网络治理的模式：结构、因素与有效性

唐秋伟

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

网络治理的模式：结构、因素与有效性

唐秋伟

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

网络结构是当前社会结构的基本特征。长期以来，组织研究者获得的研究成果为开展网络治理提供了重要基础。组织治理以及网络有效性对社会治理有着关键性影响。通过对网络构造的考察，基于各自不同的结构特性，可以把网络治理分为共享的参与治理、领导组织治理和网络行政组织治理三种形式。每种治理形式受特定因素的影响而呈现出有效性或无效性。通过考察每一种形式的有效性条件可揭示在何种网络构造条件下选用何种网络治理形式。

网络治理；网络结构；信任；有效性

网络作为一种重要的多元组织治理形式，受到理论研究者和公共管理实务者的广泛关注。这在一定程度上依赖于现代互联网技术的发展，它为传统媒体提供了更加宽广的发展空间［1］。在公共部门和私人部门中，网络所产生的合作（协作）的优势是相当大的，比如，组织间的相互补充与学习、有效利用资源、应对和解决复杂问题的能力、更具竞争力以及向公众提供更好的服务等。在国外学者埃尔特（Catherine Alter）等人所研究的“共同工作的”（working together）组织、布雷斯（Daniel J．Brass）等人从多层视角对组织与网络的研究以及胡克斯汉姆（Chris Huxham）等人对“应对合作”的研究中，这一问题得到了较为详细的分析。然而，尽管组织网络研究者们在过去十余年里在网络研究上取得了很大的进展，但是网络所受到的赞成或关注同网络的综合功能方面的知识之间仍存在着相当大的差距。就网络的功能而言，它可以被理解为通过特定网络条件引发多样性的网络结果的过程。不管网络是产生于自下而上的过程，还是产生于网络参与者的共同努力或政府官员的战略决策，网络功能研究都能够使我们更好地理解为什么网络会产生特定的结果。

应对这些问题的思路需要在研究与分析网络治理的关键角色及其对网络有效性的影响中获得。然而，按照古德曼（Paul S．Goodman）等人关于组织有效性的研究和普罗凡（Provan）等人关于公共部门组织网络的研究，我们不得不承认，有效性在组织和网络的两个层面上都是很难处理的，尤其是就“对谁有效”这一关键问题而论。对于研究者和实务者来说，尽管考虑到这些问题的复杂性，网络治理及其有效性的研究仍是一个关键性的概念和问题，因此，不能将其弃置一边不管不顾，而应对它认真地加以研究。这里，网络的有效性可以指涉那些积极结果的获得，这些结果通常是依靠独自行动的个体或单个组织不能达到的，只有在彼此互动的网络中才能获得。虽然个体或单个组织也可以和应该得益，但这里，有效性是从网络层面加以考察的。

虽然网络在不同程度上获得了不同角度的研究，但出人意料的是，对于整体的组织网络及其治理却很少有人关注，直到鲍威尔（Powell）等人提出“启发集体行动的结构”才对这一问题给予略为广泛的关注。选择一个相对狭窄的角度开展这样的研究，在一定程度上可能仅仅因为，这些研究者曾经是研究组织而非多元组织活动及其制度设计的。此外，深入理解网络治理需要收集多重网络的相关数据，这可能需要消耗大量的时间和成本。最后，在众多网络研究者中，似乎还有一些人不愿意讨论正式的控制机制而回避对这一问题的研究。这里，既然网络是一种合作的制度安排和治理结构，那么，它是否意味着等级制度和控制已经不再适合高度复杂性和高度不确定性的社会现实了呢？

一、从组织治理到网络治理的一种理解

应该说，治理一直是学界长期以来研究的重要主题。除了一些例外，大部分关于组织网络的文献没有明确地考虑治理。最明显的原因在于网络是由自治组织构成的，所以它是潜在合作的努力。既然网络不是法定实体，那么对于这种类型的组织而言，治理的法定必要性就完全不存在。然而，对于具有可识别的个性特征的目标导向的组织网络来说，治理的一些形式是必要的，这些形式可确保参与者从事集体的和相互支持的行动，可确保冲突可以应付，网络资源可以充分有效地获得和利用。虽然网络包含着参与者一系列的互动，但是治理所关注的焦点在于解决制度运用、权威结构、资源分配合作以及协调和控制横跨网络的联合行动。这些互动区别于一般的操作链而通常是基于包括参阅、信息共享和联合程序在内的多边关系。即使某些文献论述了治理机制，这些文献一般也只是就特定网络的具体行动而进行讨论的，比较研究方法并没有被加以采用。目前，极少有理论来研究治理的多种现存形式、采用此种形式而非其他形式的逻辑依据、每种形式对网络结果的影响等。这些恰是我们关注的焦点。

从狭义上说，“网络”（network）这一术语关涉三类或三类以上的合法自治组织，它们一起工作，不但为实现各自的目标，而且为实现一个共同的目标。这样的网络可能是由网络成员自发的，也可能是受委托的或通过契约约定的，这通常发生在公共部门中。按此理解，网络可能是一种极其复杂的存在，它需要超越传统上在组织理论和战略管理文献中所进行的一般性解释，通常它们只是在组织协调的意义上开展的。通常在公共部门和非营利部门中，为应对需多边协调的复杂问题，需要的不只是单纯地实现个体组织目标，它还需要集体行动以及对这些行动的治理。虽然网络治理可能不是法定的议题，但它对于实现组织或社会治理的有效性是非常关键的。与官僚制组织不同，网络必须没有层级制或私有制益处的支配。但这并不意味着网络参与者不需要承担为实现网络目标的正式的有限责任以及为确保规则和程序的纯粹自愿性遵从。

组织网络大部分的研究可以从两个基本途径来大体描绘，即“网络分析”途径（network analytical approach）和“作为治理形式的网络”途径（network as a form of governance approach）。当分析网络的功能与治理时，这两种途径都是有限的。网络分析途径主要集中于微观层面，即网络的自私自利方面，这在很大程度上是由社会学家研究单个网络来完成其构建的。这一视角有很长的历史了。学者们在用密度、集中性和结构漏洞等这样的概念来进行网络结构特征的描述和解释方面，作出了特别的贡献。描述和解释的观察单位主要包括节点、位置或一系列参与者，以及那些涉及诸如边缘、纽带或链接的对象之间一系列存在或不存在的关系。从网络分析途径进行研究的主要目的可能是描述和解释或者比较相关网络构造，以及使用这些构造来解释特定网络结果。

既然我们把功能界定为通过特定网络条件引发多样性的网络结果的过程，那么，组织网络的功能可以部分地应付这一途径的使用。然而问题是，通常获得分析和解释的不是网络本身，而是构成网络的“节点”和“关系”。除了一些显著的例外，如关于作为渠道和途径的知识网络的研究，在网络研究的文献中，其分析单位（如被调查的现象）不是完整的网络，而是节点（自我）或是双边关系。在这些研究中，其研究成果关系到这样一些问题：参与者嵌入网络的方式是否影响到参与结果（如创新水平、表现、学习），是否影响到相互关系中对于产生、消亡、有效性等的描述和解释。这些文献并没有告诉我们网络的功能，因为它很少把网络作为分析单位来对待。

相反，作为治理形式的网络途径则将网络作为分析单位来对待，将网络视为协调机制，或通常意指作为网络治理的网络。自威廉姆森（Williamson）的《市场与等级制》（Markets and Hierarchies）开始，在过去的20多年里，基于治理的不同形式发展出了大量的文献。正如我们从经济学角度所见到的，这些文献挑战了传统的知识，即市场是非等级制协调唯一有效的系统。而从组织理论和行政学的角度看，这些文献最大的创新在于它们弄清了组织不能被视为某种理所当然，以及网络的协调形式能够同等地实现目标。因此，这些讨论解决了网络是否完全是市场和等级制的联合体，从而是否能够被放置于市场和等级制的连续统一体的位置上，或者是否能更好地将它们理解为凭自身努力治理的唯一形式的问题。这些文献转而将网络描绘成拥有唯一的结构特征、冲突解决模式和合法性基础的不连续形式。

虽然作为治理形式的途径把网络看做分析单位，但对于网络来说，人们的研究习惯上是将其作为无差别的形式来对待的，好像它们都能够用同样的方式描绘一样。这多半可以归因于这样一种事实：网络被看做是协调的“新的”和“积极的”模式，而需要从市场和等级制中区分出来。功能主义者的主张占据支配地位，他们认为网络是对市场失灵、等级制协调失灵以及社会和技术发展的回应。撇开某些难题不说，其含意就是网络一般能够生发出积极的结果，而这在市场和等级制中是不可能的。

这里，我们需要整合这两种观点。在网络可以被视为分析单位方面，作为治理形式的观点是有价值的。网络是远超过参与者及其链接的总和的社会组织的结构形式，它凭其自身的独特性理应得到认真的研究。而网络分析的观点印证了这样一种观点，即网络是一系列的参与者或节点。于是，人们普遍认为网络是随着其结构关系形式的变化而变化的。与此逻辑一致，我们在考察不同网络治理的构造以及使用每一种形式有效的条件时，必然要将网络视为可变的。只有通过证明不同构造的网络具有不同影响，才能建立起发展网络理论的逻辑依据。为了建构起相关论据，我们构想出了关于网络治理结构和网络作用二者关系的许多命题。据此，管理的角色对于网络治理的有效性而言是关键的，尤其是在考虑到处理每一种治理形式内在的紧张关系时。从本质上说，我们的焦点不在于作为治理工具的网络，而在于网络自身的管理和治理。

二、网络治理的三种基本形式

最简单和最一般的网络治理形式是共享的参与治理。这一形式通过网络成员自身进行治理，不带任何个别的和唯一的治理实体。这种形式的治理能够得到正式的完成，如通过旨在指派组织责任的定期会议，或更为正式的完成，如通过那些有直接或重大利害关系的组织或个体的协调努力。在一个极端上，参与治理的网络可以是高度分权的，包括大部分或全部网络成员，它们在治理过程中以相对公平为基础产生互动，即我们意指的作为共享的参与治理；在另一极端上，网络可能是高度集权的，通过或由网络成员中的一个领导组织开展治理。

共享的参与治理网络特别依赖于构成网络的组织的全部或重要小集团的参与和承诺。网络参与者自身对管理内部网络关系和运行负有责任，同样对其与投资者、政府和顾客等集团的关系也负有责任。在医疗卫生和公共事业方面，共享的治理网络是普遍的，这部分地因为网络通常被视为是“社区能力”（Community Capacity）建构的重要途径，只有通过网络成员在平等基础上的参与，参与者才会献身于网络目标的实现。在私人组织中，共享治理可能会应用于较小的、多公司的战略联盟与合作，其意图在于用这些方法发展新产品或招揽新生意，并在实质上“实现主体间良性互动和互利互补的合作”［1］，而这些通过网络成员独自努力是无法实现的。这种形式也应用于投行和企业资本家之间的多边关系，以期为某个项目或生意提供一揽子的金融交易。

当网络治理得到分享时，所有决策和网络行为的做出都是合作努力的集合。至少就网络决策而言，网络中的权力几乎是均匀的，尽管组织规模、获取资源能力以及绩效表现可能会有所不同。而相对于网络整体的正式行政实体而言，它是没有区别的，虽然有些行政和协调行为可能是经由整个网络中的某个小集团履行的。在理论上，网络是集体行动的，单个实体不能代表网络整体。因此，还需要讨论治理的不同形式的具体特征，并阐释一种形式相对于另一种形式的采用可能性。

尽管共享的参与治理可能涉及多数或所有的网络成员，但是现存很多条件是不利于其分权的、共同的自治的。特别是，共享治理的无效性可能意味着只有更加集权的途径才是首选的。极端地，网络治理能够通过某个“领导组织”来开展。在私人组织中，领导组织治理通常发生在垂直的供销关系中，尤其是当存在一个强有力的（通常是特别大的）买方（或卖方或投资者）和一些较为弱小的卖方（或买方或资源接受公司）时更是如此。领导组织治理还可能发生在横向的多边关系网络中，最常见的是当某一组织占有充足的资源与合法性来扮演领导角色时。这种模式通常发生在医疗卫生和公共事业中，在这些领域中可能存在一个核心供应机构，它由于其自身在顾客流和关键资源上的中心地位而承担网络领导者的角色。在公众卫生方面，它可能是某家医院或诊所；在社会治安方面，它可能是警察部门；在地方卫生政策方面，它可能是地方卫生部门。就这些政策供给而言，“成功治理的关键在于有效管理政策网络，选择运用各种策略，避免政策网络治理失灵，提高治理的效果和水平”［2］。

在领导组织治理中，所有较大的网络活动和关键决策都是通过或由某个参与其中作为领导组织行动的成员开展的协调完成的。这样，网络治理就因不均匀的权力而成为高度集权和受控制的了。领导组织向网络提供管理，减轻成员组织活动的困难，这些成员组织通过共同努力实现网络目标，并能紧密贴近领导组织的目标。领导组织通过其自身，或从网络成员那里接受资源捐助，或通过许可、政府资助来寻求或控制外部资金进入的通道，以承担网络行政的成本。领导组织的角色可能出自成员自身，这似乎是建立在最有效率和效果的基础上的，或者它通常可能是由外部的资金提供者委托授权的。

网络行政组织（NAO）治理模式的基本观点是，一个独立的行政实体专门负责治理网络及其行为。虽然网络成员仍然与其他成员进行互动，但是就像领导组织模式一样，网络行政组织模式也是集权的。网络中介（这里就是网络行政组织）在协调和维系网络中扮演着重要角色。然而，与领导组织模式不同，网络行政组织不是为自己提供服务的其他成员组织，相反，网络是通过网络行政组织的建立而进行的外部治理，其建立是通过委托授权或者通过网络成员自身进行的，它被用以实现网络治理的独家目标。网络行政组织可能是一个政府实体，也可能是非营利组织，这些非营利组织通常也会存在于那些营利性公司的网络成员中。

网络行政组织可能是中等规模的，其仅由某个单一的服务者或代理者构成，或者可能是由某一正式组织和处在完全不同行政部门中的人员等构成。后一种形式可能被用于增强网络治理合法性的机制，以应付唯一的、复杂的网络问题或议题，减少共享治理的复杂性。这些更加正式化的网络行政组织典型地具有委员会结构，其中包括所有网络成员或由网络成员构成小集团。委员会处理网络战略层面上的关切，并将操作性决策留给网络行政组织领导者。政府运营网络行政组织一般首先建立网络，通过选择资金投入和网络服务来促进其增长，确保网络目标得以实现。这样，网络行政组织的建立在某种程度上就是以实现委员会目标为目的的，比如，那些关涉地方经济发展的目标。

三、网络治理形式选择的影响因素及有效性

迄今为止的讨论都紧扣着描述治理的多种形式展开，然而，我们所希望达到的主要目的是发现采用某一形式而非另一种形式的理论逻辑依据，这样可以预测网络结果的成功实现，或者有利于研究网络的有效性。具体而言，网络和网络互动存在着相当重要的可能性，这些可能性关系解释网络治理特定形式有效与否。治理形式的成功选择应该建立在四个关键因素相互结构上：信任、规模（参与者数量）、目标一致性以及网络能力需求。

在一般文献中，信任经常被视为获取绩效和可持续性的关键。为了更好地理解网络互动，信任的分布以及它是否能在网络成员间进行互换就成了重要的研究对象。信任不仅可以作为一个网络层面的概念，而且网络治理必须由信任密度的一般层面构成，这些信任密度发生在作为整体的网络之中。具体而言，当信任流行于整个网络时，共享的治理可能是最有效的形式。随着联系密度的变化，信任密度意味着网络中有多少人信任他者，由此形成以一个信任纽带为基础的稠密的网。如果没有这种网，共享治理就不会有效，因为网络成员之间没有一点合作基础。当低密度信任流行时，网络仍然能够有效，且是实现集体目标的可行形式。然而，在这样的环境下，网络治理有可能是领导组织模式，而非网络行政组织形式。

任何网络治理的基本问题都是必须适应与协调多元组织的行动和需求。当然，多边安排是难度很大的治理，因为随着参与到网络中的组织的数量的增加，潜在的关系数量呈指数级增长。在这样的条件下，治理就变得极其复杂。这时，共享的参与治理通常被网络参与者视为高度可取的，因为它对网络的方向能够保持全面控制。但这一形式最适于组织的小网络。随着网络中组织的数量变大，共享治理会变得高度无效率，因为参与者或者忽略关键的网络问题，或者花费大量的时间去协调众多组织。网络复杂性的问题是特别尖锐的，当参与者在地域上广泛散布时，举行全体参与者参与的定期会议将十分困难，有时甚至是不可能的。这一问题的结构性解决方案是将围绕领导组织或网络行政组织的网络治理行动置于集权控制之下。这两种形式更容易适应更大量的网络参与者数量，因为对于许多网络决策而言，所有组织的直接参与不再需要。通过集权治理，参与者不再必须彼此直接互动，相反，以协调网络需要为目的，他们能够直接与领导组织或网络行政组织互动。一般来说，网络行政组织形式在具有最大参与者的网络中可能是最有效的。因为它具有自己独一无二的行政结构，它能够应对更大量的多种参与者。

多年来，学者们是在组织层和组织间展开目标和目标一致性的讨论的。讨论者一般主张目标的一致性和“领域相似性”，这是因为当发生冲突时，它能够使组织参与者表现得更好。而且，冲突还有可能刺激创新。对于理解网络行为来说，这种主张具有重要的意义，因为网络成员必须对组织和网络的目标做出回应。我们的意图不在于揭示为什么组织合作是基于目标一致性的。我们认识到，有多种原因使得组织形式的合作关系与个体的网络合作者在具体目标上具有相关性。然而，在目标导向网络的讨论中，组织目标与网络目标都引导着组织行为。这样的目标可能包括发展新的顾客、吸引广泛的资金投入、应对社会需要或提高服务质量。网络目标也可能是过程导向的，如减少参与者间的竞争或冲突。目标一致性对于网络有着重要的影响。就网络目标一致意见和通过网络介入实现组织的目标的意图而言，它们在网络和网络成员之间存在着巨大的差异。显然，尽管高度的目标一致性具有建立网络层面的承诺的优势，但即使只有中等层面的目标一致性，网络也仍能够非常有效。

组织因多种原因加入或组成网络，这些原因包括获得合法性的需要、更有效地服务于顾客的需要、获取更多资源以及应对复杂性问题的需要。但是，不考虑具体原因，在一般意义上，所有网络组织都在寻求实现一些目标，而它们却无法独立地实现。鉴于此，问题是，实现网络目标所需要的能力如何获得。就网络治理而言，这是一个重要的问题，因为不同治理形式为提供这些能力而使网络成员肩负着不同的重担。

这里有两个关键议题。第一，网络成员所履行的任务的性质是什么。第二，网络面临的外部需要和需求是什么。两个问题都关系到网络能力。从本质上说，如果网络的任务是提供成员间所需要的相互依赖的话，那么，网络对协调技能和任务具体化能力的需要则很大，这意味着治理需要促进相互依存行为的产生。于是，当相互依赖的任务需求很高时，共享治理将不可能是有效的形式，因为需求将赋予个体网络成员以技能，而这些技能却是他们不具备的，比如签署授权、质量监控，甚至冲突解决。相反地，恰是这些任务，更适合于领导组织和网络行政组织模式，因为这些模式更有能力发展出网络层面的具体技能。

综上所述，网络是由不同的个体和组织构成的，且主要是由组织构成的。组织研究者所获得的研究成果为网络治理的开展提供了一定的基础，网络作为具有虚拟特性的一种组织形式，其治理活动是可以从组织治理研究中获取有益成果的。我们关注于网络治理的形式的研究，并分析形式选择的逻辑依据。网络治理形式与影响形式选择的关键因素之间的不一致性越大，形式有效的可能性就越小，甚至最终会导致整个网络无效。对于实现网络结果而言：（1）当信任在网络参与者之间广泛地共享（高密度、集中的信任），网络参与者规模较小，网络目标一致性很高、网络能力需求很低时，共享的参与网络治理是最为有效的。（2）当信任在网络参与者之间狭隘地共享（低密度、高集中的信任），网络参与者规模相对中等，网络目标一致性中低、网络能力需求中等时，领导组织网络治理将是最为有效的。（3）当信任在网络参与者之间中等广泛地共享（中等密度的信任），网络参与者规模相对较大，网络目标一致性中高、网络能力需求高时，网络行政组织治理将是最为有效的。

[1]鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007，（1）：89—96.

[2]孙柏瑛，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008，（5）：106—109.

C93

A

1007－905X（2012）05－0029－04

2012-02-10

唐秋伟（1971— ），男，河南开封人，河南大学哲学与公共管理学院讲师，河南大学公共管理硕士（MPA）教育中心副主任。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）