保护臭氧层谈判中的美欧博弈

罗立昱

（南京大学，江苏南京210093）

保护臭氧层谈判中的美欧博弈

罗立昱

（南京大学，江苏南京210093）

臭氧层损耗是重要的全球环境问题之一。最早认识到臭氧层危害的美国率先在国内立法控制相关物质，然而另一大经济体——欧共体，在这一方面却行动迟缓。在保护臭氧层的国际谈判中，美欧之间相互妥协，最终达成了对氟氯烃化合物（CFCs）进行限控的《蒙特利尔议定书》。美欧之间的分歧来自国内化工业巨头的影响，国际经济变动影响外交决策。国际环境问题背后隐藏的经济关系与大国的领导作用是影响国际环境合作的主要因素。

臭氧层保护；美欧博弈；蒙特利尔议定书；氟氯烃化合物

1 国际臭氧层保护机制建设概述

臭氧广泛地分布于以高度25 km为中心的15～50 km的大气平流层中，是大气系统的重要组成部分。大气平流层臭氧的耗损及破坏将增加有害的紫外辐射，直接影响人类健康与生物系统安全。1974年，舍伍德·罗兰和马里奥·莫利纳发表论文，指出氟氯烃化合物（CFCs，chlorofluorocarbons）的挥发会摧毁臭氧分子，随后，更多的科学证据表明臭氧层在减少。这引起了国际社会对臭氧层损耗问题的广泛关注。而1982年科学家首次在南极上空发现臭氧层空洞，更是在国际上引起了强烈反响。[1]

在联合国环境规划署的资助下，1985年3月22日各国在维也纳召开保护臭氧层全球代表大会，成功缔结了《保护臭氧层维也纳公约》。维也纳公约促进了保护臭氧层所必须的全球合作。然而，维也纳公约只是一个框架性质的公约，仅制定了保护臭氧层的一般原则和框架结构，确立了共同保护臭氧层的精神，但没有关于缔约国责任和义务的具有拘束力的条款或规则，也没有行动的具体目标和时间表。[2]

1986年12月，第一次蒙特利尔会议正式召开。由于整个谈判过程仍充满了争论和矛盾，会议未取得成果。1987年，第二次蒙特利尔会议召开，会议围绕科学的地位、控制措施、贸易条款和发展中国家的特殊情况等4个核心问题展开谈判。经过反复的争论，谈判各方最终成功地达成了《损耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。议定书规定了控制消耗臭氧层物质（ODS）的内容，包括受控物质的生产量和消费量及其起始控制限额的基准，并要求发达国家分别自1989年起将5种最为重要的CFCs的消费量和生产量冻结在1986年的水平，发展中国家的控制时间比发达国家相应延迟10年。[3]

虽然议定书仍存在一定缺陷，但是随后的一系列修正案加强了保护措施，共同构成了国际臭氧层保护的条约体系。臭氧层保护取得了重要的成就，1986年全世界CFCs的总消费为110万t，2001年CFCs的总消费已降为11万t。如果该制度得到严格执行，在未来10～20年内臭氧层将开始逐步恢复，并可望在2050-2060年完全恢复。[4]臭氧层保护的国际制度被学界公认为是一项成功的制度，蒙特利尔议定书开创了环境保护领域进行国际合作的新途径，在国际环境外交上有着极为重要的意义。

2 臭氧层谈判中的美欧博弈

在臭氧层保护问题上，CFCs的两大生产方美国与欧共体（EC）之间存在较大的矛盾与分歧，双方在各种问题上难以达成一致意见，两大谈判集团相互斗争。

2.1 美欧对臭氧层保护的反应

对于臭氧层的保护，美国的反应较为积极。1976年美国国会通过法案授权美国环境保护署（EPA）在全国范围内控制CFCs的非必需使用。美国国内控制CFCs的立法取得进展的主要原因是出于对经济利益的考虑。1976-1985年CFCs替代品的发明使美国相关产业每年节约0.58亿～2.4亿美元。当时的CFCs的大生产商，如杜邦公司在1978年的立法生效前就已开始着手开发各类CFCs的替代品，仅此一项在1983年就节省了约1.65亿美元。因此，比CFCs廉价的替代品的发明大大降低了采取行动的成本，而且在公共舆论的影响下，CFCs烟雾剂的国内市场渐趋狭窄。[5]美国有关臭氧层保护的立法进程在所有国家中最为积极与完备，在此背景下美国积极领导建设有关臭氧层国际环境保护制度的国际谈判。

相对于美国的积极反应，欧洲方面则是消极应付。以法国、意大利和英国为首的欧共体国家普遍认为臭氧层损耗的科学假设存在质疑。由于其国内化学制品消费者与生产者的沉重压力，且无舆论和环保组织对此关注，大多数欧共体成员国与欧共体委员会只作出一个象征性反应。欧洲对臭氧层损耗的消极反应受其内部的经济因素影响。由于美国对CFCs的管制和消减，欧共体国家逐渐获得了世界CFCs市场的主导地位。[4]至1984年，欧共体CFC11/12产量市场份额为45%，同期美国只占28%。欧共体CFCs对GDP的贡献比美国高出50%。在如此大的经济收益下，欧共体国家积极增加CFCs的生产，对于控制措施则消极应对。

2.2 《维也纳公约》谈判中的美欧博弈

美国与欧共体国家内部状况的不同，决定了双方在臭氧层保护的谈判中的态度差异：美国是谈判的主要推动力量，而欧共体则是反对力量。美国最早意识到臭氧层保护问题属于全球集体行动问题，因此美国政府不断呼吁和要求其他的CFCs生产国协调行动，采取和美国一样的管制措施。1983年，美国与加拿大、芬兰等限制CFCs使用国家形成一致立场，组成“多伦多集团”，积极呼吁并推动国际社会开展谈判以禁止CFCs的非必需使用。当时的欧洲共同体对多伦多集团提出的管制CFCs的非必需使用的建议持强烈反对态度，甚至反对国际社会为臭氧层保护采取管制措施。

谈判初期，美国政府的主张遭到主要的CFCs生产国家的反对。经过反复协商，欧共体在美国的压力之下于1984年转变了最初的不合作立场，同意就一项国际协议进行谈判。不过欧共体提出了反建议，欧共体提议所有的CFCs生产国冻结其生产能力，并削减CFCs非必需使用总量的30%。但“多伦多集团”并不赞同欧共体的建议，双方各不相让，限制CFCs的谈判彻底破产。这样，1985年3月签订的《维也纳公约》仅仅通过了一项要求各国采取适当行动以保护臭氧层的宣言。[6]

对于欧共体而言，全面禁止CFCs的非必需使用的成本要高于美国采取同样措施的成本。CFCs的大幅度削减会使欧共体丧失更大的出口市场份额并影响外汇收支。而且美国已经开发出的CFCs替代品将进一步强化美国化学工业的竞争优势，欧共体化学工业则相对处于竞争劣势。[6]

谈判各方从国内工业界的利益和国内立法出发，力图降低新管制措施对国内工业的冲击，尽量达成有利于自己的方案。利益的不可协调使谈判走向失败。然而，所幸的是，进一步的科学证据表明了臭氧层损耗的严峻形势，证明了不采取行动的成本将远远高于双方各自的获益。这样，美欧双方重新回到谈判桌上，为达成实质性的控制协议继续谈判。

2.3 《蒙特利尔议定书》中的美欧博弈

1986年，就控制CFCs的国际谈判重新开始，与前一时期相比，美国政府的谈判立场在1986年有较大的调整：从赞成只禁止CFCs的非必需使用，转而呼吁制订一项长期计划，最终能够达到减少所有种类的CFCs和哈龙消费的目标。[7]

谈判围绕CFCs的削减规模展开。1986年12月美国提出削减95%CFCs消费量的建议，欧共体明确表示反对，主张小幅度削减10%～20%。在随后的谈判中美国又作出让步，将消减比例降为50%，欧共体仍然表示反对。谈判陷入僵局，这一僵局直到1987年5月的第三轮谈判也未能打破。于是美国开始威胁要采取单方面行动，给欧共体施加压力。1987年1月，美国参议员查菲（John H.Chafee）提出一项法案，要求美国政府必要时采取贸易制裁措施以制裁CFCs的生产商，禁止含有CFCs的产品进入美国市场，以保护美国工业的竞争力不会遭到削弱。美国代表威胁说，如果美国被迫采取单边行动全面禁止CFCs的使用，那么美国必定还要对包括欧共体产品在内的含有CFCs的产品采取贸易禁运措施。[8]美国施加的强大压力迫使欧共体最终同意削减50%的CFCs消费量，保护臭氧层的国际合作取得了成功。

《蒙特利尔议定书》的成功通过，与美欧双方各自的化工产业部门的态度密切相关。与其说是各国经济为避免臭氧层问题的巨大伤害，不如说是争夺化工产品的利润。自欧共体占据了全球CFCs市场，美国工业界认识到严格管制CFCs的生产及消费的国际条约不仅能够扩大CFCs替代品的市场及其出口份额，更将巩固其在全球市场中的垄断地位，保持相对于其竞争对手的竞争优势。欧共体的化学工业巨头（如英国的ICI）对开发CFCs替代品的巨大市场潜力和高额利润的重新认识使之改变立场，他们也相信严厉控制CFCs消费的国际协议有利于欧洲企业生产的替代品的市场扩张。[9]

3 臭氧层谈判中美欧博弈的启示

国际臭氧层合作治理显示出蒙特利尔议定书的成功，使之获得了很多正面的评价。国际合作得以顺利实现，离不开美国与欧共体的妥协与合作。分析臭氧层谈判中的美欧关系，对于全球气候谈判以及各种全球性环境问题的解决有着极为重要的启示。

3.1 工业巨头对国际环境谈判有较大影响

促成环境问题的解决往往是经济收益的考量而非对环境保护的关心。全球性环境问题所带来的经济损失无法估计，然而各国更为关注的是可以量化的短期收益。环境问题所涉及的工业部门形成的利益集团及该问题涉及的巨大经济利益，对于所在国的环境外交政策有着极大的影响。在臭氧层谈判中，美国政府的谈判立场基本反映了杜邦公司的利益，正如英国政府的立场基本反映了ICI的利益一样。[10]

蒙特利尔议定书的达成取决于两大CFCs生产方美国与欧共体的合作，而美国与欧共体的态度形成与转变取决于其国内主要的化工集团的利润计算。虽然不可否认科学认知与公众舆论对环境问题的提出与促进有极大作用，但各国对经济利益的协调与分配是决定国际合作的最终因素。在相互依赖的国际社会中，经济考虑往往是各国外交政策尤其是环境外交政策的第一出发点。要有效地促进国际环境合作，必须考量所涉及产业的成本与利益。

3.2 大国的领导作用决定集体行动的成效

全球性环境问题有着“公用地”的性质，国际环境领域集体行动的特征包括抵御环境威胁的集体性以及环境公共物品享用的非排他性。[11]在环境保护的责任、资金和技术的共享、环境与发展的关系等问题上，各国之间存在许多分歧有待解决，大国的领导在国际环保集体行动中越发重要。在保护臭氧层的国际合作中，美国与欧共体之间的相互妥协决定了谈判的成功。同样，美国强有力的领导作用使臭氧谈判得以坚持并取得成功。作为当时世界上最大的CFCs生产国和消费国的美国有采取单独行动的实力，采取行动是美国的占优战略。这就是美国最早推动国内有关管制CFCs立法的原因。[12]同样，其他CFCs生产国的占优战略也是采取行动。臭氧层问题作为一种集体行动，不可避免地存在“搭便车”现象，美国自身的强大实力足以承担重任。美国的领导作用对集体行动最终的成功起到了关键的作用。

[1]LORRAINE ELLIOTT.The Global Politics of the Environment[M].London：Palgrave Macmillan Press，1998.

[2]国家环境保护总局政策法规司.中国缔结和签署的国际环境条约集[M].北京：学苑出版社，1999.

[3]徐再荣.臭氧层损耗问题与国际社会的回应[J].世界历史，2003（3）：21-28.

[4]EDWARD A.PARSON.Protecting the Ozone Layer：Science and Strategy[M].London：Oxford University Press，1997.

[5]夏正伟，梁天亮.试析里根政府的臭氧环境外交[J].历史教学问题，2010（4）：13-21.

[6]RICHARD ELLIOT BENEDICK.Ozone Diplomacy-New Directions in Safeguarding the Planet[M].New York：Harvard University Press，1998

[7]上海市科技委员会.保护臭氧层——为了子孙万代[M].上海：上海科技文献出版社，1995.

[8]陈宏.美国与全球环境制度建设[D].北京：外交学院，2005.

[9]SEBASTIAN OBERTHUR.The EU as an International Actor：The Protection of the Ozone Layer[J].Journal of Common Market Studies，1999，37（4）：641-659.

[10]DEBORAH SAUNDERS DAVENPORT.Global Environmental Negotiations and US Interests[M].London：Palgrave Macmillan Press，2006.

[11]王杰主编.国际机制论[M].北京：新华出版社，2002.

[12]艾伦·米勒，欧文·明斯特.保护臭氧层的战略[M].刘秀茹，邹源，译.北京：中国环境科学出版社，1989.

U.S.and EC Contending in the Ozone Layer Protection Negotiations

Luo Liyu
（Nanjing University,Jiangsu Nanjing 210093,China）

The depletion of the ozone layer is one of the important global environmental problems.As the first country who recognized the hazards of the ozone layer，the United States took the lead in domestic legislation to control relevant substances，however，the other big economy，the EC acted slowly in this regard.In the international negotiations to protect the ozone layer，the compromise between America and Europe，have finally reached in the"Montreal Protocol"to control CFCs.The divergences between the U.S.and Europe come from the impact of the giants of chemical industry，international economic changes affect the foreign policy decisions.The economic relations behind the international environmental issues and great country's leadership role are the main factors in international environmental cooperation.

ozone layer protection；U.S.and EU Contending；Montreal Protocol；CFCs

X16

A

1008-813X（2012）03-0039-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.012

2012-03-22

罗立昱（1990-），男，江西吉安人，南京大学历史学系2010级国际关系史专业硕士在读，主要从事国际政治经济学与环境外交的研究。