“两型社会”建设中城市生活垃圾收费制度探析——以湘潭市为例

张小罗，冯洁

（中南林业科技大学，湖南长沙 410004）

“两型社会”建设中城市生活垃圾收费制度探析
——以湘潭市为例

张小罗，冯洁

（中南林业科技大学，湖南长沙 410004）

作为两型社会综合配套改革实验区，长株潭城市群的综合经济实力不断提升但同时也遭遇了“垃圾围城”的困境。寻就解决该困境的对策成了政府与社会的当务之急。城市生活垃圾收费制度渐渐进入人们的视域，该制度不仅可以解决城市生活垃圾处理的资金困境而且还是实现垃圾减量化目标的策略。当然，作为一项新的制度它存在不完善的地方，结合湘潭的实际情况，对城市生活垃圾收费制度中存在的一些问题提出建议，具有非常重要的现实意义。

两型社会；城市生活垃圾收费制度；减量化

自长株潭地区被批准为“两型社会”建设的综合改革实验区后，促进区域经济、社会和环境的可持续发展成为该地区的战略目标之一。为实现这一目标，长株潭城市群必须在“两型社会”建设中改善城市环境质量。城市生活垃圾的合理处理对城市环境有着举足轻重的作用，如何通过城市生活垃圾收费制度改善城市环境质量，在“两型社会”建设中显得尤为重要。

一、“两型社会”与城市垃圾收费制度

（一）“两型社会”

“两型社会”指的是“资源节约型、环境友好型社会”。温总理在《高度重视，加强领导，加快建设节约型社会》讲话中指出“两型社会”就是“在社会生产、建设、流通和消费各个领域，在经济和社会发展的各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用率，以尽可能少的资源消耗，获得最大的经济效益和社会效益，实现人与自然和谐发展、经济社会可持续发展”。可见，“两型社会”作为一种人与自然和谐共生的社会形态，目的是通过人与自然的和谐来促进人与人、人与社会的和谐，实现人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。它要求在全社会形成有利于环境的生产方式、生活方式和消费方式，建立人与自然的良性互动关系，构建经济社会环境协调发展的社会体系[1]。

（二）城市生活垃圾收费制度

城市生活垃圾收费是城市生活垃圾产业化、市场化的重要前提，其最终的目的并不在于收费，而是实现垃圾资源化的重要手段，它的建立和实施有利于实现城市生活垃圾治理的减量化、资源化和无害化。要界定城市生活垃圾收费制度，首先就要了解什么是城市生活垃圾。所谓城市生活垃圾，是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。①根据2000年5月29日建设部、国家环境保护总局、科学技术部联合发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》中的规定，城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。城市生活垃圾主要包括城市居民的生活垃圾、各种商业垃圾、以及市政维护和管理过程中产生的垃圾等等。城市生活垃圾收费制度主要就是针对这些垃圾产生者和排放者收取的相应的垃圾处理费用的制度。有关城市生活垃圾收费制度的定义，不同的学者有不同的见解，学者钱宁认为，城市垃圾收费制度是对于向环境排放垃圾的居民和企事业单位，按照其所排放垃圾的数量和质量等，根据国家的规定收取垃圾收集、运输和最终无害化处理等服务费用的制度[2]。学者于立杰认为，城市生活垃圾收费制度是指环境保护主管部门或者经由我国法律、法规授权的单位，按照法规或规章所规定的收费标准，向城市生活垃圾的产生者、排放者收取一定费用，用于城市生活垃圾的处理和循环利用的制度[3]。综合他们的观点，笔者认为，城市生活垃圾收费制度主要是指环境保护主管部门或者由法律法规授权的单位，按照法律法规规定的收费标准，收取将零散的生活垃圾（即城镇规划建设的垃圾站）收集运输到指定的垃圾集中地，实行无害化集中处理过程所需的运行费用的制度。

（三）“两型社会”对城市垃圾收费制度的要求

“两型社会”的根本目标是实现经济、社会、资源和环境之间的综合发展，它是社会主义和谐社会的重要基础，更是可持续发展的具体表现形式，强调在经济和社会同时发展的前提下，更加注重资源的节约与环境保护，是解决资源与环境问题的一种有利于资源节约和环境友好的新型经济社会发展模式。而城市生活垃圾收费制度则很好地体现了可持续发展的理念，其旨在改善城市生态环境，促进“两型社会”建设。因此，在“两型社会”建设中，城市生活垃圾收费制度的基本理念在于以下几个方面：

1.促进绿色包装和绿色消费。城市生活垃圾收费制度使得垃圾排放的外部性内部化，通过向包括企事业单位和个人在内的污染者征收垃圾处理费，促使生产者在生产过程中在满足保护、方便、销售等功能的条件下，尽量使用用量最少的适度包装，同时使得消费者在消费过程中会更多的从经济的角度出发，尽量的减少垃圾的产生，注重环保，切实合理利用各种资源，避免因垃圾的排放而支付更多的费用。

2.改变垃圾处理的管理理念，促进在生活垃圾处理中由管制型政府向服务型政府转变。“两型社会”公共服务要求政府加快社会管理创新，积极打造服务型政府，让广大人民群众充分享受“两型社会”建设带来的实惠。随着垃圾数量的增加，我国长期以来采取的政府投资、政府运作、政府管理的做法已经无法满足快速增长的城市环卫设施的建设需求。城市生活垃圾收费制度的目的在于改变传统的政府包干模式，引入社会资本，解决财政压力，实现城市生活垃圾处理投资主体多元化、经营主体企业化、设施运营市场化的可持续发展模式。

3.实现城市生活垃圾资源化处理，提高资源的利用效率。人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱，是中国的基本国情。“垃圾是放错了地方的资源”，如何真正实现城市生活垃圾的资源化处理，是“两型社会”建设的重要组成部分。我国垃圾处理的能力比较弱,处理技术水平相对不高，主要是由于资金不足，导致垃圾处理的设备设施滞后，影响垃圾处理的能力和水平[4]。城市生活垃圾收费制度能够形成稳定的垃圾处理资金来源渠道，充足的资金可以更新垃圾处理的基础设施，采用垃圾处理的先进设备和技术，是垃圾的回收利用和资源化处理的重要保证。

4.提高公众的环保意识和对“两型社会”的认识。垃圾收费制度的推行，弥补了宣传和教育等非强制性措施的不足，明确了作为垃圾排放者的公众有义务和责任支付垃圾的处理费用，这样可以从经济的角度刺激他们，激励公众对生活垃圾实行分类，提高自身环保意识，认识到资源节约型、环境友好型社会的建设不单是政府的事，也需要企事业单位和社会公众的大力支持，进一步提高社会各界对“两型社会”的认知度、认可度、执行度。

二、湘潭市城市垃圾收费制度考察

目前，我国有不少城市如杭州、南京、合肥、武汉、北京等已经实行了城市生活垃圾收费。但是，由于我国垃圾收费制度起步晚，还存在诸多不完善之处。比如：垃圾处理成本和垃圾费之间的缺口较大、定额收费的方式不能从根本上刺激垃圾的减量化、垃圾收费缺乏相关政策的配合等等。下面以两型社会建设区的湘潭市为例，进一步探讨城市生活垃圾收费制度。

（一）湘潭市城市生活垃圾收费具体制度

《湘潭市城镇生活垃圾处理收费管理实施办法》于2010年7月7日湘潭市人民政府第45次常务会议通过，并于2010年9月开始实施。根据《办法》的规定，收费主要是针对产生城镇生活垃圾的机关、企事业单位、社会团体、个体经营者、城镇居民和暂住人口等；收费模式采取的定额收费制，一般以住户（或个人、住宅面积）为收取单位，统一费率定期征收垃圾处理费；征收方式则采用直接征收和委托征收相结合的方式。城市居民（含暂住人口）垃圾处理费按每户自来水用水量每立方米0.4元标准收取，委托中环水务（即自来水公司）将垃圾处理费与城镇供水价格合并计收后直接交给市财政局。机关团体按每人每月3元标准收取垃圾处理费用，在财政部门统发工资的机关团体单位的生活垃圾处理费，由财政部门按在职人数统一代扣代缴。企事业单位、商业网点、营运交通工具的城镇生活垃圾处理费由环卫部门直接征收。根据湘潭市城管局的数据显示，2009年湘潭市产生的生活垃圾23.09万吨，2010年为23.9万吨，2011年略减至22.06万吨。可见，垃圾收费制度自实施以来初见成效。

（二）湘潭市城市生活垃圾收费制度的不足

从湘潭市城市生活垃圾的收费的具体制度，我们可以看出，湘潭市根据自己的实际情况做出了规定，但是从中我们得出其在处理城市生活垃圾问题上的存在着一些问题。

1.权责不明晰，城市生活垃圾收费难度较大。《湘潭市城镇生活垃圾处理收费管理实施办法》（以下简称“办法”）规定了城市生活垃圾收费的主体、收费标准、收费方式等，但是并未涉及收费主体的责任、拒缴的责任和处罚，缺乏垃圾处理费收缴的制约机制，一方面不能有效的杜绝非法垃圾处置行为和其他违规行为的发生，另一方面无法约束不缴费者，造成城市生活垃圾收费难度大。根据湘潭市的具体情况，原本每年可收取2000多万，只能收到700多万，收费难度大[5]。

2.征收主体的多样化，乱收费现象严重。湘潭市的垃圾处理费制度主要采取直接征收和委托征收相结合，征收主体有城管部门、环卫部门、自来水公司等等，但是由于收费需要比较多的人力物力，有时候这些主体又会委托各居委会或者物业公司代收。征收主体的多样性让乱收费的现象难以避免，有些物业公司借机自己制定“标准”向居民多收取费用，有些环卫所工作人员收取垃圾处理费时标准不一，既没有相关证明也不出示相关证据，直接进行强制收费，加大了收费主体和居民之间的矛盾，让垃圾处理费更加难以征收。另外，居委会和物业公司上门收取的费用，很容易造成资金流失，或者用其他的名义扣留一部分费用，造成主管部门难以规制和管理。

观察组35μg/kg舒芬太尼联合麻醉0.2μg/kg瑞芬太尼,0.2-0.3mg/kg依托咪酯,0.1mg/kg顺阿曲库铵,微泵连续静脉麻醉维持。2μg/(kg·h)舒芬太尼和0.06~0.20mg/(kg·min)丙泊酚。

3.垃圾收费标准偏低。从理论上来讲，城市生活垃圾制度的标准应当依据垃圾清理、运输和处理的全过程花费的成本确定。然而，由于湘潭市城市生活垃圾收费制度刚刚起步，实践中缺乏完善的垃圾处理体系，且垃圾处理收费一直被视作行政事业性收费，加之城市居民对于垃圾处理收费还不够了解，考虑到各方面的因素，垃圾收费的数额没有按照垃圾清理、运输和处理的成本进行计算、征收，取而代之的是实行低价政策。根据湘潭市城管局的数据统计，目前，湘潭市平均每户每月征收垃圾处理费约为4.2元，机关团体则每人每月征收垃圾处理费为3元。按照标准确定的数额收取的垃圾处理费，远远低于实际的垃圾处理成本，收取的垃圾处理费与垃圾处理成本之间存在着巨大的资金缺口，垃圾处理的绝大部分费用依旧由政府承担，这样并不利于实现垃圾收费制度的目的。

4.垃圾收费的使用缺乏相关的监督机制。垃圾收费实施步履维艰的一个重要的原因就是缺乏相关的监督机制，《办法》第六条规定“城镇环卫主管部门应尽快转变工作职能，真正成为环卫市场规则的制定者、市场监管者及垃圾处理服务的采购者”。可见，在管理体制上，城市环卫主管部门既是政策的制定者，也负责城市生活垃圾收费的监管工作，这种自我监管模式，是我国生活垃圾收费制度的一大弊端，使得城市生活垃圾收费制度无法真正落实。征收的费用是否用于垃圾的清运、处理以及基础设施的改善等方面，公众无法知晓。政府没有专门设立监督机构，法律法规本身缺乏对于监督机制建立的规定，公众的监督又缺乏法律依据，不仅不利于垃圾处理费的专款专用，而且影响公众与政府间的信任，影响政府的公信力，不利于提高公众的环保意识。加之很多居民的环保意识不强，认为扔出去的垃圾与己无关，此外，不少居民认为垃圾是公共物品，政府征收的所得税本来就应当包括对于垃圾的清运、处理[6]。

5.生活垃圾混合收集，缺乏垃圾分类回收体系。目前，湘潭市的生活垃圾采取的是混合收集的方式，垃圾的收集、运输和处理没有形成系统，对于垃圾分类收集、分类运输和分类处理，尚未进行系统规划，造成垃圾成分组成复杂，包括有害垃圾、厨余垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，这些垃圾中有机物、水分含量高，同时还存在大量物质如干电池等有害物质未经分类就直接进入了垃圾场，不仅造成了严重的环境污染，还增加了垃圾无害化处理的难度，同时导致了垃圾的处理成本偏高。

引发这些问题的主要原因在于：首先，政府重视不够管理不善，垃圾处理收费制度尚未真正建立，相关制度并未完善，对于已经实施了的相关制度，政府的执行力度不强，宣传动员不够，例如，即使《办法》中明确规定对垃圾按规定实行分类回收、收集的，减收30%的城镇生活垃圾处理费，但是缺乏政府的引导，也只是形同虚设；其次，居民环保意识薄弱，缺乏垃圾相关知识，对城镇生活垃圾收费缴费意识不强，对生活垃圾收费制度的意义、作用不甚了解，普遍不了解目前我市生活垃圾的产量及增长势头、垃圾收运处理状况及经费的短缺状况、城市垃圾处理设施的建设需求等，单靠居民的自觉性难以实现垃圾处理费的足额征收，且因居民存在垃圾收运处理服务是公益性的免费服务的观点，导致有部分居民存在有缴费的抵抗情绪。

三、完善城市生活垃圾收费制度的建议

（一）建立明确的垃圾收费管理系统

垃圾处理费征收不到位主要是由于政策上的缺陷导致，垃圾处理费的收费标准偏低、收缴困难和管理的不到位，使垃圾收费制度形同虚设。首先，从政策上明确收费主体的法律责任，笔者认为，应当明确收费的主要负责人或者直接负责人的法律责任，一旦行政部门工作人员出现乱收费现象的，应追究其行政责任，被委托单位或者个人出现乱收费现象的，则应追究其相应的民事责任。其次，调整垃圾收费方式，对拒缴、欠缴生活处理费的单位和个人予以惩罚，同时对于能够积极主动缴费的单位和个人适应优惠政策，在强制性收费的背景下，激励措施能更好的引导缴费义务主体按时交纳垃圾处理费，此外，还可以将垃圾处理费的交纳情况和个人银行贷款信誉评价体系挂钩，如果单位和个人逾期不缴纳垃圾处理费，则直接影响其银行贷款的信用。合理的垃圾收费方式既可以降低垃圾收费的成本，也有利于今后调整垃圾收费标准，实现垃圾收费制度由定额收费向计量收费转变。再次，调整垃圾收费标准，垃圾收费标准应当科学合理，能够补偿垃圾清理、运输和处理的成本，因此，应根据目前湘潭市的具体情况，适当的提高现行的垃圾收费标准，鼓励居民和社会机关团体从源头上实施垃圾分类和垃圾减量，当垃圾收费体系足够完善、居民有较强的环保意识时，再实行具体、合理的调整。最后，加强对于垃圾处理费的管理和使用，成立专门的部门对收缴的垃圾处理费进行管理，垃圾收费的用途应当予以明确，实现专款专用，将征收的费用用于垃圾的清运、处理以及基础设施的改善等方面，并对擅自挪做他用的单位和个人追究法律责任，保证垃圾费的合理、有效的使用。

（二）明确垃圾收费主体

有学者认为，我国应当把行政性的垃圾处理收费制度转变为经营性收费[7]。结合现实情况，这种变革在短期内是无法实现的，当务之急是应当明确垃圾的收费主体，建立合理的垃圾处理费收费方式。以目前的实际情况，可以直接规定城市环卫部门为垃圾处理费的收费主体，以避免和其他的行政部门职能重合。环卫部门可以采取收费主体和收费行为分离的模式，比如，由缴费义务的单位和个人通过制定的金融机构交纳相应的款项，如大连市采用“一卡制”收费，有效保证了收费渠道的畅通，征收比例高达90%以上[8]。这样可以节省上门收费的人力和物力，如果确因条件限制，需要委托相关单位进行收费的，应当颁发统一的证件，收费人员在收取费用的时候必须出示证件和主管部门统一印制的收据。

（三）建立信息公开制度，加强对垃圾处理费管理和使用的监督

实践中，对收缴的垃圾处理费需要建立严格的管理体系，确保各个环节的公正透明，将费用专款专用于城市生活垃圾的处理。垃圾处理费的征收部门应当及时、准确的将费用的使用信息向公众公开，鼓励公众参与垃圾处理费的管理和监督，听取公众意见，并且实行相应的奖励措施，同时，加大垃圾处理费的宣传力度，力求降低收费制度的争议性以及复杂性。置身城市的市民，既是垃圾污染的制造者，又是垃圾污染的受害者，更应该是垃圾污染的治理者。使公众熟悉收费标准、收费主体、收费方式和收费范围。这样可以减少垃圾处理费收缴难的情况，在物质和精神两个层面上，提高公众的环保意识。

（四）积极推行垃圾分类，实现垃圾的资源化、无害化处理

从以往成功经验来看，垃圾的综合治理，最重要是在第一步，即垃圾分类，这是做好以后几个环节工作的前提和基础。以目前湘潭市的实际情况看，湘潭市尚未进行垃圾分类，居民对于垃圾分类的标准了解甚少，大部分居民并不会对生活垃圾进行分类，环卫工人用来收集垃圾的清洁车，以及垃圾运送车和垃圾站都是把垃圾进行混装，分类的垃圾箱仅仅只是装饰。积极地推行垃圾分类，不仅可以在垃圾处理的过程中节省人力物力，还有利于更好的实现垃圾处理的资源化和无害化。另外，要真正解决城市生活垃圾问题关键是要实现垃圾排放的减量化，垃圾收费制度本质上是要实现垃圾的资源化和无害化处理，减少垃圾对于城市环境的污染。通过垃圾处理费的收缴，引导公众进行垃圾分类，并且对垃圾进行分类处理，通过垃圾处理费的合理使用，改善基础设施，采用先进技术，实现垃圾的资源化和无害化处理。

（五）加大宣传力度，提高居民缴费意识

近段时间以来，市政府加强环境教育与环保宣传、以及完善各种设施，居民的环保意识有所提升，但因民众在传统意识下，认为所有生活环境质量改善工作是政府的责任，模糊了民众的责任与意愿，也导致了民众认为环保工作是政府和企业的责任。在这种观念的引导下，众所周知的“保护环境，人人有责”口号，也仅仅只是存在于人们的口中，很难将其化为行动。当前，环保施政所面临的另外一个问题就是民众对于生活垃圾分类的标准不熟悉，湘潭现行的垃圾收费制度主要是定额用户制（固定收费），是一种平均意义上的用户收费，不管垃圾排量的多少，都按照政府规定的数额进行收费。这就需要政府借着媒体的参与、横幅和标语的宣传，以及收费时以书面的形式告知等方式，促进民众自觉将生活垃圾进行分类，是民众在生活中逐渐提高环保意识。另外，政府应当积极的倡导绿色消费，促使消费者在日常生活中将环保意识化为行动，建立绿色消费的生活方式，使用具有绿色标志或者环境标志的产品。

四、结束语

长期以来，湘潭在城市建设中垃圾处理的欠账较多，这就决定了在今后相当长的一段时间内，城市生活垃圾收费制度在“两型社会”建设中虽然不是最重要的，但却是必不可少的。将垃圾处理费由现有的供水系统连同水费一并收取，是对于城市生活垃圾收费领域经验的借鉴，同时也是湘潭市的一次积极尝试，对城市生活垃圾收费制度的完善与规范具有现实意义。

[1]吴征.生态文明视域下的“两型”社会建设[J].江西师范大学学报，2008，（2）：125.

[2]钱宁.我国城市生活垃圾收费制度研究[D].华东政法大学硕士毕业论文，2010.

[3]于立杰.我国城市生活垃圾处置收费制度研究[D].中国政法大学硕士毕业论文，2011.

[4]延爱萍.完善我国城市垃圾管理的法律问题研究[D].西北民族大学硕士毕业论文，2010.

[5]红网.上门强收“卫生费”湘潭岳塘区环卫所：正当收费[EB/OL].httphttp://hn.rednet.cn/c/2011/06/09/2279964.htm，2011-06-09.

[6]汪宝英，牛冬杰，赵由才.生活垃圾处理收费问题浅析[J].环境科技,2008，（21）:84.

[7]李仕林.建立市场化运作机制是关键[N].中国环境报, 2002-01-21（2）.

[8]丁纯.生活垃圾收费制度的国际经验与借鉴[J].财经论丛，2007，（4）:11.

Key works:two type society;municipal solid waste charge system;reduction

Analysis on Municipal Solid Waste Charge System under the Construction of the“Two Type Society”——A Case Study of Xiangtan

ZHANG Xiao-luo,FENG Jie
（The Law School of Central South University of Forestry and Technology,Changsha,Hunan,410004）

As a comprehensive experimental zone of the two type society,although the Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city cluster's comprehensive economic strength has been continuously improved,it also has encountered with the difficulty of“garbage siege”.To seek countermeasures to solve this dilemma has become the top priority for the government and the society,so municipal solid waste charge system gradually has come to people's horizon.This system can not only solve the money trouble of municipal solid waste treatment,but also can make the waste reduction targets.Of course,as a new system,it has some drawbacks.This article is to consider the actual situation of Xiangtan and put forward some suggestions to solve the problems in the municipal solid waste charge system.

D922.112

A

2095-1140（2012）03-0104-05

2012-02-24

湖南省哲学社会科学评审委员会立项资助项目；“两型社会”之法律制度构建研究（项目编号：0804009A）。

张小罗（1972-），女，湖南长沙人，中南林业科技大学教授，法学博士，硕士生导师，主要从事法理学、宪法学与环境法学研究；冯洁（1988－），女，湖南湘潭人，中南林业科技大学环境与资源保护法学专业2010级硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。

左小绚）