法、湿地保护法等。由于区域性海洋法律法规对沿海人民的日常生活和促进区域内各部门的协调整合都能发挥重要作用，所以要加快区域性海洋法规的制定步伐，在细节上尽快予以完善。

3.4 完善区域海洋人才共享机制

3.4.1 完善区域内海洋人才共享机制

当前海洋人才广泛存在于海洋高校、科研机构中，而区域内的政府和涉海企业作为用人主体，对海洋人才的需求日益增加，导致了在区域海洋管理中人才的供需不平衡。所以要完善区域内海洋人才共享体制，鼓励区域内政府与海洋高校和科研机构之间、涉海企业与海洋高校和科研机构之间、海洋高校与科研机构之间的人才共享，促进优秀的海洋管理人才、科研人才之间的交流与合作，可以采用委托共享、借用共享或项目式共享的方式，让诸多海洋人才享有施展才能的空间，从学校走向社会，在增强海洋人才实践能力的基础上实现人才的区域内共享。

3.4.2 健全区域间海洋人才共享机制

由于各海洋区域的发展程度不同，要推进各海洋区域相互间的海洋人才共享，引导海洋人才的跨区域合理流动。其中建立跨区域一体化的海洋人才中介市场是实现人才共享的关键[17]。在这个中介市场中，要实现各种海洋人才要素的合理流动，特别是管理要素和科技要素的快速流动，从海洋人才资源丰富的区域流动到匮乏的区域，切实保障各个区域的海洋科技实力的增强和海洋管理水平的提高。

3.5 加强区域海洋管理中的公民参与

3.5.1 各级海洋管理部门对公民参与区域海洋管理提高认识，积极引导

当前由于受传统海洋管理的影响，在区域海洋管理中普遍存在不重视公民意愿、忽视群众诉求的错误现象。对此，各级海洋管理部门要重视群众在区域海洋管理中的意愿和诉求，改变传统海洋管理中的落后思想，树立区域海洋管理正确的民主意识和公民观念，对公民参与区域海洋管理采取积极引导的正确态度，让沿海地区群众真正参与到海洋政策制定、海洋生态环境保护等一系列区域海洋管理活动中来。

3.5.2 完善公民参与区域海洋管理制度建设

首先，要加强公民参与的长效化制度建设，设立固定长效的区域海洋管理部门（委员会），使群众在其中占有一定的比例，在相关政策讨论和管理方式上反映人民的诉求。其次，完善管理信息的透明化制度，实施区域海洋管理政务公开，通过固定的区域海洋信息公开栏、公开网站等形式，让公众能够及时看到关于区域海洋管理的相关进展。最后，加强区域海洋管理互动化制度建设，建立起涉海政府部门与公民良性互动的公众参与机制。可以充分将在当前政府行政管理中广泛采用的座谈会、书面征求意见、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证等方式运用到区域海洋管理中来，广泛吸收公众对区域海洋管理的意见和建议，以达到上下互动、顺畅沟通的目的[18]。

3.5.3 加强公民教育，提高公民参与区域海洋管理的能力

公民能否合法、合理、有序地参与区域海洋管理的各项事务，自身的能力和素质至关重要。如果没有正确的海洋资源环境保护意识，没有一定的海洋知识素养和知识水平，也就不了解相关区域海洋管理政策同自身的利益相关性之间的联系，缺乏了自觉维护政策有效实行的动力[19]。所以要加强对公民海洋基本理论以及人海关系和谐等知识的普及和教育，加强对公民区域海洋管理相关政策措施的宣传，尤其是强化对海洋资源环境的忧患意识以及海洋经济社会协调发展意识的普及，让公众在自身素质提高的基础上增强对区域海洋管理事务管理的能力和积极性。

4 结语

区域海洋管理作为一种全新的海洋管理形式，因其以海洋生态系统为基础，注重海洋经济发展和环境保护并重、资源开发和生态维护并存，已经得到了许多学者的认可，在我国海洋管理实践中已经得以初步适用。但由于诸多原因的影响，我国区域海洋管理在理论建构和具体实践中都落后于世界发达沿海国家。希望能通过对我国区域海洋管理发展的思考，分析我国区域海洋管理的现状、问题，提出对策和措施，真正能够对促进我国区域海洋管理的发展起到一点借鉴作用，在完善区域海洋管理的同时实现我国蓝色海洋经济的全面发展。

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2012-03-09