无居民海岛评估的必要性与特殊性分析

吴姗姗

（国家海洋技术中心 天津 300112）

无居民海岛评估的必要性与特殊性分析

吴姗姗

（国家海洋技术中心 天津 300112）

无居民海岛评估对于贯彻落实无居民海岛有偿使用制度以及推进二级市场发育具有重要意义。文章分析了无居民海岛评估的必要性和特殊性，提出了无居民海岛评估体系建立的建议，希望对无居民海岛评估研究以及评估体系建立有所裨益。

无居民海岛；评估；特殊性；建议

随着《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）的实施，尤其是国家海洋局联合沿海各省、市、自治区发布第一批无居民海岛开发利用名录之后，无居民海岛开发利用得到社会各界的高度关注，其开发利用逐渐掀起热潮。无居民海岛属于国家所有，单位和个人利用无居民海岛需要缴纳使用金。通过一级市场出让的无居民海岛使用权，可以进行流转。无居民海岛作为国有资源型资产，目前没有形成统一的评估方法和可操作的技术标准，无居民海岛使用金额度以及二级市场交易价格很难确定，亟须建立无居民海岛评估技术体系，规范无居民海岛评估工作。本研究以无居民海岛的必要性研究为切入点，分析无居民海岛的特殊性以及与其他评估专业相比的特殊性，提出建立无居民海岛评估体系的建议，希望对无居民海岛评估研究以及评估体系建立有所裨益。

1 无居民海岛评估的必要性

《海岛保护法》明确规定，海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。根据1995年公布的我国海岛资源综合调查统计结果，沿海11个省、市、自治区面积在500m2以上的海岛共有6 961个（不含海南岛本岛和台湾、香港、澳门所属海岛），面积6 691km2。面积在500m2以上的无居民海岛6 528个，约占全国海岛总数的93.8%；500m2以下的海岛和岩礁上万个［1］。

部分无居民海岛渔业、港址、旅游和海洋能等资源丰富，具有很高的开发利用价值。从目前无居民海岛管理及开发利用活动的实际情况分析，无居民海岛评估的必要性主要表现在以下几个方面。

1.1 是维护国家和用岛单位权益的需要

无居民海岛作为特殊的自然资源，所有权和使用权相分离。无居民海岛属于国家所有。单位和个人可以依法取得无居民海岛使用权，并从开发利用海岛中得到经济效益。为了维护无居民海岛国家所有权和用岛单位使用权的利益，客观上要求具有中介立场的评估单位，采用统一的评估原则、程序、方法，公开公正地评估无居民海岛价值，有效维护利益双方的合法权益。

1.2 是实行有偿使用制度的需要

《海岛保护法》实施前，大部分无居民海岛是无偿或者抵偿使用，无居民海岛未能实现其经济价值，造成了国有资源型资产流失。《海岛保护法》实施后，国家实行了无居民海岛有偿使用制度。无居民海岛使用单位或个人可以按照法定程序申请使用权，缴纳使用金。国家亟须通过科学手段，合理确定无居民海岛使用金额度。

随着我国经济体制改革的逐步深入，评估获得日益广泛的应用，并在确保国家对自然资源的所有权、对自然资源有效管理方面发挥着日益重大的作用。开展无居民海岛评估是合理、公正确定使用金的有效手段，是实行有偿使用制度的需要，同时也是实现无居民海岛价值，促进国有资源的保值增值的需要。

1.3 是实现市场交易的需要

一级市场出让的无居民海岛使用权可以进行转让、出租、抵押和入股等形式流转，这种流转是使用权人之间的交易行为。对于各种流转形式，交易双方都需要一个比较合理的、客观公正的参考价格。没有公正、合理的交易价格，无居民海岛很难实现市场交易。由于无居民海岛的个体差异性很大，没有统一的或者规范的标价，其交易价格通过无居民海岛评估确定较为合适。因此，无居民海岛评估是实现市场交易、推动无居民海岛二级市场发育的需要。

1.4 是促进海岛资源生态保护的需要

无居民海岛评估突出资源生态环境破坏评估，能促进无居民海岛使用单位和个人充分考虑投入和产出，选择科学的开发方式，应尽量保持资源原有的属性和特征，减少对无居民海岛的破坏。通过无居民海岛使用金评估，调整无居民海岛环境保护与开发利用之间的矛盾，提高无居民海岛资源的使用效益，更好地保护海岛生态，实现海岛资源的可持续利用。

2 无居民海岛特性

无居民海岛作为国有资源型资产，具有一般资产特点，同时又具有众多特殊性。

2.1 资源的综合性及功能的多样性

无居民海岛是多种资源的载体，很多无居民海岛上有沙滩、淡水、植被、港址、海洋能、矿产和旅游资源等多种资源。无居民海岛这种资源综合性的特点，决定了其功能的多样性，如具有海水养殖功能、海岛旅游功能、海上交通运输功能和海洋能开发利用功能等。

2.2 资产的整体性

无居民海岛所拥有的沙滩、港址、矿产和旅游资源等都是能够带来预期经济利益的资产。虽然这些资源本身是资产，但都不能离开无居民海岛而独立存在，它们的价值是密不可分的。

2.3 形成的特殊性

无居民海岛是在长期的自然力的作用下形成的，其承载的各种资源的物质量随着自然环境的变化也在不断发生变化，因此其价值在不断变化，具有动态性特征，不同于一般的资产。

2.4 个体的差异性

无居民海岛数量众多，不同无居民海岛自然条件和资源属性、形成过程、区位条件和社会需求等方面存在很大差异，价值影响因素很多，每一个无居民海岛都是单一的、特定的，没有相对稳定或者统一的市场价格，不同于现有的森林、矿产和土地等专业评估中的评估对象。

2.5 生态系统的特殊性

无居民海岛一般远离大陆，由于海水隔离，物种来源受到限制，生态系统相对独立。多数无居民海岛没有或很少受人类活动干扰，其生态环境维持较为原始的自然发展状态，往往具有相对的完整性，一旦破坏，很难恢复。无居民海岛生态系统兼备海陆特征，具有独特性，是海洋生态系的重要组成部分，具有重要的生态价值。

3 无居民海岛评估的特殊性

3.1 评估内容复杂

无居民海岛评估不仅包括岛上各种资源个体评估及整体性评估，也包括生态价值的评估，评估内容非常复杂。目前，现有的资产评估中，房地产、土地、矿业和森林等资产评估，都是针对单一评估对象进行评估的。同时，现有的各种专业评估中，除森林资产评估外尚未涉及生态评估，这也使得无居民海岛评估内容明显有别于其他专业的评估。森林资产评估的对象——森林、林木、林地和森林景观资产，具有生态特性，随时间的变化不断变化，仅与无居民海岛生态系统中的植被有相似之处。

3.2 需要多学科协同工作

无居民海岛评估是一项技术性很强的工作，评估人员不仅要掌握一般资产评估的理论和技术方法，而且还要了解无居民海岛的自然属性、资源和生态环境特点等知识，其知识结构涉及海洋学、生态学、地质学、测量学、经济学、法学和管理学等方面的知识，要求多学科的协同工作。

3.3 需要创新或者改进传统的资产评估方法

现有资产评估中，比较成熟且通用的方法有3种：成本法、收益法和比较法。成本法是在现实条件下，估算出评估对象的重置成本，然后扣减其实体性贬值、功能性贬值和经济性贬值，确定评估对象价值。收益法是根据评估对象未来为其使用方带来的预期收益，用适当的折现率折现，累加得出评估基准日的现值。市场比较法是通过市场调查，选择一个或几个与评估对象相同或类似的资产作为比较对象，分析比较对象的成交价格和交易条件，进行对比调整，估算出评估对象价值［2］。由于形成无居民海岛需要的成本无法考证，无居民海岛上的单一资源及资源整体无相对稳定、统一的市场价格，不同于现有的资产评估中的评估对象。此外，无居民海岛交易的市场尚未建立，现有的资产评估中常用的3种方法在无居民海岛评估中不完全适用，无居民海岛评估需要根据无居民海岛的特点，创新或改进评估方法。

3.4 需要专业的作业设备

开展无居民海岛评估，必须对无居民海岛资源生态情况进行现场调查。现场调查需要专门的海上调查设备和生态环境监测设备等，同时需要船舶、艇等辅助调查设施。因此，无居民海岛评估需要评估团队掌握海上调查技术，熟练操作调查设备，具有海上作业的基本常识和经验。而现有的各专业资产评估机构都不具备无居民海岛评估前期调查需要的基础条件。

综上分析，由于无居民海岛评估的特殊性，现有的各评估专业的评估方法在无居民海岛评估领域不完全适用，现有的各评估专业机构和人员不具备开展无居民海岛评估的基础条件，因此，需要建立适宜无居民海岛特性的评估体系。

4 无居民海岛评估体系建立的对策和建议

建立无居民海岛评估体系是一项全新的工作，不论是理论上还是实践上都需要开展大量的基础工作深入研究。为了促进无居民海岛评估体系建立，提出以下对策和建议。

4.1 吸收借鉴现行的资源型资产评估体系

随着我国国民经济和社会的快速发展，评估行业逐渐成长并发展起来，评估的范围不断扩大，评估对象和评估内容也逐渐多样化。目前，出现了资产评估、房地产评估、土地评估、矿业权评估、保险评估、旧机动车鉴定评估、森林资产评估和珠宝首饰评估等评估专业，其中，土地、森林和矿产等均属于自然资源型资产。这些评估专业不仅形成了具有可操作性和科学性的评估技术标准，而且与资源评估有关的制度也比较成熟，对于国有资源性资产的有偿使用和管理发挥了重要的作用。根据管理工作的需要，近年来海域资源也尝试通过评估手段确认价值，已经形成了比较成熟的技术标准，为有效实施评估制度提供了基础。无居民海岛评估体系建立，可以吸收借鉴现行的已经比较成熟的资源评估制度和技术标准。

4.2 注重评估管理制度建设

2010年财政部和国家海洋局联合下发了《无居民海岛使用征收使用管理办法》，其中第六条规定：无居民海岛使用权出让前应当由具有资产评估资格的中介机构对出让价款进行预评估，评估结果作为政府决策的参考依据。有关评估管理规定由国务院财政部门会同国务院海洋主管部门制定。需要制定的这一评估管理规定中，应当明确无居民海岛使用金评估的管理部门、管理程序、评估机构和人员的资质和职责要求等。除了要建立无居民海岛使用金评估的管理制度，无居民海岛使用权流转中有关评估的制度也应当逐渐完善。同时，还应当建立无居民海岛评估的职业道德准则，保证执业质量。上述这些制度是无居民海岛评估的必要管理制度。在无居民海岛评估实施的过程中，还应当根据具体管理的需要，完善管理制度建设，为无居民海岛评估的规范管理提供法律依据。

4.3 加强评估技术方法研究

目前，我国无居民海岛评估技术方法研究尚属空白。有关管理部门应当组织科研力量，在深入分析无居民海岛特性及其评估特殊性的基础上，明确无居民海岛评估的主导思想，重点加强评估技术方法研究和引进。无居民海岛价值由空间资源价值和资源生态价值两部分组成，这两个组成部分评估方法应当有所不同。空间资源价值评估，可借鉴土地评估、海域评估有关的技术方法；资源生态价值评估，可参照生态资产评估有关的技术方法，并在此基础上，结合无居民海岛的特性进行评估方法改进，也可以研究建立全新的适用于海岛评估的技术方法。由于无居民海岛价值受自然和社会经济等多种因素影响，对于研究的评估方法，注重分析评估方法的适用条件以及有关参数确定的原则，最好能够建立评估参数确定的体系，评估参数的准确性是评估的关键。同时，还应明确评估数据源获取和使用的要求，避免实际操作中的不确定性和差异性。

《无居民海岛使用金征收使用管理办法》的第四条和第五条规定，无居民海岛使用权出让实行最低价限制制度，无居民海岛使用权出让价款不得低于无居民海岛使用权出让最低价。无居民海岛使用权出让最低价＝无居民海岛使用权出让面积×使用年限×无居民海岛使用权出让最低价标准。研究和建立的无居民海岛评估技术方法与评估参数，要与这一规定衔接，在具体方法研究和评估参数确定过程中应当注意。

4.4 需要足够的案例检验

无居民海岛评估同其他专业评估一样，是一项实践性很强的工作。建立的无居民海岛评估体系必须通过大量的、各种类型的案例检验，逐渐完善评估体系和各种有关技术方法，确定合理的评估参数，确保评估体系的科学性、合理性和可操作性，避免实际操作中可能存在的各种问题，以达到能够有效指导无居民海岛评估实际操作的需要。

5 结束语

无居民海岛评估是一项复杂的系统工程，是无居民海岛使用管理的重要组成部分，对于实现国有资源型资产的保值增值、实施有偿使用制度以及推动二级市场发展具有重要意义。目前，我国无居民海岛评估研究尚属于全新的领域，评估体系尚未建立。本研究仅分析了无居民海岛评估的必要性和特殊性，提出了评价体系建立的几点建议，还有大量的工作需要开展，有待于深入研究和实践。

［1］ 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会.中华人民共和国海岛保护法释义［M］.北京：法律出版社，2010：182－183.

［2］ 周春喜.技术资产评估方法探析［J］.科学学与科学技术管理，2002（3）：43－45.