论域外金融监管市场约束体系及其对我国的制度启示

李庆华 胡琬芸 周瑛达

(华中师范大学经济管理学院,湖北武汉430079)

论域外金融监管市场约束体系及其对我国的制度启示

李庆华 胡琬芸 周瑛达

(华中师范大学经济管理学院,湖北武汉430079)

市场约束是源于市场与客户的能够促使金融机构通过披露信息接受利益相关者监督,进而改善治理结构、规范经营行为以求得更高信用水平和更低融资成本的激励性限制力量.随着全球经济向自由化方向不断发展,金融监管体制也在不断转变,美、日、欧等发达国家以及我国香港地区金融监管市场约束制度的经验对于构建我国金融监管市场约束体系具有启示意义,即培育合格的约束者;加强金融监管市场化立法;建立组织协调机制;建立共享信息资源机制等.

金融监管;市场约束体系;域外金融监管体系;信息共享机制

一、引言

金融监管从广义上说,是指国家金融管理部门对金融机构和金融业务进行监督管理,以及一些社会组织、行业自律和机构内部监管等方式;从狭义上说,是指国家金融监管部门对金融机构和金融业务的监督管理.金融监管秉持依法分类管理、公平对待、公开监管等原则,坚持监管主体的独立性与协调性,以实现和维持金融业健康运行秩序、确保公平有效的金融需求、最大限度地减少银行业风险的目的.

1961年,斯蒂格勒发表了《信息经济学》,证明了金融市场逆向选择和道德风险等问题的发生是由信息不对称和不完整所造成的.1971年,斯蒂格勒在其《经济管制理论》中提出管制是特定利益集团所需的产品,其由政府供给.1983年,Kaile提出六条存款保险改革建议,并对市场作用做了特别的强调,然而人们还是迟迟未能厘清市场纪律、市场约束及市场约束机制等概念及其相互间的联系与区别.1999年,美国实施的《美国现代金融服务法案》以及新巴塞尔协议的出台公众才开始逐渐重视市场约束的作用.①张智辉:《论银行监管中的市场约束作用》,《金融会计》2006年第5期.2006年《巴塞尔新资本协议》开始在十国集团中实施,该框架协议的实施要求结合市场纪律、官方监管和最低资本要求等三个要素.但是,我们在这个框架协议的"三大支柱"中并没有看到"市场约束"的字眼,有的只是"市场纪律".按照现代汉语词典的释义,约束为"限制使不越出范围,如:受纪律的约束";而纪律则被解读为处于集体中的每个成员都以同样的规则要求自己.据此,在金融监管中,我们或许可以将市场约束描述为通过行规限制金融机构的经营行为,而"三大支柱"中的市场纪律,则可理解为金融界的某种行规.二者虽有联系,却也有着明显的区别.

市场约束是源于市场与客户的能够促使金融机构通过披露信息接受利益相关者监督,进而改善治理结构、规范经营行为以求得更高信用水平和更低融资成本的激励性限制力量.以银行为例,通过分析银行信息,在必要时债权人可以直接将资金撤走或者要求银行将存款利率大幅提高,例如在面对可能的成本升高和被挤出金融市场的风险,银行方面会促使管理者谨慎对待,正确实施经营行为,确保银行健康可持续发展以换取长远利益.

我国传统的金融监管主要是靠官方监管体制来维持运行的,由于缺乏健全的市场约束体制和组织纪律性,因此难以有效地发挥市场约束作用.可以设想,在缺乏健全市场约束体制的环境下,倘或遇到政府监管宽容甚至是"善意干预"的情况,类似于"散户行情"的市场约束有多大把握能够及时将存款、债权转移给具有良好治理结构的银行,而不会像股民一样总被"深度套牢"?又如何让那些经营不好或者管理较落后的银行从市场退出?健全的市场约束体制就是在有组织、有纪律的金融市场环境下,缘于公众对信息披露的敏感及其作出的理性反应,诸如会计师事务所、审计师事务所和信用评估机构等中介机构的工作人员不是更加倾向于自身利益,而是客观公正、公平、公开地做好各项安排,激发市场约束力量,形成严明的市场纪律(行业规则)和对不同金融机构的潜在奖惩刺激,以优胜劣汰的示范效应使市场约束内化为金融机构的自我约束.

从监管的运行角度看,作为市场利益相关者如银行股东、债权人、存款人等出于对自身利益的重视,往往会随时关注自身所在金融机构的经营现状,并通过对自己了解到的信息进行分析,必要时做出某种行为选择,并对金融机构市场竞争力和自身成本构成影响.例如,在被判定存在较高经营风险时,债券持有者或者存款人就会要求银行提高利息,或是减少、转移存款,以及影响银行发行次级债的价格和数量等方式,从而导致对银行市场竞争力和经营成本造成较大影响.一般来说,在这样的市场环境下,银行的经营风险越低就越能获得较为宽松的市场环境.从巴塞尔委员会推出的信息披露框架来看,无论是披露范围、风险评估和管理过程,还是在资本构成、资本充足性等方面,其定性和定量的信息披露要求都是区别对待的.例如,对相对活跃的大型银行来说,要求风险的披露必须在重大事件发生后进行,并且每季度一次.而对于普通银行来说,信息的披露每半年一次即可.①刘兴华:《对"巴塞尔新资本协议"实施状况的解读》,《区域金融研究》2009年第1期.这样区别对待的意义,既是为了支持市场上利益相关者趋利避害的选择,也是为了体现对金融机构的有奖有惩.经营稳健的银行会凭借自身优势获得更多的资金,资金获取来源主要来自投资者、存款人以及债权人,而这必然对有较高风险的银行不利.

二、域外金融监管市场约束制度及其经验

美国.由于美国对自身市场经济发展的盲目信任,且事实证明,在金融危机发生的数十年前,美国并未出现过经济衰退的现象.因此,美国疏于对经济快速发展阶段所衍生出的金融工具进行科学化、秩序化的管理.此外,美国对自身的信用借贷标准也过于自信,对用于购买固定资产的资金缺乏相应的管理制度,因而引发了金融危机的发生.美国属于世界金融发展超前的国家,它的发展对世界经济走向具有相当的影响力.因此,金融危机的到来对世界经济产生了巨大的影响,美国自身所建立起来的金融监管体制及其机构也受到了重创.美国白宫向美国财政部发出了一份有关修订美国金融监管体系的文件以激活美国经济的低迷状态,最终研究出了双向独立的金融监管模式.规范自身的金融管理模式是美国金融监管制度改革的最终目的,为此新的监管体系将美国整体的金融监管机构进行了权能的分割.即分配了双级别金融监管机构,联邦政府和地方都有权利自行设立金融管理机构以及金融监管机构,金融管理权利的分化促使两级政府所设立的金融管理机构及监管机构的职能更为明确.两级金融监管机构在处理业务过程中,互不干涉,各自对职能范围内的金融管理机构实施监管,并各自制定相应的监管措施.由于两级监管机构的构成不同,故职能范围也有一定的差异,联邦监管机构能够对国家级的金融机构进行监管,包括美国货币管理组织以及中央银行储备部门,地区级的监管机构能够对地区级金融机构组织进行监管,包括中央下属的银行机构以及保险机构.此外,美国还专门设立了金融服务监督委员会,对全国范围内的金融机构的金融信息进行收集、管理和监督.美国通过这种特别的金融监管体系稳定了金融危机的蔓延,也有效的加大了金融监管的执行力度.

日本.日本在国际上同样具有一定的经济地位,故其金融机构的发展对世界经济也具有一定的影响,日本经济发展经历过两次灰色阶段---泡沫经济阶段和亚洲金融危机阶段.两次冲击都给日本金融机构带来了巨大的负面影响,日本政府意识到了现行的金融行政体制与经济发展并不匹配,故对金融监管机制做出重大改革.此次改革综合考虑了日本国内出现金融问题的原因,完善了传统金融监管机制中的不足.如为了能够避免权利集中化,在现行的经济管理体系中日本政府将财政管理权利与金融管理权利进行了科学的分割,明确了金融管理与财政管理之间的关系及职能管理范围.以往,日本政府对国内的财政和金融的管理与监管业务都全权交给日本大藏省来管理,但是这种过度集中化的金融管理模式给日本带来了诸多的金融问题.因此,日本政府决定对大藏省的权能进行科学的分割,设立专门的金融管理部门---金融办公厅.金融办公厅作为日本统一的金融监管中心,能够有权处置监管民间金融机构;可以使用信用债券换取一定量的自由资产;为了使金融管理公开透明化,金融监管部门需要公开对相关金融机构的审查信息;能够依照相关的金融法律,设立金融机构监察委员会.此外,日本金融办公厅下设不同级别的金融监管机构,并对不同行业的金融业务进行细化,设置职能不同的监管部门,体现了整个金融监管体系的完善性.日本金融办公厅是日本金融监管的最高部门,能够依据本国经济发展的走向来制定相应的金融政策.日本金融办公厅在行使权力过程中需要与日本国内的其他金融部门通力协作(主要体现在与日本财务省及银行之间的协作),故日本在统一金融监管体制的同时也增强了各个部门之间的协作关系,并且提高了监管体制的监管力度.

欧盟.欧盟为了防止金融危机对其成员国的影响,对内在的金融监管机制进行了必要的改革.欧盟现行的合作型金融监管机制,即对经济合作区域内的相关国家的金融机构实施统一监管的方针,构建完善的金融监管体系,同时设立欧盟金融系统风险委员会以对金融风险进行识别控制.此外,欧盟还扩大加强了金融监管部门的职能权限,即在保障各国金融监管自主权的基础上,精简了整体的金融监管体系结构,由传统的四级监管转变为目前的三级监管.欧盟还将金融监管模式进行了统一化、规范化,即将欧盟各成员国金融监管部门的职能进行科学地整合,有效地提高了欧盟金融监管机构的权能.欧盟合作型的监管机制对于稳定各成员国的经济体系具有重要的意义,同时欧盟统一化的金融监管模式,也增强了各成员国之间的合作关系.

香港.香港金融监管部门一直实行"持续监管"的金融监管政策,监管的主要内容包括国际银行集团最低监督标准协议、巴塞尔资本金协议以及美国的"骆驼"评级等.香港金融部门所实行的监管手段包括现场检查、共享信息、非现场审查等.信息的共享主要通过与外部审计师合作,借助与金融管理局的有效沟通,实时掌握最新的审计信息.现场检查是香港金融监管的核心方法,对于金融机构的监管方式均采用金融管理局现场检查的方式,具体检查分为计划阶段、实施检查阶段以及报告阶段等三个阶段,检查范围涵盖了全部金融业务,对于注册地为香港而有海外业务的机构,金融管理局还必须对其海外经营业务进行检查.金融管理局对金融市场的非现场审查方式主要包括常规的月度/季度审查和详细审查.季度审查主要依靠报表进行,通过对报表的审查,掌握机构业务的实时变化特征,并将审查结论上报上级等待审批.详细审查主要是脱离定期报表,通过分析更广、更详细的资料来对金融机构作出评价的方式.此外,对大集团在本地所设机构的金融监管可以使用并表监督方式.并表监督对本地注册和外地注册机构都适用,主要包括流动性、信用集中以及资本充足率.香港金融监管提倡银行营运制度的良性发展,为客户与银行提供平等的对话平台,降低机构运营风险,这是香港金融监管的宗旨,值得内地金融监管部门借鉴.

三、构建我国金融监管市场约束体系的建议

如前所述,健全金融监管市场约束体制需要从两方面着手:一是引导金融机构和投资者、一般债权人、金融客户等依靠自我约束和自我提升成为合格的约束者;二是通过立法进一步明确金融机构和投资者、一般债权人、金融客户之间的法律关系,尤其要明确各方的权利和义务.我国金融监管经历了从一元压抑型金融监管制度,到控制性金融监管制度,再到审慎性金融监管制度的变迁过程,具有明显的政府供给型制度变迁特征.①王忠生:《中国金融监管制度变迁的路径考察》,《求索》2010年第10期.为此,要做到金融体系稳健运行,增强金融监管实践效益,必须寻求监管者和被监管者之间的真诚合作,形成良性互动.

第一,培育合格的约束者.通过四维框架对市场约束实施机理进行分析,包括实施的基础、途径、主体和程序.毋庸置疑,实施主体是第一位的,然而同为市场约束的主体,居于"首席"地位的是被监管的金融机构,而不是监管者.金融机构是市场约束的第一责任者和最大受益者,其经营管理者的自我约束是首当其冲的.因此,政府应以激励相容作为监管理念,市场约束以金融机构为主体,构建有效安全网、创造良好市场环境.要更多地依靠市场本身的力量解决市场问题,迫使金融机构树立自我约束的金融监管理念并主动完善内部治理结构,即让金融机构经营管理者成为合格的约束者.能否有效实施市场约束,其关键在于金融机构能否真实、全面地披露信息.事实上,至为关键的是金融机构的利益相关者、所有的市场参与者,必须是与金融机构具有平等地位的、有市场约束意识并能实施有效约束的合格约束者.在我国金融市场发展,特别是证券市场的发展历程中,已有大量事实证明,透明度只是市场约束的一个必要条件,仅靠透明度是不够的.市场参与者必须有利用有关信息的觉悟和能力,特别是在经济扩张时期违约风险较低的情况下,缺乏组织纪律性的市场约束是不太可能产生限制效应的.原因很简单,透明度并不能代替约束主体行使市场化监管,而且约束主体本身就是增强透明度的重要力量.

第二,加强金融监管市场化立法.为进一步深化金融监管改革,使官方监管可以顺利的在政府退出的领域让位于市场约束,需要政府尽快地实施金融机构信用评级,进一步规范其市场退出制度,进而使相应的市场经济法律法规更加完善.例如,信息披露制度、有限安全网制度以及存款保险制度等.在市场化监管的立法中,应遵循以下几项原则.第一,效率监管原则.应该承认,金融机构所面对的大多是中小投资者、投保人、存款人,他们对风险的承受能力普遍比较低.希望看到的是金融机构经营业绩稳定而良好,不愿看到金融机构经营失败并最终退出市场.但是换个角度讲,金融机构退出市场制度的严厉实施,有利于加强中小投资者对金融机构的监管,使他们成为整个金融市场的重要监管力量,甚至成为市场约束的重要组成部分.美联储主席格林斯潘曾经表示,承担风险是被监管金融机构应具备的最基本功能,倘若不存在承担的风险,没有破产问题的话,银行也就失去了其经营目标.①田光伟:《金融---监管中的市场约束研究》,北京:中国法制出版社2007年版.可见,从效率监管角度来看,市场约束不可能一味地容忍金融机构在低效率、高风险的情况下照常运营,而是要在保护社会公共利益的前提下维护整个金融业的运行效率.第二,有限监管原则.这是就政府监管而言的,即政府的监管范围和监管程序必须明确、具体,应是具有可操作性的法定职责,主要体现在权力的法定性、透明性、行使的程序性、被监督与问责制等方面.政府的有限监管要通过立法来落实,也就是说,在一些领域中市场约束无法奏效,在这种情况下法律应赋予政府监管权力,主要包括:其一,政府通过行政干预,确定以公允的市场准入条件和事前控制方式许可金融机构的市场主体资格,对拟进入金融市场的主体进行严格审查和筛选;其二,制定优胜劣汰的竞争政策,通过严格的审查与监督,掌握金融机构的经营指标,包括资产流动性比率、存贷比率以及资本充足率等,持续发布相关的动态信息,确保市场的良性竞争;其三,依法制裁市场主体的违法乱纪行为,公平、公正地对待市场主体各方,从而使公共利益有所保障.第三,权利行使原则.就是要通过立法明确政府的责任,能够更好地引导金融机构规范、有序、合法的进行经营活动.这一原则主要表现为,政府要通过制定具有可操作性的业务指南、业务操作规范、客户关系指南等指导性规章,使市场约束者明确自身的合法权益和行使权利的主要途径、争取权利保护的方法等,利益相关者的权利可以通过对金融机构的责任与义务进行量化得以反证.只有做到使市场约束措施精细化,才能在监管成本最小化的同时,最大化的实现社会公众利益.②曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》,北京:北京大学出版社2005年版,第126-135页.

第三,建立组织协调机制.市场化的约束机制注重加强中小投资者、投保人和存款人等对金融机构的监管,然而作为"普通人"的他们有着搭便车的理性选择,因此他们在现有条件下难以成为市场约束的主要力量.因其单项投资额度偏少,单个实施金融监管的监督成本比较高,所以大家更希望政府和中介机构代为行使监管权力.政府和社会应积极扶持他们成为金融监管的重要组成部分,除了要整合好现有行使金融监管职责的各中介机构,使之努力提升工作效率以外,还应建立由审计师事务所、会计师事务所、资产评估咨询事务所等机构协同辅助市场约束的金融监管团体,按照国家有关政策专门受理中小投资者、投保人和存款人的投诉,定期通报投诉案例中所反映的问题以及金融机构为解决问题而采取的相应举措,以减少矛盾冲突和监管成本,使市场参与者更好的发挥合力作用,促进金融机构依法改善经营管理行为.这样的组织协调机制,可以借助信息资源共享机制,实现和谐畅通的市场约束执行传导功能,确保市场化金融监管的有效性.

第四,建立共享信息资源机制.金融监管理论认为,金融监管具有执行成本和直接成本两种成本.其中,执行成本相对复杂一些,主要包含了内部检查评估的成本、被监管者需要提供信息的成本以及由此造成的业务收入和效率损失等;而直接成本是指在对金融机构实施监管过程中,会产生由监管工作所产生的费用以及雇员的费用.依据成本---收益分析,搭建市场约束型金融监管的网络平台是近乎一劳永逸的举措.随着计算机及互联网技术的发展,人们对网络的依赖性越来越大,网络已成为人们获取信息的主要渠道,因而可采取搭建网络平台的方式来建立市场约束型金融监管的信息共享机制,包括利用网络资源建立健全信息资源库和信息查询系统,完善金融统计资料定期发布制度、信息通报制度等,甚至可以构建市场化金融监管的虚拟社区,使网络成为市场约束的交互平台.

(责任编辑:栾晓平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003-4145[2012]07-0155-04

2012-04-29

李庆华,男,经济学博士,华中师范大学经济管理学院副教授.胡琬芸,女,华中师范大学经管学院研究生.周瑛达,男,华中师范大学经管学院研究生.