公共危机管理中的民间组织参与研究

崔文华，刘富强

(1．中共淄博市委党校，山东淄博255033;2．山东理工大学外国语学院，山东淄博255049)

公共危机管理中的民间组织参与研究

崔文华1，刘富强2

(1．中共淄博市委党校，山东淄博255033;2．山东理工大学外国语学院，山东淄博255049)

近年公共危机的不断爆发给国家与社会造成了严重的影响，对政府公共危机管理能力提出了严峻的考验。民间组织作为公民社会的重要组织实体，在参与公共危机管理时应该而且也能够发挥重要的作用。文章通过对我国民间组织参与公共危机管理中存在的问题及其原因分析，提出了加强民间组织参与公共危机管理的对策。

公共危机;公共危机管理;民间组织

目前我国正处于社会转型的关键期，同时也处于危机频发期，如自然灾害、公共安全事件、公共卫生事件等屡屡发生。最近几年公共危机的不断爆发给国家和社会造成了严重的影响，对政府公共危机管理能力提出了严峻的考验。民间组织作为公民社会的重要组织实体，在参与应对公共危机时应该而且也能够发挥重要的作用。因此，如何充分发挥公共危机管理中民间组织的作用，成为我国公共危机管理中急待解决的重要问题。

一、我国民间组织参与公共危机管理中存在的问题

(一)民间组织在公共危机管理过程中资源不足

资源不足主要表现在两个方面:一是资金不足，二是人力资源不足。首先，我国现阶段的民间组织大多处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期，民间组织在资金筹措和运作能力上存在着能力不足的问题，使得相当一部分民间组织严重缺乏资金，缺少必要的物质资源。其次，在人力资源方面，缺乏专业人才。民间组织通常是在某个特定的领域里活动，这使得民间组织能够在某一方面积累丰富的经验，从而有利于提高服务的效率和质量。而我国民间组织成员有较多来自政府机关和事业单位转岗、分流、离退人员，近一半的组织负责人有在政府部门任职的经历，人员构成的专业化程度较低，使民间组织解决社会问题的能力大打折扣。

(二)民间组织在公共危机管理过程中社会公信力不足

发达国家的民间组织已经有较长的历史，有些地方，人们对民间组织的信任已经超过了对政府机构的信任。但在我国，民间组织与社会公众的关系仍然疏远，在危机管理过程中缺乏广泛的社会认同和普遍的社会公信。公众一直认为治理公共事务的主体应该是政府，公众对民间组织的性质与开展的活动了解得不深，仅仅停留在较浅的层面上。有时民间组织所开展的活动也得不到公众的认同与支持，会影响志愿者参与的积极性。当危机发生时，公民不知道应该通过何种方式寻求民间组织的帮助，或者不知道应该寻求哪一类民间组织的帮助。

(三)民间组织在公共危机管理过程中反应滞后

理论上认为，现代政府的决策是程序性的，在面对非常态性问题时，政府的反应有时难免比较迟缓，突发公共危机事件也常常超出了政府官僚体系正常的决策范畴。而民间组织因为没有那种严格的程序，面对突发性的社会公共危机事件反而能很快地做出反应。但在很多情况下，我国民间组织仍然是跟在政府后面采取行动。除少数活动如募捐和一些志愿服务活动以外，民间组织已开展的大多数活动都是因政府的政策而开展的，没有真正体现出民间组织反应迅速、行动灵活的组织优势。

(四)民间组织在公共危机管理过程中力量分散，效率低下

民间组织通常因为各自为政，没有得到统一的指挥和协同，导致力量分散，效率低下，在公共危机管理中甚至出现混乱和无序的状态。如在5·12四川汶川地震救援中，出现了多家民间组织争抢重建北川中学的局面，出现了彭州的孩子一个人得到了5个书包与10个文具盒现象。但是几乎没有民间组织的身影出现在青川，那里灾区的孩子同样需要得到救助的资源。[1]

(五)民间组织在公共危机管理过程中参与的深度和广度有限

公共危机管理的过程大体可以分为预防、应对与恢复重建三个阶段。从目前看，我国政府在公共危机管理中是一种“全过程的划桨者”的包揽型政府，承担了公共危机管理从预防到恢复重建各个阶段的全部需求与责任。而我国民间组织参与公共危机管理非常有限，还仅停留在危机的应对与处置以及恢复和重建阶段，在这两个阶段民间组织所发挥的功能也主要限于资金筹集、物质援助、志愿人员的派遣、人员救助及心理救助等方面，在预防、培训、政策倡导以及监督方面的作用非常有限。

二、制约我国民间组织参与公共危机管理的原因

(一)政府角色异位

我国目前的公共危机管理仍然是以政府为绝对主体，依靠政府职能和政府力量来解决公共危机管理中出现的问题，政府的职能定位较为单一。[2]102-126虽然我国《突发事件应对法》中明确规定了社会动员的原则，但是具体可操作性制度建设还有待开发与完善。由于政府的“全面负责”与“全面承担”，以及社会与民众对政府的过度依赖，这种职能定位不清、分工不清基础上的政府过度占位，极大挤压了民间组织的空间，同时也使政府背负更大的压力。而在职能定位的问题上，诸如政府引导、辅助等职能的缺位，又使我国民间组织发展缺乏动力支持，使公共危机管理进入到恶性循环之中。政府承担越多，民间组织的力量越受限，进而政府承担的就更多，服务压力越大，服务质量越是难以保证。

(二)不健全的法律政策环境

我国没有专门针对民间组织的统一法律，现行的法规制度是以“国务院令”形式通过的，分别针对社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理而设的三个“条例”，在具体规范内容上很不健全。目前，政府对民间组织的成立实行双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位共同管理民间组织，“双重负责”制度在资格的准入方面设立了较高的门槛，使许多民间自发的组织由于无法找到同意其挂靠的业务主管部门而无法登记成立，所以有些民间组织为了存在的合法性，出于无奈只能到工商部门进行登记，成为企业性质的组织。或者干脆不进行登记，导致部分民间组织以一种“非法”状态存在，“高门槛”的双重管理制度在无形中限制了民间组织本应可以在社会公共事务中发挥的作用与功能。

(三)政府与民间组织沟通机制不畅

沟通机制不畅通主要源于政府两个方面的职能缺位:一是日常管理方面的缺位，二是应急管理中的组织缺位。在我国，目前突发事件应对中的社会多元主体参与还停留在法律框架性规定的情况下，社会参与主体缺乏行动的制度保障与具体化的操作规定，政府与民间组织尚未形成经过协商后所共同遵守的合作方式与合作机制。囿于政府与民间组织、志愿者之间缺乏日常的合作框架，及在框架中展开培训与演练，因此造成民间组织行动能力较弱和行动方向的盲目性。同时，在公共危机管理中，我国缺少政府与民间组织展开合作的组织保障，因此造成双方的信息不对称以及民间组织找不到组织的问题。政府没有设置专职机构来负责与民间组织的合作与协调问题，而是相关民间组织依据经验寻找相关单位来寻求合作，导致民间组织力量分散，效率低下。

(四)民间组织自身发展不足

首先民间组织的独立性缺失。我国民间组织具有明显的官民两重性，由于没有稳固的运行机制，缺乏内部监督机制，因而也就难以实现独立与自治性。其次民间组织发展经费缺乏。民间组织尚未形成多元化的资金来源渠道，资金来源结构比较单一化。政府对民间组织的财政支持较为有限，而且民间组织自身能力也较弱，通过提供服务来获得收费收益的能力普遍不足;社会慈善捐款风气尚不浓厚。民间组织资金来源不足的现实状况制约了其参与社会管理的能力。

(五)民间组织缺乏相应的文化支持

民间组织(Non-government organization)一词是外来语，西方民间组织的发展有着深厚的文化积淀，西方成熟的公民社会是民间组织生长的土壤。我国深受传统依附性臣民文化影响，缺少支持民间组织发展的深厚文化背景，这在很大程度上导致了我国民众公益意识的缺失。在改革开放之前，社会处于全能政府阶段，政府包揽了政治、经济、社会大部分事务，这种管理体制限制了公民社会的发展，抑制了公民的自由权，在这一状况下公益品质与公民的志愿精神被深深地压制住了。文化作为一个国家的民众在思想观念上的基本共识，对本国民间组织的发展有很大的影响。例如，荷兰是典型的自由民主福利国家，政府支持私人发起的自治活动，因而也就形成了公共资金支持核心的民间组织活动的模式;而日本作为亚洲儒教国家，传统文化则是政府主导社会，民众极少参与公共事务，所以日本的民间组织发展随之也较落后。[3]

三、加强我国民间组织参与公共危机管理的对策

党的十七大提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在公共危机管理中同样需要社会协同，惟有政府与民间组织共同来治理危机，才能全面提高政府应对危机的能力。

(一)推动政府管理创新，营造民间组织参与公共危机管理的空间

政府作为公共权力的载体，一直被认为是公共事务治理的主要承担者。长期以来，政府在公共事务领域中承担了过多的职能与责任，随着社会的飞速发展，政府已经无法全方位地管理所有的社会事务。因此，政府部门应及时转变传统观念，变“全能政府”为“有限政府”，集中精力进行宏观调控，把直接干预变为间接干预，让具有主动性的民间组织承接部分公共事务管理的职能，填补国家权力有序退出的空间，充分发挥民间组织的治理公共危机的优势。政府把非国家的职能向社会转移，民间组织才有自主成长的空间。政府应把民间组织视为公共危机治理中的一支重要队伍，在公共危机管理中民间组织起着不可替代的作用，可以有效弥补政府功能的不足。

(二)完善民间组织法律法规，营造其健康发展的法制环境

目前，我国有关民间组织的法律法规不够健全、完善，甚至有的规定在实践中不利于民间组织的发展。因此，完善现有法律法规，首先需对现行的登记制度进行改革。简化民间组织登记注册手续，实行便捷的登记制度，切实降低民间组织登记的“门槛”。从世界范围来看，民间组织的登记制度有很多种，但基于我国民间组织数量多的实际情况，应该采用“规定特定类型和达到特定规模的组织必须进行登记，同时对其他民间组织规定自愿登记、税收优惠原则”[4]161这种登记制度。此外，加紧制定结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法、民办事业单位管理法、基金会法等，并注意克服以往立法层次低，侧重登记管理等的倾向。重视对民间组织的监督，使处于地下状态的民间组织能够早日获得正式合法身份，使它们能够得到政府的相关政策支持，以维护与保持民间组织的独立自治性。

(三)构建科学的政府与民间组织的合作沟通机制

首先，在公共危机状态下，要用立法的形式明确参与主体的法律地位，明确政府与民间组织各自的治理边界以及两者的权责关系，避免治理主体之间的矛盾，维护民间组织在公共危机状态下的合法性。政府在危机管理中起着核心主导作用，公共危机需要政府的宏观调控，需要政府的统一领导和全方位的协调与指挥。民间组织虽然是公共危机管理中的重要主体之一，但同时也保留着作为普通社会行为主体的角色，仍需要接受政府的管理。[5]因此，应通过完善《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》，明确民间组织的责任主体地位。统一规定政府、非政府等部门在公共危机管理中的职权和职责，维护民间组织在公共紧急状态时期的合法性和权威性，使民间组织在政府的引导下，有序地参与公共危机管理。其次，应当建立政府与民间组织的组织协调机构。在公共危机管理中，政府部门之间以行政隶属关系为依托，比较容易做到统一指挥、协调行动;而民间组织种类较多、功能不一、组织化程度不高，协调起来难度较大。应当建立政府与民间组织的组织协调机构。这一类机构可由政府部门设置，实行虚拟管理，工作人员以柔性流动方式任职，平时不在位，危机时刻则立即组合在位发挥其作用，具体负责统一调度指挥分散的民间组织和其它社会力量，为危机解决提供组织上的保障。

(四)提高民间组织自身能力，确保其有效参与公共危机管理

首先，完善民间组织的社会监督与自律机制，提高社会公信力。鉴于我国目前一些民间组织内部管理体制尚未健全，完善民间组织的社会监督与自律机制尤为必要，这是维护民间组织独立自治性的基础所在，有利于民间组织自身建设。政府部门在对民间组织财政扶持的同时，应加强对民间组织的评估与监督，建立公益问责与公共部门的社会问责制度，用法律的形式来确立民间组织的运作机制，要求民间组织运作透明化。其次，提高民间组织公共危机管理的专业化素质。公共危机管理是一项专业性较强的工作，在加强民间组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立决策机构、执行机构、监督机构三位一体的管理体制;另一方面要形成一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制，要引进专家和学者，积极开展有关民间组织在应对公共危机时的运行模式、作用发挥机制、与政府的关系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究，从而不断提高民间组织的专业化素质。

(五)培育民间组织参与公共危机管理的文化氛围

民间组织的生命力基于社会的志愿文化，只有志愿文化的发展才能使民间组织实现可持续发展。志愿文化的建设是一个长期的过程，不仅需要政府自上而下的努力，更需要全社会自下而上的推动，惟有两者共同努力，才能营造良好的公民社会文化。一方面政府要大力宣传民间组织，树立民间组织在应对公共危机中的榜样作用，提高它的社会地位，培育社会的自主精神，倡导公众积极参与民间组织，从事公益事业，这样当社会面临危机时就可以最大程度地整合社会资源，共同应对危机;另一方面要加强公民文化建设，培育公民的主体意识、参与意识和志愿精神，使公民自愿加入民间组织，提高民间组织的危机管理能力。

[1] 苏德辉．公共危机治理中的民间组织参与问题研究[D]．苏州:苏州大学，2009．

[2] 王冬芳．非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道[M]．北京:中国社会出版社，2009．

[3] 董文琪．非营利组织的独立与自治[J]．行政论坛，2006，(1)．

[4] 黄晓勇．中国民间组织报告(2008)[M]．北京:社会科学文献出版社，2008．

[5] 李佳佳．我国公共危机管理多元参与机制研究[D]．上海:上海师范大学，2008．

D638

A

1672-0040(2012)01-0036-04

2011-11-18

本文系2011年山东省党校系统科研项目(046)的阶段性研究成果。

崔文华(1972—)，女，山东桓台人，中共淄博市委党校副教授，主要从事行政法学研究。

(责任编辑 杨爽)