日本大地震后的失业问题及就业援助措施

吕学静

(首都经济贸易大学a．劳动经济学院;b．社会保障研究中心，北京100192)

日本大地震后的失业问题及就业援助措施

吕学静a，b

(首都经济贸易大学a．劳动经济学院;b．社会保障研究中心，北京100192)

2011年3月11日日本大地震及海啸发生后，日本政府在灾后重建中采取了各种就业援助措施，其一是紧急生活援助;其二是出台灾民就业援助政策;其三是成立了“灾区就业支援促进会议”组织;其四是公布《地震复兴基本法案草案》;其五是推出税制优惠，支援重建等。日本政府应对危机采取的行动比较迅速，其就业援助对策强化了日本雇佣保险制度的基本理念，具有充分的合理性。日本应对危机时的一些成功做法应当引起我们的思考和重视，有些措施对中国的防灾抗灾制度建设也有一定启示，如将应对灾害和危机时所采取的有效措施及时研究并转化为应急对策或者长效机制，以法律、法规的形式固定下来。

日本地震;社会保障;失业问题;就业援助

2011年3月11日，日本有史以来最为严重的一场地震灾难降临到日本岛屿。震中位于仙台港以东130公里处，地震引发了海啸，位于宫城县和岩手县的三座小城遭到灭顶之灾。这次地震对日本的经济政治，乃至世界经济产生的影响引起人们的广泛关注。特别与以往地震不同的是，这次地震导致日本福岛核电站发生核泄漏，让人们谈核色变。多项数据显示，此次“复合灾害”对日本经济的打击超过国际金融危机。日本大地震造成15 000人死亡、8 000人失踪，两者合计遇难者超过23 000人。根据2011年5月份日本国会通过的《震灾特例法》规定，大地震后3个月以上仍处于失踪状态可认定为死亡。另外，约99 000人至今仍分散在全国18个地区的2 500余处避难所中。日本遭受历史上最强烈的震灾影响，受灾严重地区的民众失去家园、工作，形成了大量的失业人口。日本政府在灾后重建中积极采取就业援助对策和措施，其中有些措施对中国的防灾抗灾制度建设有一定启示作用，应该引起我们的思考和重视。

一、震灾带来的失业及影响因素

(一)失业现状

1．失业数量预计达65万人。日本智库估算震灾最多将造成65万人失业。据日本共同社报道，日本综合研究所公布推算结果，认为东日本大地震将导致全日本45万～65万人失业。该研究所指出，除地震直接造成的破坏外，福岛第一核电站事故引起的电力短缺和流言影响也是主要原因，“失业人数可能进一步攀升”。日本岩手、宫城、福岛3个重灾县的企业和农业、水产业遭受了致命打击，估计将有14万～20万人失业。此外，零部件供应链断裂致使各汽车厂商生产效率低下，或将丧失12万～25万个就业岗位。由于夏季的3个月用电量减少15%、中小企业业绩恶化无法支付人力费用，可能导致非正式员工等被裁员。该研究所认为，如果2012年夏季电力供应仍令人不安，企业可能减少招聘18万人。受大地震和核泄漏事件的影响，赴日外国游客大幅减少，旅游行业正受到严重冲击。全国各行各业都可能出现失业者。

2．申请失业补贴者大幅增多，超过11万人。日本大地震重灾区县逾11万人申请失业补贴。据日本共同社报道，日本厚生劳动省2011年5月25日公布的统计显示，东日本大地震后重灾区岩手、宫城和福岛三县共有111 573名失业及停职者申请了失业补贴，数量是2010年同期的2．4倍，达到1963年以来的最高值。岩手县的失业补贴申请者有23 640人，比2010年同期的失业补贴申请者有增加90%;宫城县的失业补贴申请者有48 496人，同比增加140%;福岛县的失业补贴申请者有39 437人，同比增加180%。

3．日本领取生活补助人口超过200万人。日本卫生部2011年5月12日表示，截至2011年2月全日本领取生活补助费者约有1 989 769人。如果将受地震影响还没来得及报告的福岛县包括在内，领取生活补助费者将超200万人。根据日本宪法规定，对生活有困难的一般国民由政府分发每月最低生活补助费，外国人拥有永住签证等的也可以申请。补助金额由政府作出判断以后确定。这是自日本战后混乱期的1952年以来申领补助人数最多的一年。

4．灾区以外的情况也同样不容乐观。日本总务省2011年5月31日公布了受灾三县以外各地4月份的失业统计。日本全国完全失业者292万人，失业率为4．7%。

(二)影响因素

1．大量企业破产。据日本东京工商调查公司调查，截至2011年6月3日，受东日本大地震影响而破产的企业共有145家，这一数字超过了阪神大地震发生时即1995年全年的破产企业数(144家)。(1)从都道府县分别来看，东京的破产企业最多，共有20家，福岛共有11家，宫城、群马和北海道共有8家。可以看出，从北海道到九州的全国9个地区均有破产企业。因此，大地震的影响范围涉及全国企业的特殊性再次凸显出来。(2)在145家破产企业中，因地震致使设施和设备受到直接损害而破产的企业共有19家。此外，在地震发生前经营虽然不振、但因客户受损等间接影响而破产的企业共有126家。(3)从行业种类来看，旅馆和酒店类的破产企业最多，共有18家，工程类的破产企业共有15家，饮食类的破产企业共有8家。此外，因受传闻影响以及居民控制外出活动导致破产的酒店和餐饮类的企业数正在增加。

2．企业大量裁员。例如，为适应市场日本松下大幅裁减达1．7万名员工。2010年3月松下全球共有38．5万名员工，2011年3月则削减到36．7万人，此次大地震缩编将使员工总数下降到35万人。

二、日本采取的就业援助措施

(一)紧急生活援助

1．日本政府灾后一周立即成立地震灾民生活支援总部。时任日本首相菅直人2011年3月17日在政府紧急灾害对策总部会议上宣布成立灾民生活支援特别对策总部。

2．日本向地震受灾家庭发放紧急免息贷款。据日本《读卖新闻》报道，日本厚生劳动省2011年3月25日表示，要向在东日本大地震中的受灾家庭发放最高10万日元(约合8 000元人民币)的紧急免息贷款，以供他们维持生活消费。对有伤亡者及家庭成员超过4人的家庭，贷款额度最高20万日元(约合1．6万元人民币)。该措施将在受灾最严重的岩手、宫城、福岛3个县实行，面向经各都道府县知事批准的各市镇村居民发放。偿还期限为两年，无收入限制且无需贷款担保人。日本曾于1995年阪神大地震后实施过紧急免息贷款措施。

3．简化受灾认定手续，尽快向灾民发放补贴。日本通过简化《灾民生活重建支援法》中所规定的补贴金支付手续，对在东日本大地震中受灾的居民进行援助。政府将通过航拍照片确认海啸受灾区域，需要长期避难的居民每户最高可获得300万日元(约合24万人民币)的补贴金。政府以往在支付受灾补贴金时，相关工作人员需对房屋的损坏程度进行调查，居民拿到受灾证明书后方可领取补贴金。这一过程大约需要花费2个月左右的时间。由于此次受灾严重，通过航空及卫星拍摄的照片，确认房屋被冲毁，道路及水管等设施遭受损坏地区的居民，无需办理调查手续和受灾证明书便可领取补贴金。除100万日元(房屋全毁时的补贴金额)外，政府还将支付房屋重建及修补的费用(最高200万日元)。

4．适当延长灾区灾民的失业保险支付期限。日本失业保险金的最长发放期限为300天，而对失业灾民则视情况延长。

(二)日本政府出台灾民就业援助政策

首部灾民就业援助政策出台在2011年4月5日，也就是日本震后第25天。政策的要点有以下几个方面：

1．发放就业补助金。日本政府2011年4月5日出台震后首部灾民就业援助政策，以帮助因地震海啸等灾难而失业的灾民尽快找到新工作。根据这一政策，政府将向雇佣失业灾民的企业发放就业补助金。大企业每雇佣一名失业灾民能获50万日元(约合5 949美元、4万元人民币)补贴，中小企业每雇佣一名失业灾民能获90万日元(约合10 708美元、7．2万元人民币)补贴。

2．发放政府奖励金。地震后，许多原定2011年春季开始工作的内定毕业生工作没了着落。录用这些年轻人为正式员工的企业，每录用一人可获120万日元(约合14 277美元，9．6万元人民币)政府奖励金。录用为实习员工的企业，每录用一人可获60万日元(约合7 139美元、4．8万元人民币)奖励金。日本政府还计划通过对雇佣灾区学生的企业给予补贴等支持就业的措施来完成6万个工作岗位的目标。

3．确保灾区企业获得一定比例的灾区重建项目工程。对于灾区重建工作，政策规定灾区当地企业有权确保一定比例的项目工程。

4．优先雇佣灾民。涉及清理废墟、照顾避难老年人、地方保安等新增工作岗位时，当地县政府以及市町村一级政府原则上应优先雇佣灾民。

5．放宽雇佣调整补助金发放条件。对于受计划停电影响而被迫减少生产规模的企业，政府将放宽雇佣调整补助金的发放条件，以鼓励这些企业维持既有雇佣水平。对于业绩不佳但是坚持不裁员的企业，日本政府已有一项名为“雇佣调整补助金”的补贴。此次地震后，日本政府提出将对灾区企业享受该补贴的政策放宽，预计通过这一措施可以稳定146万个工作岗位。

这些政策的实施收到了初步效果：据日本共同社报道，截至2011年4月21日，也就是震后第40天，东日本大地震后政府的“紧急就业对策”创造了约2万人的就业岗位，具体为：岩手县在县和市町村的工程项目中录用了5 000人;宫城县的县和市町村雇佣了4 000名临时员工;福岛县沿海地区的市町村录用了600名临时员工。此外，一部分民间企业也积极录用灾民。

(三)日本政府成立“灾区就业支援促进会议”组织

据日本厚生劳动省介绍，2011年4月27日，也就是日本震后第47天，日本政府为帮助灾区而成立了“灾区就业支援促进会议”组织。这个组织的主要工作重点有以下几个方面：

1．第一阶段——扩大灾区就业岗位。为了进行灾后重建、受灾现场清理等各种恢复工作，日本在“3·11大地震”中的受灾严重地区共计划增加20万个就业岗位。日本政府提出要通过重建必要的河流、道路等施工以及临时住宅的建设、农场和渔港的重建等来为15万灾民创造工作机会。而灾区各县以及市町村等则还要通过避难所的相关工作来为5万灾民创造工作机会，并通过2011年度第一次财政修正预算案的机会来增加雇佣岗位。

2．第二阶段——继续扩大就业岗位。在通过当地自治体增加雇佣人数等已经实施的对策基础上，再增加4．4万个就业岗位。对于此次追加对策，“灾区就业支援促进会议”组织提出希望通过第二次财政修正预算，结合复兴计划的进展情况来为中长期复兴计划打好基础。

(四)日本政府公布《地震复兴基本法案草案》

2011年4月18日是震后第38天，日本政府公布《地震复兴基本法案草案》。根据这一草案，日本将设置以菅直人首相为本部长的“东日本大震灾复兴对策本部”，此次地震损失巨大，波及范围很广，对日本全国都产生了影响。因此，草案强调，灾区复兴“将超越单纯的重建，通过集中利用政府和民间的智慧，采取根本的措施”。草案提出，在尊重灾区居民意见的同时，也将对当地政府工作提供支持。

(五)日本政府推出税制优惠支援重建

日本政府税制调查会于2011年4月13日召开全体会议，制定了面向地震灾民的税制特例措施。其中包括：(1)因海啸而严重受损的土地和房屋所有者免交2011年度的固定资产税;(2)灾区居民购买自住房和换购汽车时减免税费;(3)受灾企业退还企业所得税。这是为支持灾区人民重建家园和受灾企业恢复生产活动的首批税制优惠措施。

三、面临的资金困境及对策

(一)资金困境

1．日本政府重建基金数额巨大(预计共需25万亿日元、急需10万亿日元)。据日本内阁官房初步估计，2011年3月11日灾难后的总重建成本将达到25万亿日元之多。经济学家认为，其中政府必须在未来12个月内筹集到至少10万亿日元的资金，为部分重建重点工程提供资金支持。剩余部分将由私人部门提供。2011年4月22日，日本政府内阁会议确定了总额为40 153亿日元(约合人民币3 194亿元)的2011年度第一次补充预算案，规模超过了1995年阪神大地震后三次补充预算案的总和。

2．日本的公共债务极度沉重。日本媒体分析称，由于日本的公共债务总额两倍于其国内生产总值，因此如何在确保重建资金与稳定财政之间取得平衡，将是一个棘手的问题。日本财务省于2011年4月10日发布的统计数据显示，截至2011年3月底，日本的国家债务余额(包括国债、借款和短期政府债券)为924万亿日元(约合人民币74万亿元)，人均负债约为722万日元，创下历史新高。

(二)主要应对措施

1．批准财政补充预算。2011年4月22日，即震后第42天，日本政府通过了4万亿日元补充预算草案。据了解，这4万亿日元将用于各类灾后重建项目，包括建造临时住房、修复受损基础设施以及为受地震和海啸影响的小型企业提供资金支持。这将增加并保持较多的就业岗位，吸收更多人员从事救灾工作。

2．通过了针对地震灾后重建的2011年度第一次补充预算案(5月2日)，预算总额为40 153亿日元(约合人民币3 201亿元)。其中，用于道路、港口和农田复原等公共基础设施建设的预算资金占比最高，达到12 000亿日元;临时安置房建设费为3 626亿日元，废墟清理费则为3 519亿日元。

3．公务员减薪。政府内阁已通过日本《公务员减薪法案》，具体规定：(1)国家公务员拟减薪10%(从2011年6月3日，震后第84天起)。法案规定到2013年为止，每月工资将会根据职位不同减少5%～10%，年底奖金和管理职位奖金等一律减少10%，这样可以每年减少2 900亿日元的劳动力成本支出。这些费用将会被用于救助灾区复兴等事项中。国家公务员的减薪范围是：一般公务员28万余人，大臣、副大臣、政务官、自卫队员等特殊职位官员30万余人。另外，首相将会减少30%的薪水，各部门大臣和副大臣等减少20%的薪水。一般公务员的减薪将会从8月开始执行，自卫队员因为正在救灾，所以减薪会在半年以后开始执行。(2)地方公务员减薪。日本财务省2011年5月12日决定，为确保东日本大地震相关灾后重建财源，除降低国家公务员薪金外，还将最多削减地方公务员薪金10%用于地方补贴。以国家经费为准最多将有6 000亿日元(约合人民币482亿元)用于2011年度第二次补充预算。据报道，日本通过国家公务员与地方公务员的人事费用削减，最多将有9 000亿日元充作补充预算的财源。

4．发放低息贷款。此外，日本政府还将提供贷款担保，其向小型企业所提供各类资金援助总额将达到约10万亿日元。

5．其他措施。日本政府表示，为避免通过发行新债来筹措额外预算中的资金，将对一些福利项目进行调整，减少对国际组织的捐款，并削减国会开支。

四、评价及启示

(一)评价

1．日本政府应对危机比较迅速。灾害发生后日本政府及时成立了两个指挥部，一个是按惯例立刻启动了震灾复兴对策本部，由首相负责，各单位协调来应对地震和海啸造成的自然灾害;而由地震引发福岛核泄露事件、局势不断恶化的情况下，又立即成立了有关福岛核电站泄露事件的统核本部，统一各个职能部门共同应对复合性的灾难和危机。总体上，日本政府确实还缺乏如何有效控制核泄露的预案和经验，但是在这样一个复合性的灾难面前他们还是竭尽全力了。

2．日本采取的就业援助对策强化了日本雇佣保险制度的基本理念，具有充分的合理性。比如，日本政府适当延长了灾区灾民的失业保险支付期限;政府将向雇佣失业灾民的企业发放就业补助金;政府放宽雇佣调整补助金的发放条件，以鼓励受灾企业维持既有雇佣水平等。这些政策都体现了日本《雇佣保险法》①日本《雇佣保险法》中关于“雇佣稳定事业”的内容规定，对因经营不景气而被迫缩小规模的企业给予为期一年的工资补贴，以鼓励企业安置内部富余人员;对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴，这些政策值得研究借鉴。的稳定就业、预防失业与促进就业的基本理念，在大灾面前具有特殊重要的意义。

3．日本灾后重建也存在力不从心的问题。一是民间救灾力量不足。日本大地震发生后最初一个星期，居然没有车辆能够运送救灾物资到灾区。政府自己没有运输公司，只能请求民间运输公司出车，民间企业则要求政府提供汽油保障，而灾区附近根本就无油可供，因此耽搁了很长一段时间。二是土地制度问题致使日本找不到合适的建设灾民临时安置房土地。日本政府虽然准备出了资金用于建设灾民临时安置房，但地方政府却因为找不到建房的平缓土地，或者因为拥有土地的地主不肯出让，而使灾民临时安置房的建设成效极不理想。这是因为日本的土地实行私有制，即使拥有这些土地的地主们愿意出让，政府也掏不起购买土地的钱。而日本政府自己掌控的国有土地，除了山林，大多是河川，很少有成片的平地。结果造成日本政府2011年5月底前建成3万套灾民临时安置房的目标无法实现，数量只能达到2．72万套。三是日本政府无法做到地区对口支援。中国汶川大地震发生后，中国许多省市展开了对灾区市县的对口大支援，这种支援后来更有竞争的味道，使得灾区的新城一个比一个建得美。像中国这样的对口支援，日本根本做不到，因为日本每一个地方城市的财政属于“自治”，而且财政本来也很紧张。即使县知事(相当于省长)或市长有对口支援的想法，到了议会也很难通过，市民们亦会反对。所以，日本各地支援灾区能够做到的是，接纳数百或一千多名灾民到他们城市里避难，地方政府提供公营住宅、必要的生活保障和适当的就业机会;或者派出一批政府职员前往灾区支援，帮助处理各种政府事务。所以，拿出资金作对口支援是绝对不可能的事情。

(二)几点启示

1．日本政府积极筹措重建资金，首相带头并从公务员自身减薪做起。时任日本首相菅直人表示，鉴于福岛第一核电站的核泄漏事故迟迟未能解决，因此决定从2011年6月开始到核泄漏事故处理完毕为止，将自己每月的首相薪水全数上缴国库，不再领取。日本首相每月的薪水为230.4万日元(约18.5万元人民币)，年收入为4 016.6万日元(约322万元人民币)。全国范围内公务员减薪到2013年止。

2．日本灾后就业援助法治当头，制定系列法规，增强执行力度。日本减灾与重建的特征是法治当头。巨灾之后日本社会整体上运转如常，而这一切，在很大程度上归功于日本经过长期的发展而形成的严密的灾难法律体系以及由此生成的国民良好的法治素养。日本是世界上较早进行灾害立法的国家，从20世纪20年代的东京大地震开始，日本就开始了灾难防治方面的立法。经过几十年的历程，已经形成了庞大的灾害对策法律体系。总体而言，日本灾害对策法律按照其内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类，共由53部法律构成。就是这次巨灾以来，据不完全统计，日本先后出台了如下几部法律：(1)《地震复兴基本法案草案》(2011年4月18日，震后第39天);(2)《财源确保法案》(2011年5月2日，震后第53天)，为灾区重建工作提供财政保障;(3)《公务员减薪法案》(2011年6月3日，即震后第84天)。目前，还筹划准备通过《公债发行特例法案》，同时，日本民主党拟将每年3月11日定为“海啸防灾日”。这些举措，处处体现了法治当头的理念。

3．中国应将应对灾害和危机时采取的有效措施及时研究并转化为应急对策或者长效机制，以法律、法规的形式固定下来。在2008年的汶川大地震及2009年的国际金融危机面前，中国政府的政策扶持和企业社会责任的发挥呈现出前所未有的力度和智慧，创造性地实施了一系列稳定就业和促进就业的临时措施并取得很好的效果。比如，对企业实行工资性补贴、社会保险补贴、培训补贴、缓交失业保险费、降低失业保险费率等帮扶政策和措施。这些措施在应对大地震和金融危机时都已实施过，被证明很有成效。因此，建议建立紧急情况下的应对机制，并根据基金承受能力将部分措施常态化。

C41

A

1007－4937(2012)01－0101－05

2011－10－10

吕学静(1958－)，女，北京人，主任，教授，博士生导师，经济学博士，从事社会保障和劳动就业研究。

〔责任编辑：杨大威〕