农村社会管理新思路探析——以湖南省湘潭县村干部队伍建设为例

肖湘雄，黄颖

(湘潭大学政府绩效评估与管理创新研究基地，湖南湘潭411105)

农村社会管理新思路探析
——以湖南省湘潭县村干部队伍建设为例

肖湘雄，黄颖

(湘潭大学政府绩效评估与管理创新研究基地，湖南湘潭411105)

村干部在加强和创新农村社会管理中发挥着关键性作用。基于加强农村社会管理、完善村干部队伍建设，文章运用实地研究法中的观察法与访问法，对湖南省湘潭县村干部队伍建设问题进行了深入调查和分析，指出了农村社会管理中村干部队伍建设存在的主要问题，分析了存在这些问题的主要原因，就村干部队伍建设问题提出了加强农村社会管理新思路。

村干部;社会管理;村级治理

胡锦涛总书记指出:“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”[1]如果说“郡县治，则天下治;郡县安，则天下安”，那进一步讲，村(社区)治，则郡县治，进而天下治;村(社区)安，则郡县安，进而天下安。[2]由此可见，加强村干部队伍建设对加强和创新农村基层社会管理、维护农村基层社会稳定的重要性。国内外学者对加强和创新社会管理进行了诸多研究，主要集中在社会管理体制、机制、体系、水平和职能等方面，对农村基层社会管理中的村干部队伍建设的研究较少。为了深入了解社会管理中村干部队伍建设的基本状况，我们运用实地研究法中的观察法与访问法，对湖南省湘潭县的部分行政村村干部队伍建设状况进行了深入调查和分析，提出了加强村干部队伍建设的新思路。这将有利于加强和创新农村基层社会管理工作，改善农村基层社会管理这一薄弱环节。

一、湘潭县村干部队伍建设现状分析

(一)基本情况

湘潭县地处湖南中部，位于湖南省“五区一廊”战略要冲，全县总面积2512平方公里，辖22个乡镇，757个行政村，38个居委会，总人口114万，其中农业人口103万。现有村“两委”班子成员1035名，村主干(指村支书和村主任，下同)548名;村主干年龄最大60岁，最小27岁，平均年龄43岁;村主干文化程度层次不一，主要以低学历为主。据调查，全县干部总体素质较高，业务能力较强，工作作风踏实。近年来，湘潭县结合自己的实际情况，在村级干部的待遇方面进行改革，取得了一定成绩，村主干的经济待遇为每月几百元不等，到现在部分村干部的月平均工资达到了1000元以上。但与经济社会发展的要求相比，该县村干部的待遇整体来讲还比较低，存在着一些不容忽视的问题。如受农村传统、地域环境影响，小农意识较浓，缺乏带领群众致富的本领，抑制了村干部在农村社会管理中主观能动性的发挥，甚至个别村干部因一时之利而走上犯罪道路。

(二)主要问题

1．村干部队伍薪资福利偏低，村干部岗位吸引力不足。

村干部作为一个特殊的群体，处在公务员和非公务员之间，它所扮演的角色十分特殊，造成村干部地位十分尴尬。一是村干部补贴偏低。目前，湘潭县村干部每月补贴绝大部分在500～800元之间，个别地方达到1000元;补助金额也均大大低于当地村民务工平均收入水平和国家公务员收入水平。二是工资渠道单一。目前，村干部薪资福利主要是地方政府财政下拨支付一部分，县财政配套一部分，由于村干部薪资福利偏低，很大一部分村民不愿意呆在家当村干部，认为当村干部不如外出打工，从而影响了农村干部队伍的稳定和农村工作的正常开展，对农村社会管理工作带来不利影响。

2．村干部队伍的素质与要求很不适应，队伍断层现象显著。

村干部由于年龄偏大，文化程度偏低，整体素质不高，职责难以落实到位，有的地方“书记不如族长、村长不如家长”，凭借家族势力、帮派势力甚至涉黑涉恶势力当选村干部的现象仍然不同程度地存在。[3]甚至以权谋私，侵犯集体和群众的利益，从而导致领导班子整体功能不强，影响了班子的战斗力，也导致年轻的有能力的上不来，不能很好地发挥村干部的作用，为群众办实事、办好事得不到落实。自国家从1993年实行公务员制度后，村干部进入乡镇干部队伍的渠道被阻断，由于他们自身文化程度低、年龄偏大，难以通过选拔考试进入党政机关担任公务员，而有知识有文化的青年喜欢走出农村，到大城市就业，觉得在农村当干部收入偏低，而且仕途比较窄，导致村干部出现严重断层现象，甚至出现后继乏人的现象，制约了农村干部队伍建设，这在一定程度上削弱了党在农村的执政基础。

3．社会保障措施不到位，村干部队伍不稳定。

目前，农村村干部作为一个政府基层团体，在农村社会管理中发挥着重要作用，但普遍存在薪资福利低、社会保障水平低、实际工作能力突出的情况，并且很多村干部没有办理医疗卫生、退休养老等保险，参保的村干部比例偏低，单纯依靠农村合作医疗难以解决村干部因病致贫问题，造成相当一部分乡镇贫困村干部有病无钱医、有事无人管、生活无着落等突出问题。村干部在农村社会管理工作中物质上的需求得不到满足，精神上又没有成就感，造成很多老干部缺乏工作激情，从而给年轻人产生负面影响，造成村干部青黄不接，后备干部严重不足，不利于村干部队伍的稳定，因此造成农村工作难以高质量地开展和完成，也难保证农村经济又好又快的发展。

4．村干部工作环境较差，服务意识淡薄。

自从国家取消农业税之后，村级办公经费基本失去了来源，导致办公经费严重缺乏，极大影响了日常工作的开展，乡镇对村干部工作要求高，群众对村干部的期望高，但各级党委、政府对村干部的关心支持和理解宽容还不够，难以调动村干部的工作积极性。虽然部分村办公条件在条件允许的前提下得到改善，但还面临农村经济发展比较缓慢、配套的基础设施建设落后等问题。大部分村干部的服务意识淡薄，缺乏为群众服务意识和奉献精神，部分村干部连任现象比较普遍，存在在其位不谋其政情况，官本位思想严重，导致在群众中产生“门难进、脸难看、事难办”印象，严重影响了村干部在工作中的主动性和创造性。[4]

二、湘潭县村干部队伍建设中问题的原因分析

(一)村级经济极其薄弱，对村干部薪资问题重视不够

当前，农村村级经济发展缓慢，在国家“一村一品”政策的引导下，逐渐形成支柱产业，但经济发展途径仍然比较单一，农村基础设施建设缺乏资金，交通不便很难靠吸引外资来发展农村经济。[5]从调查来看，村干部的待遇是党的各项政策落实到位的保障，是确保农村干部稳定、促进社会和谐建设的重要措施、推进社会主义新农村建设的迫切要求，目前村干部薪资福利来源主要是通过财政转移支付来解决，村级经济每年的收入偏低，人均年收入仅在5000～6000元之间，无力提高村干部的待遇，很多村干部成为农村的义务工作者，地方政府在解决村干部待遇问题思路不宽，办法不多，对村干部的待遇偏低没有引起足够重视。

(二)村干部队伍的素质较低、培训方法滞后

目前村干部素质普遍偏低，学习能力不强，不能随着经济社会的发展提升自身素质，由于对经济知识、管理知识、法律知识学习不够，导致无法很好地跟上国家各项惠农方针和政策，大部分村干部靠的是在农村工作中积累的丰富的基层经验，凭着自己的经验处理日常事务。据调查，村干部本科及以上学历占比很小，文化程度在初中以下的占大多数，有些甚至连小学也没毕业，年龄普遍偏大。基于农村干部结构现状，对如何提升农村干部的综合实力，却很少有行之有效的方法，难以组织系统的培训，导致村干部在农村经济发展上思路不明、谋发展和创新能力不够，难以带动农村经济实现快速发展。

(三)地方政府对村干部队伍建设重视不够，资金投入不足

村干部既是“官”又是“农”，不属于国家正式公务员，又要履行一些行政职能。村干部是由村民选举产生的，其地位不如公务员高，能力也自然不足，社会地位十分尴尬，得不到应有的尊重，导致地方政府对村干部重视不够，对村干部的补助不足，不能够满足村干部的经济需要，投入和产出不成正比无疑使村干部丧失了工作的积极性，对贯彻落实国家政策比较怠慢，难以适应当前农村改革和发展的需要。再者农村日常事务繁琐，任重道远，收入偏低，对于没有稳定的收入保障的村干部来说，“人难选”、“选人难”，村级班子成员的人心涣散已成为农村基层组织建设发展的“瓶颈”。

(四)村干部队伍老龄化、家族化严重，缺乏服务意识

村干部作为一方父母官，一般任职期限比较长，年龄也比较大，工作环境也比较差，部分村干部“官本位”思想严重，始终把自己当作村庄社会的主人或“当家人”，与村民日益增长的法律意识、参政意识和自我保护意识格格不入，不能有效地组织和引导群众，缺乏进取精神，缺乏带领群众致富的动力。村干部选举应公开、公正、透明，村委会选举过程中受到的干扰因素较多，在部分地区，民主选举或受到宗族势力的干扰，或受到基层政府行政意图的干涉，或受到贿选、不正当拉票的冲击，影响了民主选举的合法进行。[6]极少数村干部凭借基层政权形成了家族势力，横行乡里，为所欲为，缺乏为人民服务的意识。

三、加强农村社会管理、完善村干部队伍建设的新思路

(一)建立薪资福利长效增长机制，拓宽人才选拔渠道

建立薪资福利长效保障增长机制，对村干部实行“绩效管理制度”。从强化和改善管理入手，对村干部实行年度目标考核和绩效评定，结果与村干部的政治、经济和养老保险待遇直接挂钩，形成以实绩论成败、凭实绩得实惠的机制，有效地解决村干部动力缺乏、队伍不稳、岗位吸引力下降问题，激发村干部队伍的整体活力。[7]拓宽选人用人渠道，坚持德才兼备的用人标准，选拔范围既要立足本村、也可面向社会，吸纳有知识、有文化、有本事的能带动群众致富的优秀人才进村领导班子，注重对年轻干部的培养，应不断拓宽村干部的晋升渠道，通过职务晋升实现其自身价值。

(二)加大村干部队伍培训投入力度，着力提升村干部队伍素质

农民常说:农村富不富，关键看干部。政府应重视对村干部的培训，加大资金投入力度，形成比较完善的培训机制，建立健全培训机构，不定期邀请专家、学者组织授课，定期进行实践操作培训，增强实际工作能力，切实提高村干部带领农民致富的能力。同时要注重对青年干部的培养，把政治素质高、文化素质高、群众基础好、年轻的青年人才作为主要的培养对象，提供多渠道、多内容、有重点的培训机会，充分利用现代远程教育平台，学习农业适用技术，加强对村干部的实践培养和锻炼。通过以上方式将逐步改变村干部整体年龄偏大、素质较低现状，对保持农村经济快速发展至关重要。

(三)建立健全村干部队伍激励保障机制，确保村干部队伍稳定

建立完善村干部考核评价体系，实行考核结果与村干部的奖惩、调整、任免、工资待遇相挂钩，建立合理的村干部报酬制度有利于提高村干部的工作积极性。首先应确保村干部的工资及时、足额发放，对于有突出贡献的村干部应增发额外奖金，并注重公开表扬，颁发荣誉证书，为年轻干部树立榜样，鼓励村干部在各自岗位上做出自己的成绩，实现自己的价值，形成良性循环机制。为确保村干部队伍稳定，应加大各级财政的投入，进一步提高村干部的经济生活待遇，逐步建立起省、市、县三级财政共同投入的保障机制，在社会保险方面，要通过社会统筹的方法，健全村干部养老保险和医疗保险长效机制，从根本上解决村干部看病难、看病贵和“老有所依、老有所养”问题。

(四)优化村干部队伍工作环境，切实加强村干部服务意识

大力加强村干部队伍建设，加大对村干部办公环境的投入力度，不断优化村干部工作环境。争取每个村能修建一个村部、卫生室、文化室，不断改善办公基础设施建设，让村干部能够在满意的环境中踏实工作，为群众做实事，消除村干部顾虑，最大限度地激发了他们的干事创业热情，为新农村建设注入强劲动力。要切实加强村干部的服务意识，树立全心全意为人民服务思想，不断提高服务意识，要在实践中提高做群众工作的本领，熟悉群众的基本情况，了解群众的所思所想，增强开展群众工作的主动性、针对性和实效性。要善于做思想政治工作，防止简单的行政命令，把广大群众的积极性、主动性和创造性真正调动起来。

[1] 胡锦涛．扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系[N]．人民日报，2011-02-20(1)．

[2] 彭国甫．关于加强村级治理的调查与思考——以湖南省岳阳县为例[J]．中国行政管理，2011，(6)．

[3] 周文清．加强农村干部队伍建设的调查与思考[J]．“三农”问题研究，2008，(2)．

[4] 刘宇翔，王征兵，陈冲．村干部在农村经济管理中的激励机制研究[J]．陕西农业科学，2005，(4)．

[5] 曹海林．乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择[J]．中国行政管理，2009，(4)．

[6] 张国祥．农村社会管理体制的探索与思考——以社区建设创新农村管理[J]．社会主义研究，2008，(6)．

[7] 范柏乃，戴悦．我国村干部队伍建设及其对策研究[J]．浙江大学学报(人文社会科学版)，2007，(3)．

D523

A

1672-0040(2012)01-0044-03

2011-11-01

本文系湖南省重点研究基地课题“城乡社区社会管理长效机制研究”的阶段性成果。

肖湘雄(1973—)，男，湖南湘潭人，湘潭大学政府绩效评估与管理创新研究基地负责人，湘潭大学公共管理学院副教授、硕士生导师，管理学博士、公共管理学博士后，主要从事毛泽东创新思维、人才战略与政策、社会管理与社会保障研究。

(责任编辑 郑东)