世界重要海洋国家海洋战略发展及对我国的启示＊

李双建，于保华，魏 婷

（国家海洋信息中心 天津 300171）

世界重要海洋国家海洋战略发展及对我国的启示＊

李双建，于保华，魏 婷

（国家海洋信息中心 天津 300171）

文章主要分析了美国、日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯和印度等世界海洋大国海洋战略的发展，并重点从战略思想、管理体制和海洋文化等方面研究并提出我国海洋战略发展的对策与建议，以期为决策层提供参考依据。

海洋国家；海洋；战略；启示

国家海洋战略系指沿海国通过开发海洋资源，维护国家海洋权益不受侵犯，保护海上航行安全，以获取最大海洋利益的指导性纲领。在全球政治多极化和经济全球化的历史进程中，海洋已成为国际政治、经济和军事斗争的战场，海洋战略在这场斗争中显得尤为重要。因此，国家海洋战略是国家发展战略的重要组成部分。本研究着重分析世界海洋大国包括美国、日本、加拿大和澳大利亚等国海洋战略的发展，并提出制定我国海洋战略的对策与建议，以期为我国海洋战略调整提供参考。

1 世界主要海洋国家海洋战略发展分析

1.1 美国全球海洋战略——从制海权到了解海洋，经略海洋

美国海洋战略思想源于海权论学者艾尔弗雷德·塞耶·马汉［1］，他站在海洋历史的高度及海洋军事的角度，用史学家的敏锐和战略家的理性较系统地总结了16—19世纪发生在欧洲的海上战争，提出了著名的“海权论”（sea power），从海洋国家—海洋—世界诸关系的角度，以“欲征服世界，必先征服海洋”的理论，对美国的扩张战略和策略进行了精心论证，为美国的海外扩张奠定了坚实的基础。为此，在冷战前的近200年，扩大本土、拓展殖民地、发展经济是美国国家利益的3条主要脉络，也是影响美国制定国家海洋战略——全球海洋战略的主要因素。

20世纪60年代美国的海洋事业开始崛起，海洋战略的主导思想是通过发展海洋科学技术，推进海洋经济的发展。到20世纪80年代，随着国际海洋新秩序的建立和各沿海国家对海洋关注的增长，一贯在全球推行霸权主义著称的美国，将20世纪80年代全球海洋战略确定为：维护海洋航行和其上空飞行的自由，反对沿海国家扩大管辖权的主张和倾向，不支持并反对将200海里的沿海区域划为各国领海管辖范围行使主权，不签署《联合国海洋法公约》，但发表美国200海里专属经济区宣言，12海里领海宣言，对海洋资源实行强化管理。

冷战结束以后，尤其是随着苏联的解体，国际形势发生了很大的变化。美国成为世界头号超级大国，再加上20世纪90年代美国经济的持续快速发展，在战略的策划上更加主动和自信。美国的海洋战略从深海远洋向浅海和近岸转移，同时实施了经济振兴政策。

进入21世纪，为了继续保持在海洋方面的领先地位，美国将海洋战略目标调整为：维护海洋经济利益，为后代保护完整富饶的海洋；加强全球规模的海洋安全保障；保护海洋资源，加强对海洋和沿岸环境的保护。为此，美国政府在2004年出台的《21世纪海洋蓝图》中提出了加强海洋工作的领导和协调，促进对海洋、沿岸和大湖的了解，保护海洋环境资源，促进海洋科学技术发展，重视海洋教育，建立战略合作伙伴关系的海洋战略设想。

2009年美国继续调整海洋战略，制定了新的海洋政策，提出了在海洋、海岸和大湖区要实现的国家战略目标为：将以生态系统为基础的管理作为海洋、海岸和五大湖全面管理的基本原则，实施全面、综合并以生态系统为基础的海岸和海洋空间规划与管理；提高更好地管理与决策所需知识的水平，提高应对变化与挑战的能力，对公众进行海洋、海岸和五大湖的宣传教育；改进联邦政府部门的综合与协调，必要时吸纳国际社会参与。以上构成了美国经略海洋的总路线，由此表明：美国海洋管理的理念和方式已有了根本的转变，开始以全面综合的方式解决海洋开发与环境冲突等问题，可持续地利用海洋海岸带资源。

1.2 日本海洋战略——拓展海洋国土

日本是濒海岛国的“资源小国”，同时具有“大国化”倾向，在这种背景下，日本十分重视对海洋的控制，以便谋求更大的战略利益。从20世纪60年代开始，日本开始推行“海洋立国”战略，大力发展国际贸易和海洋产业。自此，日本政府把经济发展的重心从重工业、化工业逐步向开发海洋、发展海洋产业转移，迅速形成了以海洋生物资源开发、海洋交通运输和海洋工程等高新技术产业为支柱的现代海洋经济结构［2］。

20世纪80年代以来，由于海洋战略地位的提高，日本认识到开发海洋资源不仅可以带来巨大的经济利益，也可以为海军发展提供经费保障。为此，从1983年起日本就开始调查海底资源，并耗费了巨大的精力和财力。冷战结束以后，日本政治右倾化逐渐明显，对海洋的关注和对海洋战略的研究逐步升温。以日本国际论坛理事长伊藤宪一为首的“海洋国家研讨组”认为，进入21世纪后，世界秩序依然会继续受上述两大趋势的影响，日本应该重新审视和适时调整自己的战略，明确提出把海洋战略作为国家战略，力求在激烈的国际竞争中掌握主动。日本前首相中曾根康弘在《海洋国家——日本的大战略》一文中指出，现在正是开始描绘21世纪日本国家形象的时候。日本海上自卫队参谋长石川亨（后任参谋长联席会议主席）在题为《海洋国家日本的未来》的访谈中，从“冷战落幕，东海浪高”的现实着眼，认为日本的国防战略中最重要的是守卫海洋国土，海上自卫队的任务要从传统的确保海上生命线扩大到保卫海洋国土，维护权益。为了“保护”海洋法公约生效后扩大了的国家权益范围，日本提出了新的海权战略，即控制海洋、利用海洋和“由海制陆”。自此，日本每年都对该规划进行调整、修改，提出新的目标。2004年，日本发布了第一部海洋白皮书，2006年日本海洋政策智囊机构——海洋政策研究财团公开发表《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》。该政策建议提出：树立海洋立国思想；制定日本海洋基本法，完善海洋法规体系；强化和完善海洋行政管理与协调机制；加强对包括大陆架和专属经济区在内的海洋“国土”管理；积极参与和引领国际事务；加强海洋教育和海洋意识宣传。2009年12月，日本国会内阁通过了“实施岛屿保护管理的基本方针”，旨在将岛屿作为海洋自然资源形成的基础，开展岛屿与周边海域的保护管理。虽然在日本海洋基本法和海洋基本计划中都对岛屿保护做出了相应的规定，但是地位相对较低。而此次却一反常态，出台即非法案也非计划的所谓“方针”，加之整个方针从制定到出台仅用了极短的时间，不能不让人将其看做是对我国海岛保护法做出的应对。

2010年日本新任国土交通大臣、海洋政策担当大臣前原诚司在海洋基本法高层研究会上提出为使日本由资源小国成为资源大国，在今后10年加速海洋资源的相关研究，切实实现海洋资源开发商业化，同时完善能够确保海洋权益的体制，应对分布在日本管辖海域内的岛屿建立管理保护体系，为了充分发挥这些岛屿及周边海域的作用，应该制定具体的方针政策。他还呼吁将在产业、技术和学术领域汇集日本各界英才开展海洋开发利用作为日本发展的新动力，这体现了日本海洋战略的未来发展方向。

1.3 加拿大海洋战略——西北大西洋领导者

加拿大是北美主要海洋国家［3］。1988年加拿大联邦议会通过了“加拿大海洋政策——A迎接海洋疆界挑战和机遇的战略”作为全国海洋工作基本方针政策。20世纪90年代初，世界格局的重大变化对加拿大产生了一些影响。首先，苏联的解体减少了在北冰洋区的军事威胁；其次是鱼类资源急剧衰竭，导致东海岸渔业人口减少，外国渔船的非法捕捞和货物及人员非法转运的增多，对加拿大政府强化海上执法力度提出了要求。海洋资源的时空动态变化的趋势使加拿大政府意识到要想从日益增长的海洋资源的全球市场中获益，必须加强海洋管理以确保资源的连续性。1997年，加拿大通过《海洋法》成为世界上率先依法采取综合管理方式保护和开发海洋和近海水域的国家之一。2002年7月，加拿大公布了《加拿大海洋政策》，提出加拿大海洋管理将从单一资源或单一产业管理方式向更广泛，更全面的海洋资源和空间管理方法的转变，决定对新的海洋产业和新的开发活动作出规划。

加拿大近25万km的海岸线，其中60%位于北极，为此，加拿大非常重视北极地区的利益，2009年发布了《加拿大北方战略》，其中确定了该地区的4项优先项目：行使主权、促进社会与经济发展、保护环境、改进治理。2010年8月20日，加拿大政府发布了《加拿大北极外交政策声明》，由此可见，加拿大将通过国际领导者地位和开展海洋管理工作，促进加拿大北方战略的实现。

1.4 澳大利亚海洋战略——提高海洋产业国际竞争能力

澳大利亚四面环海，海洋资源丰富，海洋产业发达，在许多海洋产业方面具有国际竞争力。其优势包括高速铝合金船和渡船的设计与建造、近海油气、海洋研究、旅游、环境管理、藻类养殖和鱼类养殖等。

20世纪90年代以来，为了更好地统筹协调全国海洋产业的发展，澳大利亚制定了1990—1994年海洋产业发展战略［4］，1996年澳大利亚重新出台的海洋产业发展战略，其基本要点是：加强海洋资源的开发与利用；建立有效的海洋工作协调体系；加强海洋管理，促进海洋科学技术与海洋产业的有机结合。其目标是：海洋产业应具有国际竞争性；海洋产业发展具有可持续性。

澳大利亚在积极发展海洋产业的同时，十分注重海洋管理。1989年，澳大利亚的海洋专家们就开始呼吁政府制定综合海洋管理措施。由环境与遗产部牵头，就制定海洋管理政策问题进行了大量的调查研究，与政府各部门、社区以及主要的利益相关者，进行了广泛的协商后，编写了一系列的与海洋管理有关的技术报告。之后，于1997年在首都堪培拉召开了澳大利亚海洋论坛。根据论坛期间所收集的各种信息，完成了《澳大利亚海洋政策》的起草，并于1998年12月1日，经澳大利亚联邦政府总理批准。

澳大利亚发布海洋政策，其目的是：统一产业部门和政府管辖区内的海洋管理政策；为保证海洋的可持续利用提供一个框架；为规划和管理海洋资源及其产业的海洋利用提供战略依据。澳大利亚海洋政策的出台，标志着澳大利亚在保护、了解和利用海洋方面迈出了实质性的一步［5］。

1.5 俄罗斯海洋战略——走上复兴海上强国之路

俄罗斯三面环海，北临北冰洋，东接太平洋，西濒波罗的海，周围有鄂霍次克海、白令海、楚科奇海、东西伯利亚海、拉普捷夫海、喀拉海、巴伦支海、白海、波罗的海、里海、亚速海和黑海等12个边缘海［6］。海上疆界达38 800km，占俄罗斯所有疆界的73%。俄罗斯的大陆架面积达420万km2，其中390万km2为油气资源的远景区，仅在俄罗斯北方海域的大陆架上就集中了60%的油气资源，在远东沿海大陆架上集中了30%以上的油气储量。

苏联解体后，由于地缘政治的结果，俄罗斯现在有64%的国土属于北方地区；远东太平洋海域更是与俄罗斯国家经济发展密切相关的重要区域，在该区域的海洋综合力量居国家海洋经济综合力量的主导地位。

苏联的解体，使俄罗斯经济发展一度受到影响，经过近10年来的努力，国力不断提升，从而摆脱了苏联解体后俄罗斯的羸弱形象，逐渐恢复其世界海洋大国的地位。

为全面提升海洋战略地位，2001年7月21日，俄罗斯总统普京授权起草了《俄罗斯联邦海洋学说》，该文件为联邦至2020年期间的海洋政策，并将这一政策作为今后俄罗斯海洋政策的基础。政策制定的范围几乎涵盖了世界上所有的海洋；经济上，俄罗斯的主要目的是尽可能地获取更多的资源，其开发资源的目标已从大陆架延伸到了大洋底层，同时，对亚太地区各国，也表现出一定程度的担忧；军事上，俄罗斯直言不讳地宣布要确保俄罗斯联邦海军在世界海洋的存在，并为此在各海域确定了明确的走向；科技上，除提出加强与海洋有关的科技活动外，俄罗斯还特别强调对各大洋底层生物和矿物资源的勘探和开发，再次显示出这一政策的经济指向。2009年3月俄罗斯颁布了北极战略规划——《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》。

无论是俄罗斯科考队在北冰洋的科学考察和洋底插旗，还是俄罗斯海军重返世界大洋进行军演，都传递了同一个信号：俄罗斯正在走上复兴海上强国之路。

1.6 印度海洋战略——从印度洋不断向全球延伸

印度是一个南亚大国，处于印度洋的中心位置，战略地位十分重要［7］。长期以来，印度把印度洋视为“命运之洋”“未来之洋”，并谋求控制印度洋，变其为“印度的海洋”。资深外交家K.M.潘尼迦在其著作《印度和印度洋》一书中也曾明确指出［8］：“谁控制印度洋，谁就能控制次大陆”。为此，控制印度洋，成为海权大国，是印度长期追求的战略目标。印度自独立以来，致力于成为世界海洋大国，实施完全控制印度洋的海洋战略。20世纪70年代初，印度提出了印度洋控制战略，即在巩固和扩大陆上霸权的同时，完成对印度洋的控制。20世纪80年代以来，印度进一步加紧实施“印度洋控制战略”，加强其远洋进攻能力，不断延伸其海上扩展的触角，80年代后期，印度又制定了“大国海洋战略”，不仅扩大了海域范围，而且增强了远洋攻防能力。20世纪90年代至21世纪初，印度已不囿于已取得的海上利益，不满足于南亚霸主的地位，而是青睐起“全球扩展战略”，实施海洋“西挺东进”战略，东扩进入南海，涉足西太平洋。南扩绕过好望角，驰骋大西洋。2003年11月1日，印总理瓦杰帕伊就公开宣称，印度不仅是南亚国家，更是一个全球大国，其利益范围包括从波斯湾到马六甲海峡以东的广大地区。为东扩南海，印度近年来加强与东南亚国家的战略关系，通过建立“东盟＋印度”合作机制，积极参与东盟的安全合作，以使其在南海不断的存在正当化。2005年以来，印度海军频繁访问马来西亚、新加坡和印度尼西亚，2008年印度与缅甸签署了海上油气开发合同，2011年10月印度与越南签署合作开发南海油气资源的协议，试图通过石油开发扩大其在南海的存在范围。此外，近年来印度积极开展南北极地区、大洋和国际海域调查，到2009年，印度已组织了29次南极科考和3次北极科考，2009—2010年共组织了4次南大洋考察。由此可见，印度争霸海洋的雄心正在从印度洋不断向全球延伸。

2 世界海洋大国海洋战略实施对我国的启示

当今，对中国来说，无论是经济利益还是长远发展抑或是国家安全，海洋都至关重要。作为13亿人口的大国，面临着国际日益复杂的生存环境，面临着国内日益加剧的资源能源短缺，中国应借鉴世界海洋大国的经验，制定我国的海洋整体战略。

2.1 从战略高度关注海洋，制定国家海洋整体发展战略

我国是陆海兼备大国，建设海洋强国是实现民族复兴的战略举措。当前，是我国海洋事业发展的机遇和挑战日益加大的关键时期，为顺应国际海洋事务发展趋势的客观需要，使海洋事业发展取得最佳经济、社会和环境效益，提高国家综合实力、抗风险能力和国际竞争力，我国应制定国家海洋整体发展战略，将海洋事业发展列为国家重要国策和长期战略任务，从战略高度关注海洋，统筹海洋工作。

2.2 完善海洋管理机制，加强海洋综合管理

应借鉴国外的先进经验，建立海洋综合管理工作机构和高层次的海洋工作协调机制，加强海洋综合管理，以保证国家海洋战略与国家大战略、海洋经济发展战略与国家经济发展战略、海洋安全战略与国家安全战略的协调一致，提高国家海洋战略的全局性和针对性，使其成为中国未来海洋工作的战略指导。

2.3 加强海洋法制建设，完善政策法规体系

加强海洋法制建设是促进海洋管理体制建设与完善的重要条件。世界海洋大国无一例外都建立了系统的海洋法律法规体系，并不断完善和修改。我国应积极开展国际海洋法律制度跟踪研究和国际海洋法理研究，在此基础上，尽早制定出台中国海洋法。建立既与国际公约接轨，又符合我国海洋管理实际的政策法律、法规体系，为海洋管理创造一个良好的法制环境。

2.4 发展海洋科技，为实施海洋战略提供支撑

科技是推动海洋事业发展的根本动力。虽然我国海洋科技已经取得了长足进步，但是我国尚存在海洋基础研究能力薄弱、关键技术自给率和科技成果转化率较低、海洋科技自主创新能力不足等问题，影响我国海洋事业的发展。为此，我国应进一步实施科技兴海战略，引进吸收国外的先进科学技术，研究开发具有自主知识产权的先进技术，并加速实现产业化，为实施海洋战略提供科技支撑。

2.5 弘扬海洋文化，提高全民族的海洋意识

受数千年来的农耕内陆文化影响，全民族的海洋文化较为匮乏、海洋意识欠缺。古今中外的历史发展证明，一个沿海国家或民族对海洋价值的认识程度，对海洋在国家经济与社会发展中作用的认识的程度，直接影响这个国家海洋事业的发展，甚至影响到这个国家和民族的前途。因此，要传承和建设先进的海洋文化，有利于我们借鉴人类开发利用海洋同时又受制于海洋的历史，不断提高全民族的海洋意识和海洋战略意识，尤其要提高决策层的相关意识，了解海洋、认识海洋，从而更好地开发海洋、利用海洋，促进海洋强国建设。

［1］ 国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告（2011）［M］.北京：海洋出版社，2011.

［2］ 李双建，徐丛春.日本海洋规划的发展及我国的借鉴［J］.海洋开发与管理，2006，23（1）：25－28.

［3］ 刘中民.世界海洋政治与中国海洋发展战略［M］.北京：时事出版社，2009.

［4］ 鞠海龙.中国海权战略［M］.北京：时事出版社，2010.

［5］ 杨金森.中国海洋战略研究文集［M］.北京：海洋出版社，2006.

［6］ 张文本.论中国海权［M］.北京：海洋出版社，2010.

［7］ 张世平.中国海权［M］.北京：人民日报出版社，2009.

［8］ 宋新宁，陈岳.国际政治学概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2000.

2010年度国家社会科学基金项目——主要国家海洋战略调整对我国影响研究（10CGJ002）.