风险社会背景下安全法律体系的重构

都玉霞

(山东政法学院法学院,山东济南250014)

风险社会背景下安全法律体系的重构

都玉霞

(山东政法学院法学院,山东济南250014)

传统的安全法律与现代风险社会越来越不相适应,安全立法已由传统的注重个人生命、财产安全转向个人生命、财产安全与社会公共安全并重,安全立法也开始呈现出多样化、体系化的态势,同时由于人为的不确定性因素在不断增加,这就使得重构安全法律体系成为必要.在此背景下建构安全法律体系,除了制定新的安全法律外,还必须对原有的安全法律按照风险社会的要求进行修订.

风险社会;安全;法律体系;安全立法

一、我国现有安全法律体系存在的问题

随着各种风险、事故的增加,安全问题已备受关注.近年来,我国制定了大量的有关安全方面的法律法规.例如,为了生存安全,制定了《食品安全法》、《药品管理法》、《道路交通安全法》等;为了社会安全,防范社会风险,制定了《劳动法》、《社会保险法》、《安全生产法》、《就业促进法》、《失业保险条例》等;为了抵御全球其他地区经济与金融危机的影响,保障国家的经济安全、金融安全,制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等;为了保护环境,防范生态风险,制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》、《放射性污染防治法》等.当然,我们还通过《刑法》、《国家安全法》、《出入境管理法》以及各种军事法律法规保障国家和人民的安全;通过刑法、民法、诉讼法等,保障公民的人身和财产安全.总之,我国已基本形成了覆盖全社会的安全法律体系,能较为有效地防范和化解各种风险.尽管我国的安全立法在预防和处置安全问题、保护各领域的安全上发挥了重要作用,但仍存在很多问题:首先,一些重要领域中缺乏基本的安全立法.例如,在政治安全领域,我国缺乏保障政治安全、化解政治风险的基本法律;缺乏信息安全的基本立法,特别是2011年底的"密码门"事件之后,网络安全、信息安全日益被人们所关注,仅有的行政法规、规章不足以抵御信息风险.其次,配套法规不健全.虽然在一些重要领域制定了大量的法规、规章和其他规范性文件,但其中存在以下突出问题:相互之间存在冲突,下位法与上位法冲突现象严重,执法部门执法中往往适用下位法,造成适用法律的不统一,破坏了法治的尊严和统一.

二、风险社会背景下安全立法的变化

(一)在现代风险社会里,法律从传统的注重个人生命、财产安全转向个人生命、财产安全与社会公共安全并重,出现了私法的公法化,安全立法带有明显的社会法的特征.在传统社会里,大规模的社会性系统性风险尚不明显,法律更加注重的是个人的生命、财产安全,但"现在我们面临的风险则是整体性的、是超地域、超时间的,在一个地方发生的风险,可能会延及整个世界,在一个时间内发生的风险,也可能会祸及子孙.这就是现代风险的无限延展性".①徐显明:《风险社会中的法律变迁》,《法制资讯》2010年Z1期.现代社会产生的风险如食品安全、药品安全、生态安全、信息安全等问题,不仅仅是个人的安全问题,更是一个严重的社会问题.法律顺应这种变化出现了私法公法化倾向,更加关注社会公共利益问题.

(二)社会风险由偶发到日益复杂,从而使安全立法呈现多样化、体系化的态势.传统风险多来自自然因素且具有偶发性的特点,国家或社会的功能主要体现在对自然风险的预防和反抗上,故相关的法律也是零散的.现代社会风险更多的是来自于人类自身的行为且呈多发与向大范围蔓延的趋势,安全立法也随之扩展到政治、经济、文化、社会等各领域且呈现出体系化发展趋势.

(三)社会风险由传统的区域性向现代的全球化转变,法律也表现出趋同化的特点.在传统社会里,风险一般是地方性的、区域性的,法律也是地方性的,各个国家的法律差别很大.但现代风险却是跨地域的,在一地发生的风险会迅速蔓延到其他地方甚至全球,例如SARS、"911"事件、日本核泄漏事件等,风险的全球化扩展使安全立法也日益呈现全球化趋势.

(四)随着科学技术在实践活动中的广泛应用,人类对自然和社会生活的干预范围和深度已今非昔比,风险结构也从自然风险占主导逐渐演变成社会风险占主导.法律关注的基本点是化解社会风险,正如吉登斯所言,"风险社会的起源可以追溯到今天影响着我们生活的两项根本转变.两者都与科学和技术不断增强的影响力有关,尽管它们并非完全为科技影响所决定.第一项转变可称为自然界的终结;第二项则是传统的终结".①[英]安东尼.吉登斯、克里斯多弗.皮尔森:《现代性---吉登斯访谈录》,尹宏毅译,新华出版社2001年版,第191页.当某些人为的风险变成危险并严重危及人们的人身、财产安全以及公共安全时,传统的以应对自然风险为主要任务的法律制度及应急处置措施越来越力不从心了,难以承担起事前预防风险和事后化解危机的责任.

三、风险社会中完善安全立法的必要性

(一)完善中国特色社会主义法律体系的需要.尽管2011年我国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,但这并不意味着我国的法律已完备、完善.特别是在现代风险社会背景下,各种不安全、不确定性因素增加,法律调整的范围和领域也会不断拓展,调整的方式方法也会相应发生变化,原有的法律法规中与现代风险社会不相适应的地方还很多,亟待清理和修改.

(二)抵御各种风险,构建和谐社会的需要.由于人为因素对自然环境的影响日益加强,与过去相比,传统自然灾害的发生频率加快、破坏力不断增强,这种风险的不确定性空前增加,危险发生时造成的损失有时更是难以估量.同时,社会风险的种类和数量也在增加,例如腐败问题带来的政治风险,群体性事件带来的社会风险,食品安全、药品安全、环境安全等带来的生存风险等,无不给社会带来不安全因素,加剧了社会的动荡与不安.在这样的背景下,安全法律是抵御各种风险的有效手段,对构建和谐社会具有十分重要的意义.

(三)风险全球化、法律趋同化的需要.现代风险可以跨越国界而成为全世界或全人类的风险,也就是人们所说的风险全球化.风险全球化有两个特征:一是世界上每个人原则上都可能受到它们的影响或冲击.例如日本海啸引发的核泄漏事故,引起整个世界的恐慌,而且这种风险的后果还可能波及子孙后代;二是要有效应对和解决它们需要国际合作.比如温室效应、核问题、国际金融危机等,要有效应对和解决这些全球性问题需要各个国家达成一致、合作解决.要解决这些关乎人类安全和命运的现实和未来问题,要求各国采取积极的国内法应对措施,但这些国内法必须与国际法规范相衔接,或借鉴其他国家相应的法律规范.

四、完善我国的安全法律体系

(一)加强重要领域的安全立法工作,尽快出台或修改相关法律.在国家与政治安全领域,进一步完善《国家安全法》,明确界定国家安全概念的内涵、危害国家安全行为的范围、国家安全机关的职权与职责,修改与刑法、行政复议法等不一致的地方.在社会安全领域,尽管我国已制定了很多相关安全法律、法规,但仍存在法律、法规之间的不配套或相互冲突、缺乏相关规定、可操作性不强、执法机关职权职责不明等等问题,是造成人们安全感降低的主要原因之一.进一步修改完善《食品安全法》、《药品管理法》、《环境保护法》、《安全生产法》、《交通安全法》等等.要加强经济安全领域的立法,特别是保障金融安全、防范国际金融风险的法律.在信息安全领域,近年来我国尽管出台了有关法律、法规和规章,但总体上来看缺乏前瞻性、合理性、协调性和可操作性,造成很多信息安全问题没有相关法律调整,已有的信息安全方面的法律规范内容重复、交叉、矛盾,出现多头执法、重复执法或无人监管等问题.必须提高信息安全的立法层次,制定信息安全基本法,以确保信息安全领域中的国家安全、社会公共信息安全以及私人的信息安全等.

(二)安全立法应遵循的原则.安全法律体系的重构必须使所有列入立法规划的项目相互协调,增强立法的科学性,发挥法的安全价值的预防和调控功能,因此必须首先明确安全立法应遵循的基本原则.第一,坚持科学立法的原则.在安全立法中,首先应侧重立法的可预见性.因为在风险社会,很多风险或安全事项是无法预知的,存在很大的不确定性,立法应尽可能有前瞻性.其次,应将从中国实际情况出发与借鉴外国经验相结合,随着现代风险的国际化或世界化,安全立法的趋同性也在增强,立法中除了从中国的具体国情出发外,应借鉴国外相关立法经验.再次,应分清轻重缓急,对于列入立法规划的项目要合理安排先后顺序,节省立法成本.最后,还应当注意新法与旧法的衔接,使法律内部结构协调一致,避免法律、法规内容上的矛盾、重叠.第二,坚持事前预防与事后救济相结合的原则.尽管现代社会存在着各种风险,风险预防与控制变得越来越困难,但随着经济与科学技术的不断发展,人们会采取多种方法对风险进行预测、监控与防范.风险社会的法律制度需要树立事前积极预防的法律理念.因为"风险社会的大量风险都是源于人类自身对技术的过度或不合理利用,确立预防原则有助于从源头上减少风险的来源".①杨春福:《风险社会的法理解读》,《法制与社会发展》2011年第6期.为了预防和控制风险,我们必须通过有效的法律来建立和健全风险预警机制,对社会发展过程中可能出现的各种风险进行及时监控,并根据这种监控结果及时采取相应的政府干预、社会行动等,将风险及不安全因素化解在萌芽中.尽管如此,风险仍有很大程度的不可控性,因此在风险发生后,必须建立和完善相关的救济补偿制度,特别是在无法追究责任主体责任的情况下,通过风险专项资金给予受害人以利益补偿.我们要通过法律将补偿的主体、范围和适用、补偿办法等明确下来,完善相应的国家救助和社会捐赠相结合的社会救助体系.第三,公益诉讼与国家赔偿相结合.现代社会的风险往往具有延展性,其空间影响可能是全球性的,其时间影响也可能是持续的,甚至影响子孙后代.因此,现代风险发生后,有时不存在特定的受害人,或者无特定的利益主体,相关责任主体也可能无力承担赔偿责任,这就有必要建立公益诉讼和国家赔偿制度.按照我国目前的行政诉讼体制,行政诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的行政相对人.因此,当发生危及公共安全、环境污染等无特定利害关系人的重大事件后,由于缺乏公益诉讼制度致使相关责任主体无法被追究法律责任.在无法追究特定责任主体责任的情况下,或因政府监控不力给公民、法人和其他组织造成利益损害时,应由国家承担赔偿责任.第四,政府治理与社会协作相结合.在现代风险社会,政府对风险进行治理,对社会发展过程中出现的危及社会稳定的各种风险进行监控并及时采取相应的干预措施来化解风险,对每种风险构成危机事件时进行相应处理,将危机造成的损失降低到最低限度,已成为政府不可推卸的责任.也就是说,向全体公民提供均等的公共安全服务是政府的一项重要责任.但单纯的政府治理已不足以完全化解不安全因素,因此必须建立起风险治理的成熟网络体系,需要政府和社会的协作,需要调动政府、行业协会、专家、传媒和社会公众的力量,才能实现风险治理的目标.尤其在食品、药品、环境、信息安全等技术含量高的领域,应充分发挥专家和专家咨询的作用,健全和完善专家遴选机制、专家会议咨询制度等,同时充分发挥行业协会、传媒和社会公众的监督力量,实现对风险的有效监控与治理.第五,国内立法与国际协助相结合.改革开放30多年来,中国在转型期出现了很多社会风险,如矿难、大坝垮塌、强制拆迁引发的群体性事件等,这些具有中国特色的风险,必须通过相关国内立法来解决.但"全球化时代的社会风险具有明显的跨国性、全球性和关联性",例如当前的金融风险就已由个别国家,逐渐蔓延至整个欧洲乃至全世界,这就告诉我们国际间合作的必要性.国际合作包括官方合作、非政府组织合作以及学术合作等等.面对人类的共同风险,全球性共识的达成、多元治理主体的出现以及国家间资金、技术、优势互补,都可以大大提高人类抵御风险的能力和效率.因此,国际合作也就成了现代风险社会安全立法建构中的重要内容.第六,后果归责与预防归责有机结合的归责体系.当风险转化为危机事件后,如何完善责任追究制度?这是立法必须解决的问题.在传统风险社会,归责原则以过错责任原则为主.而在现代风险社会,随着风险性的增大使得整体责任的确定以及过错责任原则的适用变得越来越复杂和困难,无过错责任原则和替代原则成为了侵权责任中经常使用的归责原则.但这种后果归责原则的适用并不能起到预防风险发生的作用,因此必须要将预防性风险责任理念纳入到安全立法中,将危害性后果减少甚至消灭在萌芽状态,亦即"在行为产生风险,但在风险实现、危害出现之前就进行归责,以达到规范行为、实现减少或消灭风险、预防危害发生的目的."②李秋高:《风险法律体系:风险社会的法律应对》,《广州大学学报》(社会科学版)2011第1期.

(责任编辑:佘克)

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1003-4145[2012]07-0125-03

2012-06-17

都玉霞(1964-),女,山东烟台人,山东政法学院副教授,法学硕士,主要研究方向:理论法学.

本文是山东社科基金项目"风险社会背景下法的安全价值研究"(项目编号:11CFXJ11)的阶段性成果.