合作治理：危机事件中政府与社会组织新型关系的构建——以汶川地震危机应对实践为例

王逸帅

（华东师范大学，上海 200241）

公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，引发社会混乱和公众恐慌，在时间压力和不确定性极高的情况下需要政府等部门紧急应对和处理的非常事态。随着经济的飞速发展和社会矛盾的加剧，我国逐渐进入了危机的高发期。多由自然灾害、人为事故、公共事件诱发的危机，呈现出频率高、规模大、国际化等特点，其危害远远超出了政府常态的管理能力。为回应新的治理诉求，政府不得不联合其他社会组织加以应对。具有社会组织“井喷”元年标志的汶川地震，以鲜活的实践向人们证明：危机事件发生时，政府与社会组织进行合作治理是一种提升应对能力的可行选择，但如何完善这种初具雏形的新型合作关系也日益凸显。基于此，本文在现有研究基础上首先进行了理论框架构建，然后从汶川危机应对实践出发，对合作治理的机理及面临困境进行深挖，最后对完善二者合作治理关系进行未来展望，并给出了可能的路径选择。

一、职责定位与行为变量：一个合作治理框架的构建

在危机日益增强的时代，无论政府还是社会组织，都无法单独挑起重任。鉴于二者有相互区别的政策目标及策略偏好，Najam概括出四种互动模型：通过相似策略和手段实现共同目的的合作模式（Cooperation），通过不同策略寻求不同目的的对抗模式（Confrontation），偏好不同策略或手段来寻求相同目的的互补模式（Complementarily）和偏好相似策略但追求不同目的的拉拢收买模式（Co-optation）。[1](p375-396)该模型中的“合作”模式，指在制度多元主义基础上，政府和社会组织之间具有共同的目标，共享的规范，公开的交流和行动的协调；“对抗”既涉及政府对社会组织的强制性控制，也包括社会组织对政策的蔑视和反对。

与常态环境相比，危机事件大都涉及保护公共利益的目标，面对基础公益，政府和社会组织的使命是一致的，可能形成普遍的合作。在政策过程中，大量公共资源和资源的调配和使用都是非常规的、程序紧急的，需要多元行动者的合作互补而非对抗。在这个意义上，社会组织的力量并不在于保持某种绝缘于政府的自主性，政府的力量也不在于拥有忽视社会组织的需求、强行向社会组织施加其意志的能力。相反，二者的危机治理能力取决于为公共利益合作努力的程度以及相互增权、合作的水平。

危机事件中二者为什么要合作？应当承认，政府与社会组织各有自己的角色、资源优势和短板，这是界定二者职责边界的主要依据。具体而言，危机事件合作治理的重点领域在于：危机预防与预警；紧急救援与安置；危机后的恢复与重建。在这一过程中，政府与社会组织通过在不同阶段的参与有效地发挥自己的优势：如政府在危机紧急救援安置方面具有不可替代性，是政策法规资源供给的主力军；社会组织具有公益性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、反应快速、回应特殊需求等优点，在信息收集、资源整合及服务执行方面优势明显。

然而二者能否进行合作以及绩效如何取决于下述要素的动态排列：信任的高低、资源依赖的程度、组织能力的强弱以及制度化激励强度。在依赖、能力、信任以及制度化激励度很低的情形下，合作治理很难发生；而在高依赖存在的情形下，较低的信任、能力以及较弱的制度化激励有碍于合作治理的发生；只有当二者之间形成较高的信任和依赖，又具有合作治理的能力以及高激励的制度环境时，积极的合作治理才有可能发生和持续。

二、危机事件中政府与社会组织合作的类型及行为策略

综观近年来我国频发的危机事件，社会组织已成为政府之外参与治理的一支重要力量。尤其是汶川地震后，社会组织的参与达到了“井喷”状态，被称为是“社会力量的第一次集体亮相”：据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的社会组织有300多家，志愿者达到300万人左右。[2]与之前政府与社会组织较为松散的关系相比，新的情境下，呈现出特征鲜明的合作实践及策略行动。

（一）危机预警阶段的“参与式合作”。

现代危机的复杂性使得科层制政府逐渐认识到无法仅仅通过自身的力量来成功应对，需要借助外力弥补自身缺陷。相比之下，趋向于扁平的社会组织却能灵活地配置资源、收集信息，可及早发现问题的苗头，进行危机信息的收集及预警宣传工作。

在我国，相关制度性规定已为社会组织的参与打开了“方便之门”。党的十七大报告明确指出：“完善突发事件应急管理体制、健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”这表明了政府对社会组织的态度从“不信任、不放心”到“可以让其参与进来进行合作”的转变。随后，社会组织作为危机应对的参与者，也陆续被写入相应的法律法规中来。2007年11月开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》不但规定建立突发危机事件的预警制度，而且对政府、社会组织在突发事件中各自应当承担的法律义务都作了规定，鼓励其参与到危机事件的应对中来。

（二）危机紧急救援阶段的“行政吸纳型合作”。

行政吸纳型合作指在没有充分制度支撑的条件下，政府通过认可或者吸纳社会组织的危机救援，使其充当危机应对的角色补充。从功能上说，二者间关系可以描述为“拾遗补缺”，即虽然缺乏实质性互动，但存在一定的协调和沟通，社会组织在其中的角色不是对抗政府和政府争权，而是整合社会资源支援政府，以自身的专长弥补政府危机服务供给的不足和疏漏。这是在我国危机救援阶段较凸显的合作类型，主要缘于两方面要素的支撑：

第一，社会组织具有的比较优势。

（1）危机发生后较快的反应速度。危机发生后，政府做决策以及到达危机现场都需要一段时间，而社会组织可以在很短时间内发挥自救互救的功能，减少不必要的损失。2008年汶川地震发生后，很多NGO迅速做出反应。中国红十字学会立即从成都备灾中心紧急调拨了帐篷棉被等物资，同时要求各级红十字会以最快速度投入到紧急救援中去。被调查组织中，14%的组织立即采取了行动，73.2%的组织在地震后24小时采取了行动。[3]

（2）社会组织的专业化服务有利于增强政府的依赖度。在社会责任驱使下，社会组织可在危机发生时向政府顾及不到的领域及群体提供差异化的服务，确保被忽略的无声领域能陆续被关注。2008年汶川地震后乐施会进入灾区，在派发救援物资前了解到女性对卫生巾的需求非常急切，于是迅速采购，并尽量安排女性工作人员派发，以避免受惠者感到尴尬；在青川救援的时候，考虑到穆斯林灾民对食品的特殊要求，购买了大量清真食品，通过伊斯兰教协会发放到两三万穆斯林手里。[4](p51-52)同时，社会组织大都是某一专业中的机构或团体，专业技能的覆盖性和互惠性组合有利于缓解公共危机服务供应不足等困局。

（3）社会组织的资源筹措能力可缓解政府刚性财政资源约束。据统计，在1998年抗洪赈灾过程中，国家财政向灾区直接拨款48亿元，而来自社会各界的救灾捐款达72亿元。其中，民政部接收捐款10.49亿元，而中华慈善总会和中国红十字总会接收的捐款分别是3.28亿元和1.3亿元。到了2003年“非典”和2008年汶川地震，中华慈善总会和中国红十字会等慈善团体作为和民政部同级的募捐机构，所接受捐款远远超过了后者（“非典”期间，中华慈善总会和中国红十字总会接收的捐款分别是14.03亿和8.33亿，民政部为7.43亿；汶川地震时，前两者接收捐款分别为36.05亿和6.81亿，民政部为18.15亿）。与全国接收捐款总额相比，已逐步成为社会捐赠的主要渠道，展现出强大的动员能力和较高的绩效。①“非典”接收捐款数据统计截止到2003年5月12日;汶川地震数据截止到2008年5月30日中午。

第二，社会组织采取了多元化争取合作与支持的策略。（1）以真诚声明和诚挚沟通增强信任。无论是2003年的“非典”疫情还是2008年的汶川地震，我们都可以从社会组织发布的联合声明中看到社会组织对“协助政府、只帮忙不添乱、发挥自己的比较优势”等理念的强调，这与政府对社会组织的行为期望是相契合的。（2）以联合增强能力。通过联合来增强自身的危机应对和协调能力，打消政府对众多的社会组织可能带来的无序化、添忙加乱的疑虑，如汶川地震中“5·12”民间救助服务中心和四川地区救灾联合办公室的成立与有效运作。2010年玉树地震救灾中，社会组织之间又采取了有效的合作行动：“NGO 备灾中心”与“四川‘5·12’民间救助服务中心”联合成立了“4·14”玉树地震四川救援办公室，青海6家社会组织由江源发展促进会牵头成立了玉树地震民间行动小组等。（3）借力拓展组织的合法性。危机中的临时社会组织多因难觅合适挂靠单位而不具有“合法身份”，为顺利进入危机现场，借助与政府已有良好合作积累或高信任度的组织之力是常用的策略之一。如上海的“新驼峰行动”为了顺利开展地震赈灾运输活动，与红十字会旗下的壹基金会、上海市慈善基金会浦东分会合作，借助官方资源展开赈灾运输行动。

（三）危机恢复重建阶段的“协同增效型合作”。

“协同增效型合作”，是政府和社会组织共同努力，付出各自的资源，承担相应的责任，以实现原来无论是社会组织还是政府都无法单独完成的服务目标。[5]

这种合作模式在危机恢复及灾后重建阶段已显雏形，但仍处于缺乏明确使命、对等权力及责任等弱制度化协同状态。在这一阶段，政府的主导目标是制定法令、筹集资金、现场重建以及心理救治。面对资源能力的不足，政府和社会组织之间需要互相依赖和沟通协调，但后者仍然要策略地迁就政府才能实现合作。以在社会组织中较有影响的南都公益基金会为例，政府支持、灾民需求和社会支持被认为是灾后重建项目应注重的重要因素。为了获得政府支持，与政府合作向灾民提供重建服务，必须优先选择政府迫切需要的项目。在5·12灾后重建过程中批准了63个项目，资助总额达到599万元，与政府急切需要的重建家园目标相契合的项目投资力度最大，占总资助金额的43%。①有关南都会基金的资料来自该基金会副理事长、秘书长徐永光的报告：“政府主导 社会参与 携手合作 共建和谐——社会组织在5·12抗震救灾和灾后重建中的作用”，2008-12-19。

三、政府与社会组织合作治理面临的主要困境

尽管危机过程中政府与社会组织在合作类型及策略方面呈现多种形式，但由于是一种较新的现象，彼此间的合作仍然面临一些亟待突破的困境。

（一）合作的低制度化和非持续性。

政府与社会组织的合作大多集中在危机应急和救援安置阶段，而到了危机后恢复和重建阶段，社会组织的公益热情很容易退去，其公益行动也逐渐回归到日常运作状态中来，之前的合作很容易不复存在。在汶川地震紧急救灾阶段，众多社会组织涌入灾区，和政府合作，发挥了很大的作用，但过渡安置阶段却大量撤出，如潮水般的退去，最后剩下的社会组织屈指可数，不到50家。如“上海新驼峰行动”于2008年5月14日成立，6月2日即清仓解散；“四川地区NGO救灾联合办公室”在大约一个月内完成使命后即宣布解散；某儿童康复训练中心在6月底，第一阶段的救灾工作基本结束后，撤离灾区。[6]

（二）协调应对和专业能力方面欠缺。

危机发生时面临众多热情参与的社会组织及志愿者时，政府经常会出现反应迟钝、协调动员经验欠缺等不足。据媒体报道，在2008年春运抗冰救灾工作中，广州岭南狮子会主动联系民政部门，希望捐赠物资；广州市基督教三自爱国运动委员会选择了向主管单位广州市宗教局请示，希望有丰富志愿者经验的基督徒义工也能为此出力；但没有人准确地知道在那样的紧急状态下，应由哪一个部门统筹义工工作。类似的问题在汶川地震中表现更加明显：地震发生后，社会组织及志愿者“井喷式”地涌向灾区，由于政府没有建立起有效的协调和吸纳机制，有些社会组织滞留在四川成都等待政府下命令，有些社会组织之间相互竞争、甚至“抢活干”。四川各级政府和抗震指挥部门对灾区大量的社会组织和志愿者既心存感激，但因缺乏对之进行有效吸纳和合理分工的能力，也“感到头疼”。[7]

社会组织方面，“志愿失灵”问题为其参与危机治理及与政府合作设置了门槛。主要表现为危机环境下社会组织的非专业性，功能重叠或信息不畅造成的资源浪费，以及内部决策过程的非透明化和非民主性带来的组织成员积极性的缺乏。

（三）支撑合作的信任程度不均。

社会组织虽因对某一方面社会问题和目标群体的关注，使得危机状态下的服务提供具有较强的针对性，但时常会对全局性的问题缺乏敏感性，在不同利益之间难以协调，出现社会组织“各自为政”、提供重复服务等问题。这在一定程度上侵蚀了政府对社会组织的信任。

另外，政府对传统管理方式的依赖也会阻碍对社会组织的信任。如汶川地震后川北小镇遵道镇曾因志愿者和社会组织聚集密集而出名，在政府与社会组织、志愿者合作下创建了“遵道模式”。进入重建阶段后，稳定成为政府重建工作的重要思想，吸收社会力量可能存在风险的传统理念再现，政府开始严格社团身份备案，加强对社会组织的控制而非之前强调的开放合作协调，结果导致了一些社会组织和志愿者的悄然撤退和离开。[4]

（四）现有制度安排滞后。

主要体现在：（1）政策法律滞后于形势的需求。多次危机事件表明，大多数草根组织仍然得不到政府的政策支持；就参与组织的志愿者而言，中国至今尚无国家层面的志愿服务立法，志愿者民事责任的限制问题，人身安全问题，相应的政策法规空缺亟待填补。

（2）现有捐赠制度产生的“逆向”激励。就我国危机事件实践而言，草根社会组织很少能够获得本土资源的支持，不得不靠热心人士的筹集或自掏腰包，一旦资金短缺无法撑到最后，就会如潮水般“主动退却”；一些能拿得到社会捐赠的组织也常因不能按照法律规定扣除10%的募捐管理费，无资金进行管理和人力资源的投入，由此带来的能力弱使得他们不得不在危机情形下一手从公众手里募集到钱，另一手又委托政府做项目，这增加了把流向他们的有限的社会捐款二次转移给政府的几率。在此情形下，80%以上的社会捐赠资金都流向了政府，相关官员却忧虑巨大数额的社会捐款该怎样花。这种被政府垄断的捐赠制度无疑会限制社会组织参与危机治理的积极性。[8](p23)

四、强化危机事件中政府与社会组织合作治理的未来选择

虽然危机事件应对已朝向治理主体多元化的趋势发展，但在目前强政府、弱社会的权力格局中，二者的合作具有明显的不对等性。政府作为制度垄断者，有权力决定什么样的制度存在，进而直接影响到社会组织生存的制度环境和行动策略，甚至合作的程度。但社会组织的兴起为整合社会资源，弥补政府的不足，“倒逼”良好合作的开启提供了可能。就未来的发展而言，应以此为契机，以合作伙伴关系为轴心，进一步强化已显雏形的合作治理关系。

（一）树立与现代危机治理相适应的“合作伙伴”理念。

理念是行动的先导，正如著名的管理大师杜拉克所言：“当代社会不是一场技术，也不是软件，而是一场观念上的革命。”[9]就多元化的危机应对实践而言，社会组织已学会与包括政府在内的多元行动主体建立良好的合作伙伴关系，来弥补自身的不足，并通过合力增强危机应对的能力。

对政府来说，未来的合作治理需要转变烙有传统管理色彩的合作理念，与社会组织建立“合作伙伴”而非“主辅关系”，这样可以促使二者之间的信任合作的增量发展。在此基础上，二者可以就合作目的和目标达成基本共识，使合作契约化、制度化。

（二）扩大危机预警体制的合作创新。

与传统的重危机救援、轻预警的应对方式相比，我们认为预防与治疗同样重要。我国相关法律虽然提到危机应对中加大对社会组织的动员参与，但仅限于对官方背景的社会组织非制度化的吸纳。对于大多数草根社会组织，仍缺乏相应的参与渠道。

因此有必要深化政府主导，社会组织、专家等多元主体参与的危机预警和危机治理决策机制：一方面可以以法律形式规定社会组织在预警阶段的参与以及相应预警责任的承担；另一方面在我国现有危机预警经验基础上，把红十字会等具有官方背景的社会组织以及危机中表现卓越的社会组织联合会纳入到危机预警体制中来。由于社会组织联合会由不同类别和技术特长的社会组织网络组成，比如心理辅助类、家园重建类、环境保护类、卫生类、教育类等，这样可以降低草根社会组织的进入门槛，以制度化的形式进行有序高效参与；对政府而言，可以对他们可能提供的公共服务进行归类，便于必要时有效地引导和调配。

（三）设置多元激励制度。

政府作为制度的供给者，对社会组织不仅要引导、监督，还有责任提供信息及健全有利于社会组织参与合作的多元激励制度。

1.合法性激励。

因身份问题、自愿失灵、文化环境等问题带来的危机情形下的低度信任，是很多社会组织面临的普遍困境。与此同时，公众对危机状态下政府提供服务具有更高的信任和依赖。为了扭转这一不利局面，政府可以通过合法性激励，在危机情形下将其合法性延展至相关的社会组织：（1）为社会组织 “松绑”，在旧有的双重登记管理体制基础上进行制度创新，降低社会组织的进入成本；（2）在相关评估和契约基础上，默许社会组织开展相关服务提供的合法性；（3）政府与社会组织合作建立危机辅助机构，进行资源依赖和有效协调的同时，继而产生组织的社会合法性；（4）培育公民的社会组织意识和自愿精神，加大以公共精神为导向的公民教育。

2.资源性激励。

资源约束通常是危机中许多社会组织无法与政府进行持续化合作的一大障碍，也是危机后期退出的原因所在。对参与汶川地震的149个社会组织的调查显示：社会组织有多个资金来源，其中内部自筹占组织资金来源的百分比最高，为37.6%，其他资金来源依次为境内基金会赞助（30.2%）、私人捐赠（27.5%）、境外基金会赞助（26.2%）、上属（级）机构拨款（21.5%）、政府拨款（18.1%）等；同时大部分组织表示面临着较大或非常大的财政压力：完全没有财政压力的社会组织只占2.0%，有较大压力的占22.8%，有非常大财政压力的社会组织占30.2%。[10]

为缓解这一困境，可以尝试扩大政府购买社会组织危机服务，同时从规范社会组织的立场出发，给予政策支持、法律保护、财税优惠，鼓励危机事件中社会组织的自救和互救。在具体的制度安排上，发挥具有联合功能的公募基金会对弱小草根社会组织的培育，改变官方主导的捐赠模式和权力格局，降低对募捐身份的严格限制，在财务规范化、透明化方面加强监管。

3.精神型激励。

与公共组织和企业相比，社会组织因其非盈利性和自愿性等特点，在危机应对过程中对精神方面的激励会有更多的需求。在汶川地震危机应对中，与政府、大企业一道参与赈灾救援活动的社会组织，虽然在物质资源的投入方面独立性较强，但时常会因与其他公共组织受到的礼遇横向比较时，产生心理挫折，进而影响公共危机服务提供的热情与动力。

针对此情况，无论政府还是社会组织的联合机构都应考虑将在危机事件中作出贡献的社会组织及志愿者的表彰制度化；同时不能把社会组织的公益性等同于不需要任何补偿和报酬。毕竟社会组织的运作是需要基本的管理和成本的，提供公共服务的组织成员也面临很大的风险。因此，可以通过制度构建限定志愿者和社会组织的危机救援能力标准，激励其危机应对能力的提升；并为他们提供人身保险和救援指挥中心的信息服务支持，尽可能地确保他们的安全。

（四）构建动态差异化的合作模式。

虽然危机预警和救援阶段，行政吸纳模式是我国“强政府、弱社会”格局下动员社会资源、提高危机应对能力的客观选择。但到了危机恢复重建阶段，社会组织会随着自身能力的增强，逐步回归到较为理性的状态。

为使合作朝向良性化发展，政府应当转变职能，学会对不同能力、资源优势的社会组织进行差异化的引导，并逐步向社会组织授权，从“行政吸纳型”逐步向“协同增效型”合作模式转变：如社会组织可以向政府申请拨款，接受政府的财政审查和公众的监督，但在提供危机服务方面不受政府的直接干涉。在危机恢复与重建阶段，可以直接参与灾后重建项目的计划、管理、监督以及评估工作，与地方政府重建计划相契合的同时，保持自身的独立性和彰显服务提供的组织公益性。当然，动态差异化合作模式的构建也需要与社会组织能力建设相匹配。规范内部治理的能力、开展系统化的危机技能培训、组建合作联动网络、构建长效的沟通及协调机制等是未来努力的方向。只有这样，才能实现公共诉求和公共利益为导向的危机治理双赢合作目标。

[1]Najam Adil.The Four-C’s of Third Sector-Government Relations：Cooperation,Confrontation,Complementarity,and Co-optation[J].Nonprofit Management&Leadership,2000,Vol.10,No.4:375-396

[2]包丽敏.谁来执掌760亿元地震捐赠？[N].中国青年报，2009-08-12.

[3]韩俊魁，纪颖.汶川地震中公益行动的实证分析——以NGO为主线[A].中国非营利评论（第三卷）[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[4]朱健刚,等.责任·行动·协同：汶川地震中NGO参与个案研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

[5]汪锦军.公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析[J].中国行政管理，2009，（10）.

[6]王乐芝，徐丽.论危机治理中民间组织联合行动的瓶颈及其突破[J].长春理工大学学报，2011，（6）.

[7]岳经纶,李甜妹.合作式应急治理机制的构建：香港模式的启示[J].公共行政评论，2009，（6）.

[8]抑扬.杜拉克探企业管理观念革命[J].中外管理，1999，（2）.

[9]韦克难，等.NGO介入汶川地震后重建的概况调查——基于社会工作视角[A].中国非营利评论（第六卷）[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[10]孙恪廉.社会组织在应急管理中的作用分析——从“十二五”纲要看危机管理[J].成都行政学院学报，2012，（1）.