民事公益诉讼原告资格研究

孙立智

（湖北文理学院，湖北 襄阳 441053）

民事公益诉讼原告资格研究

孙立智

（湖北文理学院，湖北 襄阳 441053）

民事公益诉讼原告资格问题是我国建立民事公益诉讼制度的先决问题之一。我国现行民事诉讼法对原告主体资格进行了严格限制，影响了民事诉讼制度对公共利益的维护作用。2011年的《民事诉讼法》修改草案首次确立了民事公益诉讼制度，并对诉讼主体的规定有所突破，但此规定过于模糊，且将公民个人这一重要主体摒除在公益诉讼主体之外，不利于公益诉讼的运行。因此，采用诉的利益作为当事人适格的基础，厘清当事人适格的范围，确立由国家机关、社会团体和个人组成的多元化的民事公益诉讼原告资格将更加有利于维护公共利益。

公益诉讼；诉的利益；原告资格

由于立法的缺陷与现实的需要，关于民事公益诉讼制度的研究已成为近年来我国法学理论界的一大热点，学者们一致认为民事公益诉讼制度的产生和发展是现代法治社会发展的必然趋势，实践中，民事公益诉讼的提起亦是如火如荼，回应社会的普遍诉求和需要，2011年10月31日公布的《民事诉讼法》修正案草案专门规定了民事公益诉讼条款，准备正式确立民事公益诉讼制度，然而民事公益诉讼制度的建构是一项复杂而庞大的工程，我们不但要在宏观上进行整体的规划，更要关注好每一个局部的，细节的、相关的制度的设置。其中原告资格问题是民事公益诉讼的重中之重，是我们探讨民事公益诉讼程序设计的先决问题之一，在这次的修正案草案中对民事公益诉讼原告的规定虽已打破了传统却也最终采取了较为保守的方案，只有限的承认了国家机关和社会团体，将公民个人排除在外，这不得不说是一种遗憾，也引发了众多的争论。本文试图借民事公益诉讼这一特殊领域和视觉，透视我国原告资格存在的问题及可能的解决方案。

一、我国民事公益诉讼原告资格现状分析

（一）立法现状

在2011年公布的《民事诉讼法》草案之前，我国立法上尚没有明确规定民事公益诉讼制度，不仅如此，与其相关的诉讼法制度中，立法反而显现出对其限制和约束的一面，使其于法无据，难以成立。例如《民事诉讼法》108条规定，“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其它组织。”这表明：公民、法人或者其它社会组织提起的诉讼必须是与自己的合法权益有直接利害关系的民事诉讼。而公益诉讼的特点恰恰就是主体的不特定性，原告与案件的事实并没有直接关联，因此，公民、法人和其他社会团体发起保护公共利益和不特定多数人利益的诉讼完全找不到相应的法律依据作为支撑。人民检察院在我国主要是法律监督机关,，根据《民事诉讼法》第十五条的规定他可以支持受损害的单位或者个人提起诉讼，但至多也只有“支持起诉权”不能成为合法的原告。唯一例外的情况是，根据《刑事诉讼法》第七十七条规定，如果国家财产、集体财产遭受损失，人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。但对于未触及刑法，没有达到犯罪程度的其他一切公益违法行为，人民检察院就只能望洋兴叹而无能为力了。由此可见，我国民诉法在此次草案之前采取的是比较彻底的原告一元化，即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人亦即实体权利关系人，这种“一对一”的权利保护方式重在保护私人利益，却往往忽略国家和社会公共利益，更不消说制裁惩罚公益违法者。

此外，我国其他的一些实体法中也有一些涉及到公共利益保护的零散条文，例如《民法通则》第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益。”《消费者权益保护法》第6条规定：“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行控告。”等等。但这些条文多属于原则性的规定，而未能落实到程序法上，故不具有实际操作性。

2011年的《民事诉讼法》草案公布之后，民事公益诉讼首次得到了确认，但修正案草案将公益诉讼条款作为第五十五条放在了代表人诉讼制度之后，这种安排多少反映了立法机关将公益诉讼归为一种多数人诉讼或复杂诉讼的倾向。而实际上，公益诉讼并不是一种多数人诉讼或复杂诉讼，其只是一种在起诉主体上不同于一般民事诉讼的特殊诉讼，或者说是将民事诉讼原告资格拓宽了之后纳入到司法中的特殊诉讼，因此，如何协调新增加的民事公益诉讼条款和现有条款的关系将是草案颁布后必须面对的一个问题。我个人比较赞成有学者提出的将公益诉讼条款置于《民事诉讼法》第一百零八条关于起诉条件的规定之后的看法，公益诉讼条款强调的重点就是关于起诉主体的特殊性，其与传统原告资格的相异性，因此可将其视为民事诉讼原告资格的但书规定。

（二）司法实践

近年来随着严重损害国家经济利益和社会公共利益的事件急剧增加，司法实践领域由公民个人、社会组织和检察院提起的民事公益诉讼案件也日益增多，但由于相关立法的空白，使得多数案件均以原告不适格为由遭致撤诉或败诉。比较典型的例如1994年丘建东状告邮电局一案，该案被认为是民事公益诉讼在中国的开端,丘建东也被誉为是中国民事公益诉讼第一人，其结果是以邱建东撤诉无奈收场，但该案的现实意义远不能用其诉讼结果来衡量。2005年松花江流域生态环境案中，北大法学院的三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一例以自然物（鲟鳇鱼，松花江，太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，黑龙江省高级人民法院立案庭以“原告不适格，案件不属于人民法院受案范围，“等原因拒绝受理本案。2004年，湖北恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案中，最高人民法院以复函的方式否定了检察机关提起公益诉讼的起诉资格，结束了检察机关提起民事公益诉讼的实践进程。类似的案件比比皆是。最高人民法院的态度，导致基层法院对民事公益诉讼案件的受理和判决产生了极大的偏颇，制度的瑕疵使我们的社会公共利益和不特定多数人的利益受到损失。对此，学界人士强烈要求建立、健全我国的民事公益诉讼机制。

但值得一提的是在环境民事公益诉讼中，我国近两年取得了较大的发展。例如，2010年6月21日，昆明市环保局作为原告，正式向昆明中院环保审判庭递交诉状，状告辖区内两家养猪企业污染地下水源，致使附近上千名村民出现饮用水危机。8月12日，环保审判庭向两家企业送达了立案通知书[1]。几乎同一时期北京的中华环保联合会和贵阳当地一环保组织，状告贵阳一家造纸厂偷排污水案，2010年12月30日，贵州省清镇市人民法院审理这起案件后，支持了中华环保联合会提出的全部诉讼请求，判决贵阳市乌当区定扒造纸厂立即停止排污。一直关注此案的北京大学法学院教授汪劲说，与以往法院受理的环境公益诉讼相比，这是我国第一起进入审判程序，并且环保组织诉求得到法院支持的环境民事公益诉讼案件。这两起案件能够顺利立案，得益于2010年最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》。该《意见》明确提出，法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。这成为环保局能够作为原告的法律依据。此外2011年1月24日广东政协十届四次会议上，广东省政协委员、广州市中级人民法院副院长余明永呼吁，由广东省政府牵头制定关于环境资源保护民事公益诉讼的地方法规。应该说，在这一领域，民事公益诉讼受到了足够的重视并取得了较大的发展，一旦成型，或能为其它领域的民事公益诉讼提供参考。

二、民事公益诉讼原告资格的理论基础

尽管2011年的《民事诉讼法》草案已经将公益诉讼确定了下来，但其将公益诉讼原告主体限定于有关机关和社会团体的规定仍然存在较大的问题，不但与国际趋势不符，也与我国司法实践中目前已有多数个人提起公益诉讼的现实需求不符，因此，在这里我们有必要对民事诉讼原告资格理论再次进行研究，以便为个人能够成为公益诉讼原告提供理论支持。

（一）传统的原告资格及其理论基础

在传统的司法理念下，进入法院之门的纠纷需受到严格的限制，即只有自身权利遭受侵害者，才有资格获得司法救济。这种最早的关于当事人的理论源于德国的管理权理论，该说认为，只有实体法上系争权利义务关系的主体，才可成为诉讼当事人。然而，随着社会发展和诉讼的复杂化，狭隘的实体利害关系人学说已无法解释实践中出现的大量诉讼担当的情形，于是广义的管理权理论诞生了，该说认为适格当事人不仅包括那些为保护自己的民事权益而进行诉讼的人，也包括那些为保护他人的民事权益而进行诉讼的人，其中，为保护他人民事权益而进行诉讼的人主要指那些并非直接案件利害关系人，但对争议的民事权利享有管理权和支配权的人。[2]（P98）广义的管理权理论在一定程度上解决了诉讼担当的难题，成为当事人适格理论的重要基础，然而随着社会的发展，这一理论也日益暴露出了其局限性，主要变现在该理论并不适用于确认之诉，也不能对形成之诉作出完满解释，同时也无法解释民事公益诉讼中当事人的适格问题。

（二）传统原告资格理论与民事公益诉讼的冲突及解决办法

传统的原告资格标准囿于当时的社会经济条件和有限的司法资源，是以解决个体之间的纠纷为中心，而现代化社会生产基础上产生的大量纠纷都不再仅仅限于某一个或几个少数的受害者，大量社会化的、间接的、甚至非具体的受害者的出现，使得原告的确定越来越困难，若仍然以传统的“直接利害关系”标准来衡量，必然会使社会中的一大部分利益被拒之司法门外，尤其是那些团体利益和公共利益。

那么，如何解决此种冲突呢，在广义管理权理论之后，有学者提出了“诉的利益”说。将“诉的利益”作为当事人适格基础有利于扩大当事人适格的范围，符合司法救济的初衷与社会公平原则。诉的利益是指在有关当事人可以通过审判请求获得一定的利益，并有司法保护的必要性情况下，法院都应当许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。具体到民事公益诉讼中，诉的利益使得一些与民事公益纠纷没有直接利害关系但有诉的利益的主体获得了原告资格，成为适格的公益诉讼的原告[2]（P100-101）。而这种具有诉的利益的主体既有可能是国家机关、社会团体，也有可能是公民个人。因此，个人成为公益诉讼的主体具备一定的理论基础。但诉的利益是一个抽象的、没有固定外延的法律概念，不同国家，不同时期对其会有不同的定位，所以，如何对诉的利益进行解释和界定是更好的运作民事公益诉讼的关键。

三、多元化民事公益诉讼原告资格的构建

当前，我国学术界普遍认为民事公益诉讼原告资格应当适当拓宽，但就改革的具体内容还存在较大的分歧。有的学者认为，基于诉讼经济和防止滥诉的考虑，应当只允许检察机关和相关的公益性社会组织有权提起民事公益诉讼。2011年的《民事诉讼法》草案就借鉴了此种观点，将公益诉讼的原告主体界定为有关机关和社会团体。还有学者认为，借鉴国外的成功经验，依托诉的利益理论，要想实现保护公益的目的，必须承认个人、社会团体和检察院都具有原告资格，方能形成全方位的公益保护机制。本人赞同后一种观点，认为草案中关于公益诉讼起诉主体的规定可以走的更远一点，将个人纳入进来。同时草案中“有关机关和社会团体”的规定也过于抽象和模糊，不利于民事公益诉讼的运行，以下将一一论述，以期对即将运行的民事公益诉讼有所裨益。

（一）有关机关

此次修改草案中，有关机关被明确规定为民事公益诉讼原告主体，但这一表述显得过于抽象和模糊。何为“有关机关”？也许可以理解为“有关国家机关”，那么有关国家机关又包括哪些呢？在此之前学者争议的焦点通常是检察机关能否成为民事公益诉讼的原告，这里草案采用了“有关机关”的表述，显然是认为起诉主体不仅仅限于检察机关，还包括了其他一些行政机关。例如环保机关、食品卫生监督机关、国家海洋局、农业部和海事局等相关部门。

关于检察机关能否提起民事公益诉讼在我国理论界曾经存在过争议，争议的焦点主要在于：检察机关是否具有民事诉权，检察机关提起民事公益诉讼是否与其自身的监督权冲突，是否属于对当事人处分权的干涉等问题。此次草案的修改虽未明确规定检察机关，但普遍认为，“有关机关”的规定中毫无疑问的包含了检察机关，并且检察机关是其重中之重。笔者对检察机关作为民事公益诉讼原告也持肯定说。理由如下：

（1）如前所述，将“诉的利益”作为当事人适格的理论基础，可以解释检察机关为何具有民事诉权的问题。在我国，检察机关作为国家与社会公共利益的代表，依法享有作为国家或社会公共利益诉讼代言人而应当享有的相关利益，据此获得诉诸司法的权利。

（2）检察机关在民事诉讼领域行使诉权是实行监督权的拓展，而不是冲突。为了实现审判监督，检察机关已经通过行使抗诉权参与到民事诉讼中，但抗诉权只能对已生效的民事裁判提起，这使得他们在民事诉讼过程中所起的作用被大大削弱，有时甚至显得无能为力，尤其在国有资产流失、环境污染等社会公害案件中，因此，赋予检察机关在民事公益案件中享有诉权，可以视为对此监督权的拓展，以便更好的保护国家公共利益。

（3）检察机关提起民事公益诉讼与民事纠纷的性质、特点并不违背，不是对当事人处分权的干预。民事纠纷是私权纠纷，贯彻意思自治的原则，但自由处分原则不是绝对的，其一旦与国家和社会公共利益相违背，国家的适当干预就显得必要了。目前，对当事人处分权进行适当干预是世界各国的通例。

（4）赋予检察机关民事公益诉讼也是社会现实的迫切需要。随着我国市场经济的发展，国家利益、社会公共利益及不特定多数人利益的保护问题尤为突出，按现行法律，对此类案件适格原告少之又少。在我国所有的国家机关中，检察机关作为国家利益和公共利益的代表显然是最合适的诉讼主体，并且在实践中，由检察院提起的民事公益诉讼尝试已不在少数，且取得了相当大的成就。

由此可见，赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格不仅符合我国现有的法律框架和我国的实际情况，也顺应了国际惯例。但需要注意的是，一旦赋予检察机关原告资格，如何克服程序上的一些障碍？譬如：检察机关提起公益诉讼案件的范围如何界定？诉讼费如何缴纳？能否上诉反诉？能否适用调解？等等，还有待研究。

此外，将行政机关作为民事公益诉讼的原告是否合适，也是尚存争议的问题。目前，有些部门法规已经通过立法将一些行政机关确定为公益诉讼的原告，比如海洋环境保护法规定，海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。此次草案采取“有关机关“的表述也是为了同这些已有相关立法相统一。从国外的民事公益诉讼立法来看，由特定的行政机关提起公益诉讼的情形在民事公益诉讼体系中并不占据主导地位，仅在英、美等国家存在，而且主要局限在反垄断领域。可见，我国将行政机关作为公益诉讼的主体是一种新的尝试，但在这种尝试中，哪些行政机关能够提起公益诉讼，应当提出何种诉讼请求等等都是立法应当解决的问题。

（二）社会团体

社会团体是人们为了一定的宗旨并按照一定的原则，自愿结成的不以盈利为目的的社会组织。例如：妇联、工会、消费者协会、环保协会等等。检察机关虽然是民事公益诉讼中最为合适的原告主体，但其精力有限，不可能顾及所有的公益诉讼，而社会团体的大量出现则有助于解决这一难题。一方面，公益社会团体不仅具备参与相关诉讼活动的能力、信息和精力，而且由于其成员的要求与组织的职责也存在参与相关活动的动力。另一方面，赋予其民事公益诉讼的原告资格不但有助于保障受害者的实体利益，也可以减少诉讼环节和诉讼浪费，还可以有效解决纠纷当事人众多和“搭便车”等问题。所以，社会团体在理论上是比较适宜的民事公益诉讼主体。也因此，在此次草案中，社会团体被明确规定为民事公益诉讼的原告主体。但草案中“社会团体”这一概念的使用同样比较模糊，有待界定。比如此处的“社会团体”是否包含那些没有经过登记的团体或组织？是否包括在工商部门登记而以企业名义进行公益活动的NGO组织？等等。

尽管草案已经确立了社会团体的原告资格，但我们还是应当看到在我国现阶段赋予社会团体民事公益诉讼原告资格可能还存在一些团体自身的困难有待克服。一方面，我国市场经济起步晚，各方面制度还不够完善，使得我国的各种社会团体，尤其是民间社会团体还不够成熟，不够规范。另一方面，我国传统的社会团体体制仍未完全转变，未彻底脱胎官办色彩，有些甚至还是行政机关的“附属物”，难以真正履行组织的职责，获得公众的信任。因此，进一步加快市场经济及其相关制度的完善，转变社团体制，实现社团自制，加强政府的宏观引导，促进社团的逐步成熟，才能更好的保证社会团体正当有效的参与民事公益诉讼活动。

此外，借鉴其他国家的经验，为防止社会团体滥用诉权和损害他人合法权益，在赋予社会团体公益诉讼原告资格的同时，还要注意对其进行必要的规制。一方面要加强对其社团资质进行严格审查，只有具备一定的资格条件才能赋予其主体资格；另一方面，还要对其起诉案件的范围进行限制，必须保证社团提起的民事公益案件范围与其宗旨、章程或目的一致，否则应裁定主体不适格。

（三）公民个人

公民个人能否提起民事公益诉讼，是理论和实践中争议最大的问题，争议的焦点主要围绕着公民个人提起公益诉讼是否符合法理要求，公民个人势单力薄往往难以和实力雄厚的利益侵害者形成对抗等等，此次的草案未能把个人纳入到民事公益诉讼原告主体中，不得不说是一种遗憾，为了更好的保护公共利益，笔者倾向于赋予公民个人原告资格。原因如下：

（1）公民作为国家事务的监督者，有义务有责任维护公共利益。在我国法律体系中，上至宪法，下至地方法律法规均规定一切组织和个人对损害公共利益的行为享有监督权、检举权和控告权。所以“公益诉讼制度是把人民群众参与执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来的一项重要制度”。[3]赋予公民个人公益诉讼原告资格具有法理依据。

（2）公民个人在公益诉讼中具有诉的利益，因此可以成为公益诉讼的适格原告，尽管这种利益有时与公共利益的联系比较间接。当前世界上多数国家都在非常广泛的意义上承认原告这种诉的利益，也正因此，公民个人有参加公益诉讼维护公共利益的内驱性。

（3）公民个人提起民事公益诉讼有广泛的社会基础，公民作为社会中的最小分子，其渗透领域非常广泛，是很多行业、部门行为的最直接面对者，使其可以及时捕捉生活范围内的各类信息，敏锐的洞察侵害公共利益的一切行为，这一优势是其他主体所不具备的。

目前世界上多数的国家都非常重视个人在民事公益诉讼中作用的发挥，尤其是在环境保护、反垄断以及涉及国家利益的案件中，立法往往从非常广泛的意义上承认原告的诉的利益，并尽可能降低对原告诉讼资格的要求，使得提起诉讼的难度降低。但同时为了防止一些个人藉此“滥诉”，有些国家即使立法规定了公民诉讼，也并不意味着在实践中任何公民个人均可以理所当然地以捍卫公益为名任意提起诉讼，而是有可能面临法院解释态度的影响，这值得我国立法借鉴。

[1]胡洪江.环保局能不能当原告[N].人民日报，2011.2.

[2]张艳蕊.民事公益诉讼制度研究[M].北京：北京大学出版社，2007.

[3]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002.184

Research on the Plaintiff Qualification of Civil Public Interest Litigation

SUN Li-zhi
(Hubei college of arts,Hubei,xiangyang,441053)

Plaintiff qualification of civil public interest litigation is one of the prerequisite problem of establishing China's civil public interest litigation system.Our current law of civil litigation strictly limits subject qualification of the plaintiff,which affected the protective function of civil litigation system on public interest.The“2011Civil Procedure Law”revised draft first established the system of civil public interest litigation,and broke through the provision of subject of litigation,but the provisions are too vague,and the important subject,individual citizens are excluded from the subject of public interest litigation,which is not very benefiascial for the operation of public interest litigation.Therefore,the interest of action,as the litigant foundation,clarify the litigant qualified range,establish the plaintiff qualification of civil public interest litigation will be more advantageous to the maintenance of public interest.

public interest litigation;interest of action;plaintiff qualification

D925.18

A

2095-1140（2012）03-0123-05

2012-04-05

湖北省2009年教育厅人文社科研究项目《论我国民事公益诉讼制度的构建》（项目编号：2009b374）的阶段性成果。

孙立智（1978- ），女，湖北襄阳人，湖北文理学院讲师，法学硕士，主要从事民事诉讼法学研究。

叶剑波）