我国基层民主选举实践:成就、问题与发展走向——以山东省村委会换届选举为样本

苏爱萍

(山东社会科学院政治学研究所，山东济南 250002)

我国基层民主选举实践:成就、问题与发展走向
——以山东省村委会换届选举为样本

苏爱萍

(山东社会科学院政治学研究所，山东济南 250002)

民主选举是村民自治制度的重要内容，对于我国民主政治建设具有现实意义。山东省多年来在村民自治、基层民主建设方面一直进行着积极的探索。2011年进行的村委会换届选举表明，山东省在村民自治建设、村级民主选举方面取得了很大的成就，但仍然存在着很多的问题。对这些成就和问题进行认真的梳理与分析，将会对我们下一步深化基层民主建设提供有益的启示。

村委会选举;特点与问题;思路与对策

“社会主义民主政治，不仅要有特定的民主内容，而且要有丰富的民主形式，并且不断实现民主内容和民主形式的有机统一。”①包心鉴:《政治体制改革:历史的经验和现实的选择》，《山东社会科学》2009年第1期，第28页。自上世纪80年代以来，由村民选举产生村民委员会的基层民主选举制度已经在全国范围内逐步推广，从最初指定候选人发展到现在的直选和“海选”，农村基层民主选举工作取得了巨大成就。2011年是山东省进行第十届村委会换届选举之年，这次换届选举是在山东省经济保持高速增长、新农村建设不断推进、社会管理创新日益被重视、民生问题受到极大关注的大背景下进行的。下面结合对这次村委会换届选举的实地考察及思考谈谈我国村委会民主选举取得的成效、存在的问题及未来发展走向。

一、我国村委会换届选举的新特点

村委会选举制度的产生与发展是伴随着村民自治理论与实践的不断深入而展开的。村民自治满足了社会主义民主发展、巩固基层政权、维护农民权利的需要，从而有力地助推了农村经济和各项事业的繁荣发展。作为一种直接民主选举制度，村委会选举已成为广大农民行使民主权利的首要途径和基本方式，村委会选举制度也就成为农村基层民主的有效实现形式，在推进基层民主实践中发挥着重要作用。与全国一样，山东省基层民主建设稳步发展，农民群众的民主意识不断增强，有力地促进了村民各项基本权利的落实。2011年山东省村委会换届选举历时半年，表现出一些新的特点:

第一，选举程序更加严格规范。程序民主是各项民主制度赖以建立和有效运作的基础。在一个民主法制传统比较薄弱的国度里，对于文化程度相对较低、受到民主训练相对较少的农民群体而言，尊重和遵循程序尤为重要。在之前进行过的村委会选举中，程序民主已经开始受到重视，但无论是法律文本还是实际组织，都还是比较粗糙和不够完备，不尊重程序的事件屡屡发生。山东省此次村委会换届选举，从一开始就对程序民主给予高度重视。2010年，山东省有关部门对村委会选举办法进行了重新研究和修订。新的村委会选举办法对选举的各个环节都作出了详细规定，最大限度地弥补选举程序上存在的漏洞。而在新的选举办法出台后，又进行了较长时间的、广泛的宣传，基本做到了家喻户晓、人人皆知。山东省此次重点对选举过程进行严格的监督，每一个选举环节都安排专人进行监督，对每一个选举步骤，都有专人签字作证。因为选举公开透明，阳光操作，最大限度地避免了违规事件的发生。枣庄市峄城区为确保难点村的换届选举过程公平公正、平稳有序，还探索引入了司法公证程序，制定了选举现场监督公证工作专项预案和规程，提前预防矛盾纠纷和突发事件。在预选和正式选举中进行司法公证的4个村，选举时由公证员在选举现场依法对选民、候选人进行资格审查和确认，对投票、监票、计票等选举环节进行证明和监督，并实施现场公证，使选举过程平稳有序，群众满意度大大提高。

第二，选举的竞争性得到更充分的体现。协商型与竞争型是当前我国民主制度运作的主要模式。如果说协商民主在我国高端政治层面运用得较多的话，那么，在基层、在农村，竞争型民主就应该成为主要的民主运作模式。村民自治制度一开始就是作为竞争型民主模式设计的。在以前的村委会选举中，由于上级干预较多，许多人选已经内定，从而大大降低了选举的竞争程度。在缺乏竞争性的情况下，竞选人也不会用心考虑自己的竞选纲领，不会竭尽全力获得选民的支持。山东省此次村委会换届选举坚决杜绝内定的情况发生，杜绝将够条件的村民排除在外，使任何够条件的村民都能够自由地参加竞选。一般情况下都能有3－5名左右的村民竞选一个职位。与此同时，公开竞职演讲成了选举的必备环节。

第三，基层党委政府监管但不直接插手，保证了选举的顺利进行。目前，各级党委、政府对选举的监督和保障发挥着至关重要的作用。在选举前，根据新修订的《村民委员会组织法》，山东省委、省政府就出台了具体规定，对直接或指使他人以财物或其他利益贿赂参选村民或有关人员，对以暴力、威胁、欺骗、诬告、诽谤、伪造选票、虚报选票及利用宗族宗教等妨害破坏选举，对检举选举违法行为的村民进行打击报复的，各级公安、民政等部门要依法查处。对以不正当手段竞选的，查实后取消参选资格，已当选的宣布无效。对机关人员违法调整和变更村委会成员候选人，违法指定、委派或撤换村委会成员，伪造选举文件和篡改选举结果，违反法定程序组织村委会选举，参与或怂恿违法违纪行为，拒绝或拖延查处违法违纪行为的，对直接主管人员和责任人员依法依纪给予处分，并责令改正。省纪委和省委组织部提出了“十不准”，作为换届选举的硬性要求。这“十不准”是:不准做违背法律、法规和政策的竞职承诺;不准伪造、使用虚假身份证明;不准托关系、打招呼、串联或拉帮结派搞不正当竞选活动;不准以发送财物或许诺其他利益等方式贿选;不准以暴力、威胁、欺骗等手段妨碍他人行使民主权利;不准以造谣、诬告、诽谤等方式侮辱、陷害他人;不准以损毁选票、毁坏票箱、冲击会场等形式干扰、破坏选举;不准操纵选举或搞虚假委托投票、在选举现场临时委托投票;不准编造、传播、散布干扰换届的言论消息;不准寻衅滋事或煽动、串联他人到上级机关无理闹事。为了切实规范和监督选举，省委还公布了统一的监督举报电话。

第四，本次换届选举参选率更高。参选率的高低直接关系到村民自治的效能和村委会的合法性。此次村委会换届选举前，山东省各级政府作了充分的准备。针对近几年外出务工人员增多的情况，选举组织者一个人一个人地梳理，与他们取得联系，做他们的思想工作，想方设法促使他们回乡参选。为此，还改进了委托投票的办法，从严要求与控制。另一方面，许多地方外来人口很多，有的已经在当地长期居住。吸收他们参加选举也是非常重要的。各地采取各种措施鼓励他们参选。由于准备和发动工作充分，此次选举的参与率大大提高。以枣庄市为例，峄城区共有选民244139人，其中202520人(含委托投票选民7278人)参加了投票，参选率达83%，比上届提高了1．7个百分点。而山亭区的西集镇是此次选举的试点单位，率先进行了两委选举，党员和村民的参选率分别达到93%和86%，也较往届有很大的提高。

二、村委会选举中存在的问题及形成原因

第一，价值目标与实际操作存在冲突。从理论上说，村委会选举作为村民自治的基础性环节，民主性应该是第一位的。但目前在许多组织者的思想意识中，选举是否民主已经不是头等重要的问题了，顺顺利利完成任务、走完形式才是最重要的。任何民主制度、机制的确立，最初必然要伴随着一定程度的动荡与混乱，农村的民主选举也是如此，它是农民之间、农民与村级组织之间甚至是农民与基层政府之间的一种权力与权利包括利益的重新调整，这就必然伴随着一些权力与权利的矛盾与冲突。各级政府应为选举创造宽松的气氛与环境，对出现的问题要善于因势利导，用正常的手段加以化解。但许多地方政府将选举与维稳联系在一起，维稳又与官员的政绩考核联系在一起，由此，面对选举许多地方都如临大敌，不惜行政成本，将大量干部派往一线，花费大量人力物力进行准备，并且公检法各部门密切联动，唯恐出一点差错。这使得本来应是很隆重和喜庆的选举，成了一种让人感到有压力甚至恐惧的事情。

第二，上级干预选举的情况仍然存在。村民自治的核心是村级事务由村民自己做主，摆脱上级政府的干预。但在许多地方，仍存在着由上级部门按照自己的意图指定村级领导的情况。现在较为通常的做法是提前做工作，在换届选举前将人员安排妥当。有的是给自己不喜欢的人找毛病，直接采取行政措施进行打压;有的则是通过私人关系、运用潜规则支持一部分人，排斥一部分人;还有的是通过发动群众，将不合意的人边缘化。在这方面，传统体制仍发挥着很大的作用，即上级党委政府通常通过党支部来贯彻自己的意图。与村民自治的运作规则不同，党支部和上级党委的关系是垂直隶属关系，上级部门可以直接任免支部成员，尤其是村支部书记。在村委会换届选举前，上级部门可以先调整支部，将村级精英预先吸收进来，然后再去进行村委会的选举。一般来说，村委会选举一般都能够由党支部操控，从而上级的意图得以体现。

第三，选举过程仍存在很多问题。一是许愿承诺。一些人利用平时召开党员会议、村民大会等时机，许下一些如竞选成功就会增加群众福利待遇、为村里架桥铺路、积极为村引进项目等承诺，借以增加竞选成功的机会。二是宗族垄断。少数村干部为了巩固自己的地位或扩大个人势力、维护家族亲朋的小集团利益，以亲疏关系定党员发展对象，搞“近亲繁殖”，并在换届中利用家族观念、家族势力，上门游说拉选票，甚至利用家族势力操纵选举，来确保自己或己方势力取得决定性的优势。三是贿赂。部分村民富起来后，迫切希望参与政事，以改变自身的社会地位和政治身份，达到在村务中拥有发言权和决策权的目的。某些党员由于文化素质低，比较注重眼前利益，而一些竞选者正是摸透了他们的这种心理，投其所好，利用请客吃饭、送米送面乃至金钱等多种手段贿赂农村党员、群众。四是新老班子交接困难。新任领导班子不愿刚上任就负债，因此，往往是只交接工作，不交接账目，这就使之成为影响以后工作的隐患。权力交接不畅，个别被选下去的老领导班子对交接工作存在抵触情绪，干扰新领导班子正常工作。

第四，快速城镇化对选举产生负面影响。近些年农村社会出现了许多新的问题，给民主选举带来了隐患，对此，临沂市临沭县委组织部作出以下分析:一是合村并居所引发的问题，一些行政村本身由四五个自然村合并而成，可能会存在按地理位置选拔干部等问题，某些群众会选择优先推选本自然村的竞选者，有的甚至采取拉帮结伙另提名，有意制造混乱，导致选票不过半数，实现少数人“我村选不拢，你村也莫选上”之目的，造成选举失败。二是在城郊村和利益冲突比较大的村，采取的手段越来越多地带有黑社会性质，并有向外围扩散的趋势。为了谋求由征地拆迁、安置补偿带来的巨大利益，暴力殴打、人身威胁等手段被用得越来越普遍，并有进一步升级的趋势。

三、改进新形势下的村级选举，提升村民自治水平

党的十七届三中全会把“农村基层组织进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”作为到2020年农村改革发展的目标任务之一，并明确提出应“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”，对进一步加强农村基层民主政治建设提出了新的更高要求。“政治制度的价值本质是限制和保障”，①孟昭武、李文静:《论政治制度设计的价值取向》，《山东社会科学》2012年第2期，第32页。我们既要有坚定的信心，继续沿着符合中国国情的农村基层民主选举的方向努力，促进农村基层民主选举更加规范，同时，制定有效措施解决存在的实际问题，扎实推进我国农村基层民主政治建设进程。

第一，要正确对待民主选举和村民自治。村委会选举是村民自治中的一项最重要的制度安排，其基本目标指向就是人民当家作主、自己选举管理自己事务的领导人。对此，我们的许多政府管理人员在观念上还没有完全适应。长期以来，受计划经济和“行政权力支配一切”观念的影响，党委政府管理一切，更重要的是，村民自治制度的实行削弱了某些基层干部的既得利益，因此，只要不是有硬性约束，他们是不愿意放弃既得利益的。然而在实行村民自治20多年以后的今天，村民自治制度已经成为我国的一项基本政治制度，其宪法地位已经牢固确立。我们要做的，只能是赋予村民自治以实质性的内容。

第二，规范程序，保证选举各环节的公正。程序民主是民主发展的基础与前提，没有严格的程序就没有游戏规则，而没有游戏规则，民主就无从发轫。只有有了严格的程序，做到有章可循，民主才能启动起来。在遵守程序的长期训练中，政府才能尊重法律、循章办事而不是率性而为，民众才能得到遵守规则的训练，获得捍卫自身权利的武器。“在现代民主政治社会，大量的政治道德规则正在大量地进入法律领域，法律成为保证人们行为选择符合道德的主要力量。”②张爱红:《社会转型期的我国政治信用伦理建设》，《山东社会科学》2009年第1期，第134页。山东省此次村委会换届选举的一个重要进步就是程序越来越严格，步骤越来越清晰。我们在调查中感到，经过各级政府的努力，程序民主的理念在民众意识中已得到了进一步巩固。当出现组织者乃至政府部门违反程序的现象时，村民们通常的做法都是用法律法规规定的程序进行抗争。

第三，净化选举环境，遏制贿选等违法选举现象。随着农村经济社会的发展，贿选已成为村级政治发展的最大威胁。我们在调查中发现，越是城郊村、有集体资产的村、面临拆迁安置补偿的村，存在贿选的可能性就越高，贿赂的数额就越大。遏制贿选必须多措并举，最重要的是健全法律法规，对贿选者进行严厉的制裁。其次是要使群众认识到贿选的危害性，使贿选丧失其群众基础。要通过宣传教育和具体案例使农村群众认识到，出卖选票的行为不仅违法，而且不利于维护自己的长远利益。在此次山东省村委会选举中，有些地方仍出现了暴力胁迫选举的现象，这是农村选举中必须始终予以重视的问题。由于法制观念不强、利益冲突激烈，有些村民有时仍选择暴力手段解决问题，甚至出现了黑社会性质的组织。对于此类现象一定要严厉打击。选举过程中如果出现暴力现象，那将严重影响村民自治的健康发展。

宗族势力一直是影响我国村委会选举的因素。①杨中领、沈春光:《宪政维度下村民宗族思想对村民自治的影响研究》，《求索》2011年第7期，第134－135页。对于这方面的问题一定要辩证地对待，不能一概将之视为负面因素。在当代中国农村的许多地方，家族仍是凝聚农民的最基本的纽带，比其他社会组织具有更大的韧性。家族影响选举是必然的事情。我们要做的只能是将家族的影响降低到最小的程度，但也要区别对待。对于家族力量势均力敌的村庄，要善于平衡与妥协，不能使一方感到特别不公。在对一方特别不利的情况下，即使强制进行了选举，日后村委会的运作也会遇到很多问题。对于宗族力量相差悬殊的村庄，要注意保护少数族姓的利益，使其在村级权力组织中占有一定的名额。

第四，处理“两委”关系要有创新思路和措施。“两委”关系一直是制约村民自治顺利发展的瓶颈。在这里，首先存在着一种结构性的冲突。村民自治从法理上来说是村级组织、村民作为一个整体相对于政权机关的自治。村委会是村民自治组织，而非国家的、上级机关派出的机构。但在现行体制下，村党支部和村委会的功能并非完全一致。村党支部是党在农村的最基层组织，但却不是由全体村民选举产生的。根据现行制度安排，党支部主要还是对上负责的，支部书记的任命来自于上级党组织。近年来的公推公选等措施虽然增加了村党组织的代表性，但结构性的冲突仍然存在。村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的举措也不能使问题得到根本性的解决。为了真正解决问题，还需要有更加创新性的思路。“两委”合一是现阶段的需要，但不是未来的发展方向。就发展方向而言，还是村民自治的实质化。监督村“两委”的主体是村民，越是村“两委”合一程度高的地方，村民的监督就越是应该得到加强。在这方面，上级机关的支持是非常重要的，因为与村“两委”比起来，村民目前还处于弱势地位，如果能上下结合，监督力度将大大提高。应该特别关注城郊村庄、正在进行合村并居的村庄、涉及到征地拆迁补偿的村庄的村“两委”建设和村民自治发展的情况。这些地方由于利益冲突激烈、复杂，村民自治显得尤为重要。

第五，适当延长村干部任期有利于农村的稳定与发展。在调查中，村干部反映很大的一个问题就是村“两委”换届选举的频率和村“两委”班子的任期问题。从现实状况来看，目前的村两委班子任期太短。三年一个任期导致的结果是:第一年忙于制定规划和理顺各种关系，第二年着手实施，第三年就得为下一次的选举做准备。这样就导致村级班子不注重长期规划，而只注重短期利益，助长了村干部能捞一把就捞一把的思想和贪污腐败的行为。三年一次的换届选举还加剧了村民之间、村干部之间的矛盾。选举是个过程，从准备到实施再到后续工作，有可能占用大半年的时间。这期间，利益的冲突与博弈持续进行，影响到农村社会的稳定。与此同时，过频的选举也增加了国家和村级的选举成本。就此次选举来说，政府投入的人力和财力就非常巨大。结合村民、村干部的意愿，考虑到中国农村的实际情况，我们认为，村级选举最好是五年一次，村“两委”班子五年一届。这至少有以下几个好处:一是让村干部有较充分的时间兑现自己的施政纲领和任期目标。如果第一年熟悉情况，制定好规划，那至少还有三至四年的时间加以实施。由于任期时间较长，他们会约束自己的行为，从而减少了谋求短期利益的可能性。二是有利于农村的稳定。任期时间延长，村民们不用频繁地进行选择，减少了矛盾与冲突。三是有助于和国家的重大政治活动相衔接。我们国家的重大选举都是五年一次。每到选举的年份，人们对政治生活、对选举的关注度自然就高。如果村级选举和国家选举步调、节奏一致，既有利于国家的整体政治发展，也对地方政治、村级政治发展很有益处。

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1003－4145［2012］09－0167－04

2012－07－15

苏爱萍，山东社会科学院政治学研究所副研究员。

本文是山东社会科学院重点项目“山东省村民自治现状与问题研究——对2011年村委会换届选举的考察”的研究成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)