转型期中国政府过程中制度与角色非良性互动的表现、成因及对策

周 健

（中共上海市闵行区委党校，上海 201199）

制度与角色互动是分析当代中国政府过程的一个视角。本文的制度包括两个方面：一是作为政府过程环境构成部分的制度。在研究当代中国政府过程中制度与角色互动的时候，有必要对作为政府环境构成部分的制度进行研究，因为其是政府过程中制度与角色互动的重要方面，而且这些作为环境构成部分的制度本身也是政府过程特征的体现。以下论及的作为政府过程环境构成部分的制度嵌入政府过程对我国政府过程的科学化与民主化起到了积极的推动作用，比如信息公开制度、听证制度、决策咨询制度、意见征询制度、责任追究制度等。二是作为政府过程输出的制度设计，即公共政策。本文的角色包括四个方面：一是作为决策主体的角色，包括行使决策权力的官员和组织；二是作为执行主体的角色，包括政府体系的有关执行人员，或由执行人员所组成的组织；三是作为监督主体的角色，包括法律监督系统、政治和政府监督系统以及社会监督系统；四是作为政治参与主体的角色等。制度与角色的互动包括良性互动和非良性互动，本文重点探讨制度与角色的非良性互动。

一、当代中国政府过程中制度与角色非良性互动的表现

（一）政治输入过程中制度与角色的非良性互动

1.群体性事件中非制度化利益表达的表现形式。进入20世纪90年代以后，“群体（性）事件”、“群体冲突事件”、“群体性突发事件”、“群体性治安事件”等名称逐渐出现。2000年，公安部发布《公安机关处置群体性治安事件规定》，指出群体性治安事件主要包括以下十种具体形式：一是人数较多的非法集会、游行、示威；二是集会、游行、示威、集体上访中出现的严重扰乱社会秩序或危害公共安全的行为；三是严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市；四是非法组织和邪教等组织的较大规模聚集行动；五是聚众围堵、冲击党政机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通讯枢纽、外国驻华使馆、领事馆以及其他要害部门或单位；六是聚众堵塞公共交通枢纽或者非法占据公共场所；七是大型体育比赛、文娱等活动出现的聚众滋事或骚乱；八是聚众哄抢国家仓库、重点工程物资以及其他公私财产；九是较大规模的聚众械斗；十是严重危害公共安全、社会秩序的其他群体性行为。

2.非制度化利益表达的常见形式：贿赂。与贿赂相伴随的是公共权力的寻租性腐败。寻租性腐败租金的表现方式主要如下：一是实物租金的方式，如高档汽车、住房、手表等实物租金方式；二是金钱货币的租金方式；三是利益共同占有的租金分配方式，如公司的股份等。寻租性腐败的表现形式主要如下：一是回扣或提成的形式；二是租用权力推销或调剂余缺的形式；三是加大、缩小价格或预算的形式；四是“明脱暗挂”参与分成的形式；五是借、贷、挪的形式；六是钻法律空子的形式；七是利用信息不对称的形式等。[1]

（二）政治转换过程中制度与角色的非良性互动

1.听证制度的形式化：以“逢听必涨”现象为例。作为一种新生事物，价格听证在实施过程中也暴露出制度设计上的缺陷和具体操作上的不足。当前，舆论批评较多、公众意见较大的是价格听证存在“逢听必涨”的现象，即全国各地无论是水、电，还是管道煤气、数字电视等关系到广大公众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，价格听证会开过后，最终的结果都是涨价。价格决策“逢听必涨”的实质是听证制度的功能被架空，听证会“听而不证”，听证制度被形式化。应当说这是制度与角色互动消极功能比较严重的表现，价格听证制度的合理定价功能丢失。

2.专家与思想库失灵：政府咨询项目“闭合循环”过程的局限。在当代中国政府过程中，由于中国专家和思想库的先天独立性不足，加上当前政府过程中政府决策咨询项目“闭合循环”的特点，在一定程度上出现了专家与思想库的失灵，成为当代中国政府过程中制度与角色互动的重要表现。这种“闭合循环”过程是：第一步，专家和思想库通过行政体制网络和政府官员网络建立沟通和影响渠道，初步建立专家、思想库与政府的沟通渠道；第二步，专家和思想库通过知识产品向政府部门输入政策观点，一些观点被政府部门接受与采纳；第三步，政府认可专家和思想库的研究能力和政策观点；第四步，政府把其他政策咨询项目交给已取得政府信任的专家和思想库去研究，并且拨出支持项目研究的经费，至此政府咨询项目的资助网络初步形成；第五步，专家和思想库的研究成果以内部报告的形式通过资助网络递交给政府部门；第六步，递交政府相关部门的研究报告再次巩固专家和思想库的影响网络。政府咨询项目的封闭循环过程使专家、思想库和政府部门保持长期的委托与合作关系。政府决策咨询项目的“闭合循环”过程对政府政治转换过程的科学化和民主化带来了诸多负面影响：一是闭合循环造成了思想库专家观点独立性的丧失，使新的政策思想很难进入政府的转换过程；二是循环外部的政策研究机构和外部的政策思想很难进入循环内，使政府的决策过程很难形成多方案的择优；三是由于没有充分的政策研究能力上的竞争，影响政府研究资金的使用效率和成效。[2]

3.地方政府政治转换过程中的地方保护。地方保护主义的表现是多方面的，无论是在执法领域，还是在立法和司法领域都有所体现。例如，在立法领域，通过地方立法提高市场准入、质量技术标准、增加行政事业性收费、对异地投资企业实行双重征税等手段来保护地方利益。广东省社会科学院课题组在《珠三角地区生态环境保护与建设研究》一文中指出：“目前大多数市场分割做法是有法律依据的，地方政府制定了大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流入，也限制本地的资本流出。”在司法领域，表现为立案上卡、管辖上争、调解上压、裁判上偏和时间上拖等。[3]

4.部门立法中的部门利益倾向。部门立法未能把规范政府行为作为着眼点，而是比较普遍地存在“重权力、轻责任，重处罚、轻服务，重限制、轻维护”等现象。特别是一些法规草案起草部门希望通过立法，将“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”，企图将立法作为强化部门权力和利益的依托和凭借。在法规规范的设定上，缺乏对公民、法人或其他组织合法权益的保护和对自身权力的监督和制约，忽略了公民义务与权利的统一，忽略了自身权力与责任的统一。对涉及多个部门交叉管理的事项，通过立法强化本部门权力，削弱其他部门的权力。擅自增设行政许可、行政处罚，损害了法制的统一。[4]

（三）政治输出过程中制度与角色的非良性互动

1.利益相关方对制度的抵制。随着经济的发展、城市化的推进，不和谐的现象时有发生。“动拆迁钉子户”、“超生钉子户”、“上访钉子户”、“环保钉子户”等“钉子户”现象是利益相关方对制度进行抵制的重要体现。在现实税务征缴过程中，偷税与抗税等税务违章行为明显也是企业作为利益相关方对税法的抵制。磁悬浮事件是群体性事件中利益相关方对制度抵制的典型案例。2007年12月29日，上海市规划局网站不动声色地挂出了龙阳路延伸线的优化选线方案后，沿线居民不仅通过邮件、书信表达意见，更以在徐家汇、人民广场前“散步”的方式抵制选线方案。

2.政策执行中的地方保护。为维护公平竞争的市场环境，政府有对假冒伪劣商品进行打击的公共责任。近年来我国各地政府在打击假冒伪劣商品、维护市场经济秩序方面的确开展了许多工作，但是由于地方保护，地方政府在本地市场上对外地商品的检查和监控要比本地商品严格，对外地生产的假冒伪劣商品的处罚力度也比本地生产的商品更重，甚至借打击假冒伪劣商品的名义对外地合格商品进入本地市场进行限制。在每一个制假售假的重大案件中，无一不有地方保护主义的影子。

3.政策执行中的部门利益倾向。一是政府各部门为了自己的利益，千方百计、巧立名目地进行收费和罚款，加重了企业和公众的负担。在微观经济活动中，部门利益成了乱收费、乱罚款、重罚轻管、徇私枉法的直接驱动力。“执法就是罚款，管理就是收费”几乎成为习惯，成为一些地方的一些执法部门执法的潜规则。二是多报多领财政资金，挤占、挪用财政资金，转移资金。三是政策执行中的部门间冲突。我国政府以传统的官僚制模式构建的工作流程中以部门为工作单位，而部门内部以等级链为结构形式。这种模式下的政府办事模式深受部门主义影响，存在较为严重的部门分割现象，在公共政策执行过程中普遍存在部门间相互扯皮、相互推诿、相互争利的现象。比如在行政服务中心的行政审批、城市管理的综合执法、城市拆除违章建筑等政府行为中经常会发生部门间相互扯皮、相互推诿现象。

（四）政治反馈过程中制度与角色的非良性互动

1.反馈信息失真。在政治反馈过程中依然存在五类反馈信息失真：一是虚假信息，即不正确的信息；二是不对称信息，这是因信息的源头有人为的阻断，阻碍了上级与公众对于信息的共享带来的信息不对称；三是信息缺失，信息的源头人为地不提供完整的信息；四是信息遗漏；五是滞后信息。这些反馈信息失真都是政治反馈过程中制度与角色非良性互动的表现。

总之，随着时代的进步，高校管理工作中将制度化和人性化相融合是一种新型的管理模式，从传统的学校管理学生变为学校管理和学生参与相结合的模式，实现管理者和被管理者和谐相处，在实践过程中建立制度。因此，要充分完善学校管理过程中制度化和人性化的有机融合，使学校管理健康发展。

2.第三方评估主体与制度互动不足。我国的公共政策评估体系缺乏公共行政体系外部公共政策评估主体的参与，没有形成多元化的公共政策评估体系，使得制度设计的不科学与不合理、制度执行中的偏差行为以及制度设计公共性偏离的状况很难得到现实纠偏，制度设计的再创新和跟踪决策很难实现对制度设计与制度执行中的偏差以及制度设计公共性偏离状况的矫正。这一情况的出现与第三方评估主体参与政治反馈的积极性不足有关，也成为当代中国政府政治反馈过程制度与角色互动的重要特征，即第三方评估主体与制度的互动不足。

二、当代中国政府过程中制度与角色非良性互动的成因

（一）社会公共需求快速扩张：中国社会需求结构根本性变革

国际经验说明，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期也是该国公共需求快速扩张的时期。自20世纪90年代以来，中国社会的温饱问题基本得到了解决，国民的收入有了提高，社会需求结构也发生了深刻的变动，人们开始关注与个人发展相关的公共产品和公共服务。比如人们对医疗、教育、生态环境、社会保障、社会公平、农村公共产品、社会就业、保护社会弱势群体等都提出了现实的需求，希望这些与自己切身利益相关的公共需求纳入政府公共政策的调整范围。然而，政府在把这些公共需求纳入公共政策调整范围的行动中显得很乏力：一是由于我国仍处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，财力有限；二是这些公共需求正在考验政府的公共精神，这些与国民生活质量和生命质量密切相关的公共需求应逐步纳入公共政策有效的调整范围。这些公共需求一旦纳入公共政策有效的调整范围，必将大大增强政府的公共性，从而提升公众对政府的认同感和政府合法性。快速增长的公共需求与政府公共供给的不足是政治参与主体与制度互动的重要原因。

（二）社会转型期政府越位、缺位并存

政府角色的越位是指政府在政府过程中超越了其本来的职能与权限。政府在经济运行中的“越位”问题是我国经济社会生活中公众关注和议论最多的话题之一。所谓政府在经济生活中的“越位”即政府权力过度干预经济生活和社会生活，用政府替代市场机制和社会自治，从而导致公平与效率失衡、经济运行不规范、市场秩序混乱、社会组织发育迟缓、社会自治能力低下、公民意识薄弱等问题。例如，我国财政体制实施分税制改革后，由于各级地方政府对税收和财政收入的强烈追求，各级地方政府运用资源配置权和财政补贴等政策性资源直接介入招商引资，为促使项目尽快落地，在土地、税收返还、基础设施配套、子女入学等方面给予优惠待遇；在一些商品的流通和销售环节设置行政壁垒，保护本地企业经济利益；一些应该由市场机制解决的问题由于政府不当的行政干预和对经营性资产的过分介入被行政化，最终导致投资过热、经济运行成本增加、市场外部不经济、市场信号失真、产业结构趋同等问题。我国政府越位是改革开放以来政府主导的改革惯性的继续，也是决策主体与制度互动的生动体现。一直以来政府越位都是阻碍市场成为资源配置基础性手段的强大力量，阻碍着全国统一市场的形成。

在事权和财力基本对称的情况下，一定领域的政府越位就意味着另一领域的政府缺位。政府缺位主要是指政府在公共服务和社会管理方面应该作为，但是由于主客观等原因迟迟不作为或者作为不到位。政府缺位既是决策主体与制度的互动，同时也是造成政治参与主体积极行动的重要原因。特别是在市场解决效率问题的同时，政府没有及时有效供给公平这一公共产品，从而造成了太多的群体性事件、信访事件、劳资矛盾事件、行政诉讼案件等，成为引发政治参与主体与制度非良性互动的重要原因。

（三）制度供求关系失衡：制度供大于求与供小于求并存

制度供求关系失衡包括供给大于需求和供给小于需求两种情况。供给大于需求是“制度供给过剩”型失衡，其表现在：一是相对特定的制度环境而言，有些过时、无效的制度仍发挥作用，如一些地区和部门仍对市场进行过度干预的制度设计；二是相对特定的制度需求而言，有些公共政策供给是多余、低效的，如下调利率以扩大内需的货币政策收效甚微就是一个典型案例。供给小于需求是“制度供给不足”型失衡，其表现在：一是制度供给乏力，制度供给乏力指社会对制度的需求为正常时，制度供给不能有效满足社会的正常需求而形成的制度供给不足；二是制度需求过度，制度需求过度指制度供给能力既定时，因社会对制度数量和质量的过度需求而形成的制度供给不足。

改革开放以来，在以经济建设为中心的同时，我国社会主义法制建设的进程加快。目前，政府的制度建设已经初具规模。政府的制度建设既包括政府内部的制度建设，也包括政府外部即社会和市场经济领域的制度建设。2008年2月，国务院新闻办公室发表了《中国的法制建设》白皮书。白皮书在我国现行有效法律分类目录中指出，我国现行有效法律共229件。其中，宪法及宪法相关法39件，民法商法32件，行政法79件，经济法54件，社会法17件，刑法1件，诉讼与非诉讼程序法7件。《中国的法制建设》白皮书指出，“在现行宪法基础上，制定并完善了一大批法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，法律体系日趋完备，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面基本实现了有法可依。”相对于调整政治关系、经济关系、行政关系的立法数量，调整社会关系的社会立法数量相对少一些，这也是政府社会领域立法供给不足的表现。

三、促进当代中国政府过程中制度与角色良性互动的对策

（一）构建“社会基础秩序”：制度优先与增强制度约束的刚性

“许多制度的失败，往往不仅是制度本身的问题，而是制度运行的基础秩序出了问题。”[5]广义的制度建设应该包括两个方面：一是制度设计或安排；二是制度设计或安排运行环境的改善。导致制度失败的原因固然有制度本身的问题，比如制度制定过程没有充分发扬民主，制度设计不够科学合理，因而制度执行遭到利益相关方的广泛抵制，致使制度功能丧失。然而，导致制度失败另一方面的原因是作为制度运行环境和条件的社会基础秩序出了问题。人们对制度往往有一种误解，认为制度就应该是完善而没有漏洞的，制度的约束力必定是刚性的，制度规定是什么样的其运行也必定是什么样的。这样的认识与制度的实际运行情况不符。实际上，制度的运行深受本国具体的政治、历史、文化条件的影响，制度设计再完美，如果没有好的社会基础秩序的支持，制度功能也不能很好实现。如果社会基础秩序是好的，粗糙的制度设计也能很好地实现制度的功能。曾有人把我国与西方国家反腐败的制度进行对比，发现我国的反腐制度在某些方面比西方国家的反腐制度更严密，但我国反腐制度的实际运行效果在部分领域和部分地区不如西方国家高效，这就需要从社会基础秩序上去找原因。

在一个国家的社会基础秩序中，道德秩序、信任结构和规则意识是社会基础秩序的重要组成部分。道德秩序不仅影响制度的内容，还影响制度的运行。一方面，政府如果具有较强的公共责任意识和较高的道德素养，就会把事关公众切身利益的事项尽快纳入公共政策的调整范围；另一方面，一项制度如果得到了社会道德秩序的充分支持，那么即使它设计得非常粗糙，仍然能够有效运行。孙立平曾经举了个例子：有欧洲手机销售公司免费向消费者派发手机，按规定每人只能领取一部，只需要签个字就行。当被问到会不会有人重复领取时，当地居民耸耸肩答道：“这怎么可能？”从这项制度设计来看，制度规定是相当粗糙的，即“签字即可”，这项制度设计之所以能够有效运行就在于其社会基础秩序中的社会道德秩序，比如个人的尊严、名誉、诚信、遵守规则的习惯以及不珍惜这一切将会付出的代价等在发挥积极作用。由此可见，良好的道德秩序是制度有效运行的基础条件之一。

社会基础秩序中社会与政府之间的信任结构也是制度有效运行的基础条件之一。如果社会与政府之间充分信任，那么作为政府输出的制度就会得到社会的遵守而不是被排斥，因此就会很大程度减轻制度执行的阻力，降低执行的成本。规则意识也是制度有效运行的基础条件之一。由于市场经济发展的时间短，我国没有经历一个长期的规则训练过程，致使无论人民群众还是政府工作人员的规则意识普遍淡薄，因此制度优先的规则意识成为我国法治国家建设的稀缺资源。总之，为创造制度运行的基础条件，需通过构筑社会和政府的道德秩序、信任结构和规则意识建设良好的社会基础秩序。

在政府过程中，特别是政治转换过程和政治输出过程中的暗箱操作，其实质是公共权力运作过程中权大于法，是公共权力运作中决策主体与执行主体对制度和制度精神的一定偏离。政治转换过程中排斥意见征集机制、利益表达制度、协商制度、听证制度等，以及政治输出过程中的抵制式执行、附加式执行、架空式执行、敷衍式执行、替代式执行、截留式执行等偏差行为都是对制度优先的违背。排斥制度、扭曲政策都是政府过程中制度与角色非良性互动的表现。反之，制度优先原则是当代中国政府过程中制度与角色良性互动的前提条件。

（二）增加政治机会：增强政治系统的开放性与透明度

最早使用政治机会结构这一概念的是美国政治学者艾辛格（Eisinger），他在对美国43个城市种族抗议的研究中发现，对于各种族群体而言，不同城市的政治环境也是相异的，从而他们实现利益诉求的可能性也有不同。艾辛格将这种政治环境称为政治机会结构，并指出在政治机会结构极端开放与极端封闭的条件下，抗议都不易产生，最容易产生种族抗议的城市往往兼具开放性与封闭性的因素。后来，这一概念逐渐成为政治过程论中的核心概念，被用来对各种集体行动进行解释。在同一时期，构成政治机会的各种因素往往具有一定的逻辑联系，相互影响，从而组合并形成一种结构。比如政治体制和行政管理体制的开放性就会决定社会参与政府过程机会的多少，也决定了政府的冲突处理机制。另一方面，政府在冲突处理机制方面的变化也会逐渐地改变政治体制和行政管理体制的开放性，并对人们参与政府过程的动机和行为产生影响。

政治机会是可以被创造和改变的。政治参与主体能够在一定程度上改变对他们政治参与行为不利的政治机会结构。一次成功的政治参与行为之后，政治参与主体将面临更有利于他们政治参与的政治机会结构。另外，政治参与主体也可以通过一定的方式来制造政治机会，而不只是被动地等待机会，他们可以利用政府的错误在社会精英中寻找同盟。在一些情况下，政府（官员）也会主动地去改变或利用这种政治机会结构，明显或者潜在地向人们发出存在政治参与机会的信号，让人们去解读并实施政治参与的行为，从而服务于他们特定的目的，如获取政治资本、赢得政治斗争、推进改革等。政治机会是制度与角色互动的公共空间，而政治机会的多少与政治系统的开放性和透明度有着密切的关联。据调查，目前人大、政协以及职能部门调研是很好的公民与政府互动的政治机会；其次，新闻媒体、政府网站、社团组织、开咨询会等也是公民与政府互动的政治机会。

“在过去30年的改革过程中，权力神秘化的程度有所改变，但基本的权力模式却没有根本性变化。在这样的权力模式之下，权力的暗箱操作几乎是必然的。虽然权力的运行有着种种的内部规则和程序，但政务活动的高度神秘化，必然会使抑制权力暗箱操作的因素失去足够的力量。”[6]广泛的暗箱操作所导致的政府过程的封闭性特征是制度与角色非良性互动的重要原因。阳光是制度与角色非良性互动的天敌，公开是制度与角色非良性互动的克星。无论是站在从源头上克服制度与角色的非良性互动角度，还是从提高党的执政能力、政府的施政能力角度，我国都应该探索权力公开透明的运行机制，进一步加大权力公开的力度。

从制度与角色良性互动的角度看，政府信息公开应该包括公共政策议程建立中的信息公开、公共政策方案拟订过程中的信息公开、公共政策方案选择中的信息公开、公共政策执行中的信息公开、公共政策评估中的信息公开。因此，政府过程的各个环节都应实现政府信息公开。公共政策议程建立中的信息公开可以有效地将公共议程纳入公共政策议程；公共政策方案拟订过程中的信息公开有利于公众参与，发扬民主、集思广益，可以弥补政府的有限理性；公共政策方案选择中的信息公开可以克服寻租行为的发生；公共政策执行中的信息公开有利于公众参与公共政策的执行过程，矫正公共政策执行人员的偏差行为，从而纠正公共政策执行中的制度与角色的非良性互动；公共政策评估中的信息公开有利于多元主体对公共政策进行评估，有利于克服政治反馈过程中的信息失真，有利于第三方评估主体与制度的有效互动。

（三）培育公民社会：推动政治国家与公民社会的良性互动

针对“市民社会对立或对抗国家”的看法，邓正来和景跃进在《建构中国公民社会》一文中较早提出了公民社会与政治国家的“良性互动说”。林尚立认为，人是一定要过团体生活的，因此组织社会，建立国家。人既是社会动物，也是政治动物。国家是人创造的，其使命是维持社会秩序，保障社会稳定。国家在履行其使命的过程中，逐渐成为超越社会之外的相对独立力量，既遵从着社会，也驾驭着社会。社会创造国家，国家保障社会，在这种相互依存下，社会不能脱离国家而放任，国家不能消灭社会而独尊，这决定了规范整个社会的制度既不完全是社会意志的结果，也不完全是国家意志的产物，必然是社会与国家相互作用的结果。[7]这就明确提出了公民社会与政治国家互动的必要性和重要性。

1992年，党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，中国社会的整体结构日益分化为政府—市场的二元结构，政府—市场二元结构给中国民间力量的发展提供了广阔的发展空间，而且市场领域活动的市场主体的权利意识、公民观念、纳税人意识、政治参与的热情日益觉醒。随着社会自治空间的扩大，为“良性互动学说”提供了坚实的客观依据。在政治国家与公民社会的互动中，民间组织成为两者互动的有效载体，一方面，民间组织的活动在法律允许的范围内活动，同时民间组织的活动得到政府的支持，比如政府购买社会组织公共服务；另一方面，民间组织贴近公众需求，反映灵敏的特点使民间组织成为政府职能外移重要的承载主体。[8]

随着中央提出和谐社会建设，政治国家与公民社会的“和谐互动”成为党和政府以及全社会共同关注的命题。构建和谐社会可以看作我国国家构建的最新努力，也是我国政治理性生长的目标定位，促进政治国家与公民社会关系合理化也成为学界和政府实务界探索的共同目标。和谐社会的政治国家与公民社会关系模式应该是有能力的国家与自立的公民社会的互动与合作组合。有能力的国家意味着在社会转型期政治国家的必要权威不能降低，政治国家应负的公共责任不可推卸，这是政治国家与公民社会良性互动与互利合作的前提和基础。因此，政府应以改善和保障民生为重点加快公共服务的制度化供给，实现公共政策供求关系的均衡。与此同时，政府要积极发展党内民主、基层民主和社会民主，通过民主政治的发展促进民生发展，加快和谐社会建设。另外，政府应有意识地培育自立的公民社会，培育政治国家与公民社会沟通、合作、协商的公共领域，这些都是政治国家与公民社会互动与合作的必要条件。

政府回应是政府对公众的需求和所提出的问题作出积极敏锐的反应和回复的过程。公共政策作为政治系统对社会领域的权威输出，是政府回应的一种重要方式，其中制度建构和载体建设是政府回应社会公众的公共政策参与需求的重要渠道。参与政府决策是公民的一项基本权利，也是一种义务和责任。为了保障公民的知情权和参与权，党的十六大报告明确指出制度创建的重要性：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。”党的十七大报告也重点指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”于是，政府承诺制、政务公开制度、民主听证制度、协商对话制度、人民信访制度等公民参与政府决策的相关制度渠道逐一出现。通过以上制度化的政策参与渠道，公众从单纯的被告知和被咨询的政策客体，变为可以通过行政程序制约和监督管理者的积极参与性力量，从而实现了对公共政策过程的参与。

除充分认识政府过程中政治参与在政治输入、政治转换、政治输出以及政治反馈中的积极价值外，还应充分认识政治国家与公民社会互动的两个重要环节。事实上，不管对民主怎么分类，如果从环节上看，两个环节最重要。一个是民主选举。人类到目前为止，除通过选举外，还没有找到另外一种更好的办法把代表人民利益，对人民负责的官员选出来，因此为保证决策主体在决策时能更好地代表人民利益、反映人民意愿、回应人民需求，公民应更好地与选举制度进行良性互动，选出合格的决策主体——官员。另一个重要的环节就是决策，通过完善意见征集机制、利益表达机制、协商机制等将政治参与更好地嵌入政府的决策过程，提高政府决策民主化科学化水平，增强政府决策的公共性，提高政府决策的质量。提高政府决策过程制度与角色互动的水平可以有效降低政治输入、政治输出、政治反馈过程中制度与角色互动的规模，进而从根本上提高政府的权威性和合法性。

[1]于健慧.权力寻租性腐败的表现及成因 [J].行政论坛，2005，（3）.

[2]朱旭峰.中国思想库：政策过程中的影响力研究[M].北京：清华大学出版社，2009.88—89.

[3]李代成.从公正的角度来看司法活动中的地方保护主义[J].市场周刊·研究版，2005，（12）.

[4]吴斌.地方立法应防止和克服部门利益倾向[J].江淮法治，2005，（6）.

[5]孙立平.守卫底线{M}.北京：社会科学文献出版社，2007.4.

[6]孙立平.重建社会 [M].北京：社会科学文献出版社，2009.88.

[7]林尚立.新中国政党制度研究[M].上海：上海人民出版社，2009.5.

[8]俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2005.194—195.