农村贫困对象瞄准中的道德风险及其防范

刘纯阳，陈准

(湖南农业大学，湖南长沙410128)

农村贫困对象瞄准中的道德风险及其防范

刘纯阳1，陈准2

(湖南农业大学，湖南长沙410128)

开展扶贫工作的第一步就是要准确识别贫困对象，贫困对象的瞄准精度在很大程度上直接关系到扶贫政策的绩效。然而，在双重委托代理关系下，农村贫困对象瞄准面临较高的道德风险，在区域性瞄准和个体性瞄准两个层面都易产生“劣币驱逐良币”的现象，从而导致农村贫困对象瞄准精度不高甚至完全错靶的情况。要进一步提高农村贫困对象瞄准的精度，就必须采取切实可行的措施对农村贫困对象瞄准中的道德风险进行防范。

农村贫困对象瞄准;道德风险;委托代理关系

一、农村贫困对象瞄准中的道德风险及其表现形式

在现代市场经济条件下，委托—代理关系是社会经济生活中的一个基本契约关系。在这个关系中，由于委托人与代理人双方所掌握的信息存在不对称性，代理人就可能在达成契约后采取一些行动损害委托人利益，这时就出现所谓的“道德风险”。［1］P941－969道德风险泛指在信息不对称条件下，市场交易中的一方难以预测或监督另一方的行动而导致的风险。

在农村贫困对象瞄准中就存在着道德风险。在我国，扶贫对象的确定基本上都是以省域为决策单元，各省在确定扶贫重点县、重点乡、重点村乃至贫困人口名单时大致都是按照由下至上逐级申报、审核、批准的程序。这个过程涉及政府、扶贫机构以及基层组织(乡镇政府、村委会)等三个主体，委托代理关系不仅存在于政府与扶贫机构之间，而且存在于扶贫机构与基层组织之间。由于委托人和代理人之间存在严重的信息不对称，从而导致委托人难以监督代理人的行动与努力状况。因此，在农村贫困对象瞄准过程中难以避免地存在着较高的道德风险。

公共管理理论认为，政策成败的关键不仅在于政策本身是否科学，而且在于政策能否得到妥当的执行，而后者在很大程度上又与执行主体的主观态度与行为有关。［2］在农村贫困对象瞄准的三个参与主体中，政府是扶贫战略及其政策的设计者，而各级扶贫机构和基层组织则是扶贫政策的具体执行者，三者之间存在着明显的利益分化并进而必然引发他们之间的利益博弈，这无疑会对扶贫政策的执行效果产生重要影响。

在政府与扶贫机构之间的委托代理关系中，处于代理人地位的扶贫机构明显处于信息优势地位，而政府则处于信息弱势地位。因此，某些扶贫机构可能出于政绩考虑往往会把扶贫资源投向那些基础较好的地区和农户。在扶贫机构与基层组织之间的委托代理关系中，处于代理人地位的基层组织处于明显的信息优势地位，而扶贫机构则处于信息弱势地位。因此，某些基层组织的主要负责人就有可能只是根据个人的亲疏喜好而不是完全按照贫困的实际状况来逐级上报贫困对象(贫困村、贫困户)的名单。这些现象就是经济学中所谓的“劣币驱逐良币”效应。

农村贫困对象瞄准中的道德风险有以下几种可能的表现形式:

1．贫困深度相对较浅的村庄更易受到优质扶贫资源的眷顾

目前，我国很多地区的扶贫都采取了“整村推进”的做法。因此，一个村庄能否以“贫困村”的面貌进入到当地政府的视野就直接关系到全村所能享受到的扶贫资源的数量。也正因为如此，很多村庄都把争取“贫困村”的帽子当作全村的一个重大事情来抓。对于掌握扶贫资源的主体来说，一般而言他们并不倾向于把优质扶贫资源配置到那些最贫困的村庄。因为极端贫困的村庄往往也是最难脱贫的村庄。同样的一笔扶贫资源，如果能够投向相对而言条件较好的村庄就会取得明显的扶贫效果，但是如果用在极端贫困的村庄可能就会收效甚微。因此，扶贫机构出于政绩考量可能会依据各村的贫困深度来逆向配置优质扶贫资源。越是贫困深度较深的村庄，越不易于得到优质的扶贫项目和资金支持。

2．非贫困户被戴上“贫困户”的帽子

理性经济人假设是经济学最基本的假设之一。根据这一假设，每个人都倾向于充分利用自己所掌控的信息优势以便让自己实现个人利益最大化。从政府与扶贫机构之间的委托代理关系角度来看，在农村贫困对象瞄准中，政府虽然掌握扶贫资源的所有权，但是这些资源的分派以及具体使用方案却是通过扶贫机构来完成的，也就是说扶贫机构实质上掌握着扶贫资源的实际掌控权，包括使用权和处置权。由于在政府与扶贫机构之间的信息不对称关系中后者处于显著的优势地位，加之委托方与代理方的根本利益并不完全一致，因而扶贫机构就很容易滋生机会主义，在贫困区域以及贫困对象的确定过程中就会出现张冠李戴、名不副实的现象，致使有限的扶贫资源大量流入非贫困群体手中，最终导致农村贫困对象的瞄准结果与实际情况严重偏离的现象。从政府扶贫机构与基层扶贫组织之间的委托代理关系角度来看，由于基层扶贫组织处于贫困对象瞄准的前哨，他们对于当地贫困对象的了解最为真切，而政府扶贫办则位居贫困对象瞄准决策链条的上端，并不一定完全掌握所辖区域贫困对象的真实情况。这就为某些基层扶贫组织徇私舞弊提供了条件。比如把不符合条件的亲属或者与自己关系好的一些非贫困户纳入“贫困户”的名单。

3．“贫困对象”的身份保持具有惯性

贫困对象的瞄准精度与其付出的成本是呈正向关系的。［3］所要求的精度越高，则所需承担的成本也就越高;反之则反是。按理说，“贫困对象”的身份确定应该根据各地区的实际情况施行适时的动态调整，但是，由于扶贫机构与基层扶贫组织对于贫困户的收入变动状况以及扶贫资源的使用效果都存在一定的信息盲点，加之及时了解各地区乃至各家户的收入变动真实情况确实难度大、成本高。所以，出于瞄准成本和技术方面的考虑，我国农村贫困对象一旦被确定，就往往难以改变。另一方面，由于近年来政府对贫困地区的扶贫力度不断加大，使得一些贫困县、贫困乡、贫困村乃至贫困户本身也不愿意摘除“贫困对象”的帽子，而是想尽可能长期保住得到政府认可的“贫困”身份。因此，无论在政府一方还是在贫困对象一方，对贫困对象的身份认同都形成了某种惯性思维。由于名额和指标限制，致使一些新出现的贫困对象却迟迟不能进入“扶贫对象”的名单，得不到应有的各种扶持。

4．低能力贫困户对高能力贫困户会产生“挤出效应”

由于相同的扶贫资源对于不同能力的贫困户会产生不同效果，因而扶贫组织往往更倾向于把扶贫信息和资源优先提供给那些能力较强的贫困户，只是一些具有明确政策刚性的扶贫资源才会切实落实到那些能力较差的贫困农户头上。但是，对于贫困农户而言，由于各自的能力有高低之分，对于政府提供的反贫困项目的接受态度以及所选择的减贫手段也会有所不同。一部分能力较强、主见较为明确的贫困户可能并不满足于政府反贫困项目为其所指定的出路(比如发展家庭畜牧业或者特种种植业)，因此，这些类型的政府反贫困项目对于这部分贫困者就难以起到实质性的作用，从而造成较为优质的贫困对象自动退出政府极力倡导的反贫困项目，扶贫机构就不得不逐步降低这些反贫困项目的准入门槛和实施标准，扶贫效果就会持续下降，伴随着项目效果的持续下降，次优人才又会逐渐退出这些项目领域。最后的结果是，一些看起来不错的政府扶贫项目，其所瞄准的最终对象都是一些能力较低的贫困户，扶贫项目所产生的实际成效令人担忧。

二、农村贫困对象瞄准中的道德风险所带来的不良影响

(一)使政府有限的扶贫资源在区域和个体两个层面都发生配置性失误

首先，由于道德风险的存在，会使得政府扶贫资源出现区域性配置失误。表现在最贫穷、最需要政府扶持的村组和乡镇反而可能只是得到较少的扶贫资源，而一些条件相对较好的区域确有可能得到更多、更优质的扶贫资源，从而在扶贫资源配置和扶贫名额的分配过程中出现经济实力相对较强的村、镇对经济实力相对较弱的村、镇的挤占。

其次，由于道德风险的存在，会使得政府扶贫资源出现个体性配置失误。表现在最贫穷、最需要政府扶持的农户及农民个体反而可能只是得到较少的扶贫资源。由于在信息不对称情况下，非贫困户可能把真实的贫困户挤出“贫困户”名单之外，致使贫困户原本应该享有的机会和资源却被非贫困户占据，从而使贫困农户脱贫难度进一步加大。这种资源配置性失误会进一步直接影响到扶贫政策的决策科学性及其实施效果，使得扶贫政策的结果在一定程度上偏离原有的政策目标。

(二)进一步加大贫困瞄准的难度且易助长腐败行为

首先，非贫困对象对贫困对象的挤占会产生恶劣的示范效应，从而会促使更多的人对此类行为进行模仿，有条件的地区和人士会充分利用自己手中的社会资本大肆寻租，甚至会与扶贫机构之间形成合谋以最大限度地分享扶贫资源，滋生腐败行为。这样就会进一步增加贫困瞄准的难度。

其次，因为非贫困户在一定程度上对贫困户产生了挤出效应，所以总是有一部分原本应该享有扶贫资源的贫困农户最终得不到扶贫机会和相应的资源。出于维护自身切实利益的考虑，他们又不得不通过各种方式与有关人员及机构疏通关系，以此来期待能够进入“贫困户”的大名单之内，获取参与有关扶贫项目的机会以及分享相应的扶贫资源。长此以往，不健康的社会风气将会得到助长，提高贫困对象瞄准精度将会变得越来越难。

第三，由于扶贫机构对政府扶贫资源具有实际掌控权，而广大扶贫对象以及社会对政府扶贫资源的具体信息(如扶贫项目的具体形式、数额、运作程序等)却缺乏必要的了解，加之政府对于扶贫资源的使用缺乏有效的监督，致使扶贫机构很容易发生机会主义行为，为滋生腐败埋下了伏笔。

(三)不利于社会主义和谐社会的建设

基层扶贫组织与扶贫机构之间的委托代理关系决定了虚假“贫困”大量存在的现实可能性。因为扶贫机构根本不可能(可能也根本没有动机)对基层扶贫组织上报的“贫困”名单进行逐一的资格审查与信息核实。而虚假“贫困”的大量存在必然会导致真正贫困的人(地区)得不到扶持，而本不算太贫困的人(地区)却受到较多的扶贫政策扶持，最终的结果是，贫富差距日益扩大，社会不公平程度日益加剧，十分不利于社会主义和谐社会的建设。

(四)使扶贫工作有关法律和规制的作用逐步降低

由于双重委托代理关系的存在，在农村贫困对象瞄准过程中一些法律法规的约束作用可能会极大地削弱。迫于权力干预、私利诱惑或者人情关系等多重原因，有法不依、执法不严的现象可能会日益增多，如此一来就会造成国家扶贫工作有关约束机制的作用进一步软化，使相关主体的寻租成本大为降低，更加纵容了贫困瞄准中的道德风险行为，久而久之，有关法律和规制的约束作用就会逐步下降甚至丧失殆尽。

三、农村贫困对象瞄准中道德风险的现实考察: LY县案例

为了解当前农村贫困对象瞄准中的实际运作机制，我们于2010年6月对LY县进行了为期四天的案例解剖，主要调查对象涉及四个层次:县扶贫办，乡政府，村委会(包括贫困村和非贫困村)，村民(包括贫困户和非贫困户)。LY县位于湖南中部，全境为山地丘陵区，2009年农民人均纯收入仅有2868元，自2001年以来一直是省级扶贫工作重点县。

(一)贫困对象瞄准机制的演进

2010年之前，LY县的贫困对象瞄准机制依然停留在区域性瞄准的做法上，贫困对象的瞄准只能具体到村而不能精确到人。而从2010年开始，LY县在原有区域性瞄准(即仅仅只确定贫困村)的基础上进一步推出了个体性瞄准新机制的试点工作，即将贫困对象的瞄准标靶从原本较为宽泛的村级区域缩小到了相对来说要细小得多的贫困人口身上，扶贫对象相应也从原有的整个行政村进一步细化、落实到了贫困人口的个体头上。根据这一新的贫困人口瞄准机制，全县制定了一个瞄准31000个贫困人口进行针对性扶贫的三年计划，并在2010年当年就从三个乡镇瞄准了6000个贫困人口进行新机制下的扶贫工作试点，按照每人每年400元的标准对贫困人口进行资金扶持。在LY县，贫困人口被分为三种不同的类型，具体的扶持方式也各不相同。第一类是残疾人和五保户，主要由民政部门以救济方式扶持;第二类是年龄大无劳动力的农户，主要由民政部门以农村低保方式扶持;第三类是人均收入低而有劳动能力的农户，主要由政府扶贫机构以扶贫开发的方式予以扶持，其中又分两种类型:人均收入在低保户标准至1196元(2009年国贫标准)之间的贫困对象由国家扶贫机构给予扶持;人均收入在1196元至1564元(2009年当地标准)之间的贫困对象由县级扶贫机构给予扶持。

(二)贫困对象瞄准中道德风险的现实体现

1．从“户头”上做文章

贫困县每年都有一定数额的扶贫指标，扶贫资源的数量是与指标紧密挂钩的。而县级扶贫机构在下解扶贫指标时一般都是采取对各个贫困乡、村进行平均分配的做法。为了最大限度地充分利用好扶贫指标及其资源，有些地方就在“户头”的分、合上做起了文章。比较流行的做法有两种，一种是由原来的一个户头析出两个甚至两个以上的户头，这就是所谓的“拆户”。“拆户”现象一般较多地发生于那些贫困人口相对较少的村庄，因为这样做可以使原本的一个贫困户变成两个以上的贫困户，从而达到多占贫困指标和扶贫资源的目的。另一种做法则恰恰相反，就是把原本分开的几个户头合并成为一个户头，让多户同享一个扶贫指标及其资源，这就是所谓的“合户”。“合户”现象一般较多地发生于那些贫困人口众多且程度相当的村庄，这些村庄由于所给的扶贫指标难以满足实际需求，为了让各个贫困户能够均享扶贫资源，只得以“合户”的方式作为一种扶贫资源分配的权宜之计。

2．非贫困对象被戴上“贫困”的帽子

我们在调查中了解到，当地实实在在地存在着非贫困对象“驱逐”贫困对象的现象，有一部分“贫困”指标落实到了非贫困对象的头上，而有一部分真正贫困的对象反而没有得到“贫困”指标。这种现象又可以进一步分为以下几种情形:(1)有的乡镇出于为本辖区争取更多政府资金和项目支持的考虑，通过积极游说上级主管部门或者利用个别领导的特殊关系等方式，使本乡镇获得了相对而言更高的贫困村比例;(2)有个别的乡镇干部或者村委会主要负责人利用职务之便为自己的家庭或者亲戚朋友牟取利益，让一些相对而言家境比较好的农户家庭获得了“贫困人口”指标，而一部分真正贫穷的农户却不能进入到“贫困人口”名单之列;(3)有的农户本身并不贫困，但有着较为广泛的社会人脉资源，在贫困人口瞄准中，他们就可以动用这些人脉资源让自己“被贫困”;(4)还有极个别的地方政府为了能保住当地的“贫困”帽子，甚至不惜人为改动当地人均收入水平的年度相关数据，弄虚作假，欺上瞒下，致使“贫困”帽子很难摘除，走入了一旦被确定为扶贫对象就很难摆脱“贫困”身份的怪圈，扶贫对象的退出机制形同虚设。

3．扶贫项目的瞄准偏差

由于在执行扶贫项目的过程中，一般也要求贫困村自身要有一定比例的自筹资金投入。所以，贫困村在扶贫项目的具体选择时，往往并不是立足于当地的资源优势和市场发展前景，而是首先考虑如何以最低的自筹资金投入换来最大的扶贫资金支持。因而，那些自筹资金比例相对较低的项目可能更受欢迎，而有些项目尽管与当地的资源禀赋状况以及市场发展前景十分吻合，但是由于要求较多的自有资金投入，所以也不会成为贫困村的首选。如此以来，就会出现由于扶贫项目的瞄准偏差而导致的资源配置上的低效率，扶贫项目所起到的实际效果就会大打折扣。比如，在该县的TP村，据群众反映，这里的田地虽然不宜水稻但是却很宜于蔬菜种植，加之地理位置较好便于销售，所以大力发展大棚蔬菜应该是较好的投资项目。但是该村最终选择的扶贫支持项目却是建设一个小型农贸市场。农贸市场虽然公益性较强，但是较之蔬菜大棚项目，在帮助农民增收、农户脱贫方面的作用力、可持续性以及影响面都存在很大的差距。之所以会做出这样的选择，关键原因就在于蔬菜大棚项目的建设投入很大，要求本村自筹资金的规模也较大。

四、结论与政策建议

帮助贫困对象尽快摆脱贫穷面貌是当前改善民生系列工程中的最重要内容。长期以来，由于道德风险的大量存在，农村贫困对象瞄准在区域和个体两个层面上都易产生“劣币驱逐良币”的现象，扶贫对象瞄准错位、瞄准精度不高的情况时有发生，由此带来了一系列不良后果。一方面，国家有限的扶贫资源难以最大限度地落实到真正需要帮扶的贫困群体身上，政府扶贫工作绩效因而深受影响;另一方面，非贫困区域或者个体反而占用了国家扶贫资源，背离了国家扶贫战略的根本目标，社会公平、公正原则得不到彰显，社会不和谐隐患不断增大。因此，我们必须采取切实可行的措施对农村贫困对象瞄准中的道德风险进行防范，并以此作为进一步提高农村贫困对象瞄准精度的出发点和突破口。

第一，要进一步建立健全农村贫困对象动态监测机制。以加强贫困户数据库建设为重点，推行户有卡、村有册并做到数据适时更新，建立动态电子信息档案，实现对所有扶贫对象个体信息的数字化动态管理。

第二，加大扶贫工作政务公开力度，强化对贫困对象及扶贫项目的信息披露制度建设，力争使贫困对象的基本信息、扶贫项目及其资金分配和使用信息都逐步实现公开化、透明化。

第三，加强监督和激励机制建设，为防范贫困对象瞄准中的道德风险提供强有力的机制保障。一是要加强相关立法和规制建设，并营造良好的法制环境，以严厉打击贫困对象瞄准过程中的以权谋私、行贿受贿等行为。二是要加大对扶贫机构以及基层扶贫组织的监督力度，综合利用行政、经济与法律手段，充分发挥媒体舆论监督的优势，采取组织监督与公众监督双管齐下的办法，最大限度地减少因信息不对称而导致的道德风险行为。三是要建立合理的内部激励机制，把个人的薪酬、职务晋升以及个人荣誉都紧密地与扶贫工作实绩挂起钩来。

第四，要逐步推进扶贫机构改革，实行扁平化管理模式以不断缩减委托代理环节，增加信息传递的时效和透明度，从而达到降低道德风险的目标。

第五，要进一步加强政府工作人员和村干部素质教育和思想道德教育，充分发挥法制和道德约束的双重力量，从源头上解决贫困对象瞄准中的道德风险问题。

［1］K·J·Arrow．Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care［J］．American Economic Review．1963，(53)．

［2］杨红艳．政府间博弈与新型农村合作医疗政策的推行［J］．云南社会科学，2007，(1)．

［3］齐超，陈方正．中国反贫困目标瞄准机制研究［J］．社会科学论坛(学术研究卷)，2008，(10)．

责任编辑:叶民英

F3

A

1004－3160(2012)06－0076－05

2012－08－25

1．刘纯阳，男，湖南沅陵人，湖南农业大学经济学院教授、博士生导师，主要研究方向:人力资本与农村贫困;2．陈准，男，湖南长沙人，湖南农业大学经济学院硕士研究生，主要研究方向:农村贫困。