人大监督价值与本体范畴的研究

陈丽影，陶银球

（湖南商学院，湖南 长沙 410205）

人大监督价值与本体范畴的研究

陈丽影，陶银球

（湖南商学院，湖南 长沙 410205）

为确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。强化人大监督是落实党的十七大有关权力监督的重大举措。目前，人大监督面临主体矮化、职能弱化、法律责任虚化等系列问题。拟从价值范畴视角彰显人大监督的至上性及重要性，并在其指引下解构人大监督本体中主体、客体、对象等范畴，以回应当前实践与研究中主体不明确、客体缺失、对象泛化等问题。

人大监督权；价值；本体范畴

在中国，监督问题特别是人大监督，是一个热点、敏感问题，也是一个亟需解决的难点问题。勿庸讳言，目前我国人大监督依旧面临主体矮化、职能弱化、法律后果虚化等问题，如何使柔性、弹性、静态的人大监督向刚性、确定、动态、常态的人大监督转变，实现“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的目标，攸关我国反腐倡廉建设的顺利实现，也攸关我国亿万人民对美好生活的政治期待与法律期待的基本保证，必须引起高度的政治关注与法律关注。

一、人大监督价值论

人大监督机制的运行，必须有其预期的价值目标，以矫正因经常变化着的外部条件所致的目标运行的偏差，避免人权监督运行中的无的放矢或流于形式，可以说，“人大监督的价值目标决定着整个监督机制运行的方向和方式，是人大监督的出发点和归宿[1]。”“价值”是当代人文科学中普遍使用的一个具有重大理论意义的哲学概念，我们使用的哲学用语“价值”一词，相当于英文中的value，而该词又源于梵文中的wer和wal及拉丁文中的vallo、valleo、valus，具有“掩盖、保护、加固”之义进而演生出“起掩护和保护作用的，可珍贵的，可尊敬的，可重视的”涵义[2]。价值作为范畴最早存在于经济学领域，并很快被运用到哲学、伦理学、社会学等学科中，从哲学意义上讲，价值具有以下二方面的内涵：首先，价值是一个表征关系的范畴，即作为主体的人与外界事物的关系，反映人们实践活动的动机和目标；其次，价值是一个表征意义的范畴，用以表示事物所具有的对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性的概念[3]。这就表明，主体是一切价值的原点和标准，价值反映主体的态度和评价。当然，作为客体的事物的基本属性亦构成主体价值评价的必要参照，主体的主观情感和意向不能不反映客体呈现给主体的客观属性。

人大监督的价值是该权力所追求的社会目标，它是关于人大监督的理想状态是什么的权威性蓝图。就其价值属性而言，一方面其具有价值目标的多元性，如保障国家法律的实施、国家工作人员职务行为的廉洁等。另一方面则是其目的价值的有序性，即当其所追求的诸多价值发生冲突时，高位价的价值会被优先考虑。当前，我国的监督有人大监督、政府监察、党内监督、党际监督、社会监督和新闻监督等多种形式，但惟有人大监督具有价值供给的优越性与价值位阶的至上性，这是因为：（1）人大监督具有人民性。我国《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这样，国家就用根本大法的形式赋予了人大监督权力的人民性，这一特性的具备，使得人大监督在诸多监督形式中成为最根本、最全面同时也最权威的监督形式；（2）人大监督合乎道德性。恩格斯曾言道：“人来源动物界这一事实已经决定人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱的多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异[4]。”这就以极大的勇气道出了个人乃至“圣人”思想品德修养的不完善性和认识观察事物的局限性，因而也就不能保证掌握权力的人不发生失误或权力的滥用，从而使得对权力的监督合乎道德的评优标准。从孟德斯鸠的“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，到阿克顿的“权力产生腐败，绝对权力产生绝对的腐败”，从罗素的“在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉，权力欲引起统治者的征服欲”，到杰斐逊的“信赖，在任何场所都是专制之父，……在权力问题上不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止个人行为的不端”这些经典的表述都很好的诠释了权力不仅需要监督，而且这种监督也是合乎道德的。不仅如此，人大监督总以异体监督的形式并以人民的名义存在和出现，因而其道德的或然性更加彻底。（3）人大监督体现了法治的精神。法治是人们有关理想社会的理性选择，早在古希腊时期，亚里士多德就在其《政治学》一书中阐释了他对法治的理解：“已成立的法律普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律[5]。”在当代，美国法学家潘恩道出了法治的真谛：在专制政府中国王就是法律，同样地，在自由国家法律便应该成为国王。可以认为，法治的主要价值就是法律至上，这就要求一切国家事务必须按法律运行，对权力的运行如此，对权力的监督也是如此，就人大监督而言，其通过权力赋予（如行使任命权）、权力行使（如行使审核权）、权力剥夺（如行使罢免权）三个环节有效地防止权力异化，从而使得法治的目标逐步得以实现。

二、人大监督主体论

依法理，主体是法律关系的参加者，是在法律关系中享有权利或负有义务的人。此处的人不仅指自然人还包括依据公法而组织起来，以履行国家管理职能为宗旨，享有职权并承担职责的公法人。在人大监督法律关系中，各级人大及其常务委员会显然是人大监督的主体，这是因为：首先，人大及其常委会作为公法人，能够以自己的名义履行国家管理职能，独立享有职权并承担职责；其次，人大及其常委会作为监督主体有明确的法律依据，如《宪法》第六十二条、第六十三条、第九十九条的规定均反映了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人大监督权的法定承担者[6]。”此外，《宪法》第六十七条、第一百零四条、《监督法》第二条对县级以上各级人大常委会行使监督权的主体地位也作了明确规定。至此，人大及其常务委员会作为监督权主体应无异议。然而，在实践中，乃至在学术界，有关人大代表及人大专门委员会是否为监督权主体仍有一定的争议，持肯定观点的一方认为，人大代表依法享有审议权、质询权、罢免权和视察权等项权力，人大专门委员会也可以依法研究、审议和拟订有关议案，甚至可以开展执法检查活动，听取有关部门的工作汇报，因此认为其是人大监督权主体。但笔者认为，人大代表、人大专门委员会不是人大监督权主体，这是因为：（1）在法律地位上来看，人大代表、人大专门委员会均不具有独立的法律地位，不以自己的名义行使职权、承担职责，如人大代表行使审议权、罢免权，均是作为国家机关（人大及其常委会）的组成人员，在人大（人大常委会）会议上，按照一定的程序，集体行使监督权，这种监督权应视为人大及其常委会的权力而非为某个代表个人的权力；（2）监督权作为一种公权力，依法理，法无明文授权即没有这种权力。人大代表若要行使监督权，必须有其法律的依据，人大及其常务委员会的监督权力可以从《宪法》、《监督法》、《全国人民代表大会组织法》、《各级人大和地立各级人民政府组织法》中找到法律的依据，但这些法律中并没有明确赋予人大代表以监督权。尽管《代表法》规定了人大代表享有审议权、质询权、罢免权和视察权等项权力，前三项权力的行使均在人大会议上，严格按照一定的程序进行的，应当认为人大及其常委会在集体行使监督权。对于人大代表行使视察、调查权的情形，有两种情形，一种是由人大及其常委会作出决定，由人大代表组成调查团或特定问题调查委员会，进行执法检查、评议、特定问题调查等活动，这时人大及其常委会与人大代表的关系相当于委托代理的关系，人大代表的监督活动属于人大监督的性质。另一种则是人大代表以代表的名义进行的视察活动，依《代表法》规定：代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题，因而很难将人大代表的这种视察行为这视为监督权的行使。（3）当然，人大代表、人大专门委员会不是监督权主体，但并不妨碍其成为监督主体。依法理，主体是某种法律关系的参加者，并在该法律关系中享有权利（权力）或负有义务（承担职责）的人。不容否认，人大代表及人大专门委员会是诸多人大监督法律法律关系的参加者，作为人大监督活动的参与者与具体实施者，人大代表、人大专门委员会拥有其作为人大代表、人大专门委员会的特定职权，也负有特定的职责，完全具有作为人大监督法律关系主体的法定条件。因此不难发现，人大及常委会在人大监督法律关系中，既是人大监督权主体也是人大监督主体，作为人大组成人员的人大代表及人大设立的专门委员会则仅是人大监督的主体。

三、人大监督客体论

在人大监督领域，有关客体的研究甚少，大多集中于主体、对象、原则、内容以及对策的研究，有些研究也提到人大监督的客体，却将人大监督的客体等同于人大监督对象，造成了客体与对象的混同。正是由于对人大监督客体研究的缺失与迷失，使得人大监督本体的研究陷入层层迷雾，诸多的争鸣与设想也只不过使该领域的研究呈现出虚假的繁荣。那么，究竟何谓人大监督的客体呢？笔者认为应当从以下几方面予以考察：首先，从《宪法》关于人大监督的立法目的来看，人大监督的目的在于保证国家法律的实施，保障公共权力的依法行使，从而使人民的利益得到有效地保障。其次，就人大监督的实质而言，是用一种公共权力去制约、监督另一种公共权力。第三，从法理上看，法律关系的客体是法律关系主体的权利(权力)和义务（职责）所指向的共同对象。作为客体，它必须满足三项条件，即必须是一种资源，能够满足人们的某种需要、必须具有一定得稀缺性，不能被需要它的一切人毫无代价地占有利用、必须具有可控性。通过以上分析，公共权力完全具备作为客体的要件——作为公共资源公共权力，能够满足人民行政治理的需要，并具有一定的稀缺性与可控性。

人大监督客体的确立，在人大监督领域有着重要的意义。第一，人大监督客体的确立是人大监督理论设计、建构的起点，不仅有助于完善人大监督理论研究体系的系统性、严谨性，同时也为梳理概念上的杂乱和评判观点上的分歧提出了一个基础性的范畴和概念性的工具，如正是有了人大监督客体的研究，从而避免了人大监督研究中客体与对象的混同，使得人大监督本体研究趋于全面。第二，找到了人大监督的客体（公共权力），就不难去发现人大监督的对象，并避免人大监督权对象过窄与泛化两种倾向。如不少学者依据《监督法》第五条的规定，将监督对象限定于由人大及其常委会产生并对其负责的国家机关和国家机关的组成人员，从而把政党、人民团体排除在监督对象之外，人为地缩小了人大监督对象的范围。又有学者将一切拥有权力的人皆纳入监督的对象，使得监督主体泛化。我们认为权力并不等同于公共权力，公共权力具有人民主权性，而权力并不全然如此，如在公司治理过程中产生的私主体内部的权力便不是公共权力，对于行使此类权力的主体不应视为人大监督的对象。

四、人大监督对象论

如前文所述，人大监督客体的明确大大方便了监督对象的准确厘定，但是有关人大监督对象的问题并没有因此而一一化解，而这些问题又直接困绕着我国人大监督权力的运行。这些问题主要表现在以下三个方面：

一是人大对一府二院的监督问题。我国《监督法》第五条规定：各级人民代表大会常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督。这一立法规定的出台，不仅排除了人大常委会对政党、人民团体的监督，同时排除了本级人大常委会对下级“一府二院“的监督。这样当本行政区域内的某一下级人民政府、人民法院、人民检察院发生工作错误或有重大违纪现象，而其同级人大及其常委会碍于情面或出于地方保护主义而怠于监督时，就会形成人大监督的盲区。同时，我国地方各级人民政府、人民检察院实行垂直领导的机制，上级法院对下级法院亦可行使监督的职权，如果排除了上级人大及其常委会对下级“一府两院”的监督，而下级“一府两院”又以垂直领导为籍口，以相关工作的专门性、特殊性为由不配合监督，使得其同级人大及其常委会的监督难以落到实处。因此，应当将本级人大及其常委会有权监督下级“一府两院”作为完善我国人大监督对象问题的内容。

二是人大监督与党的领导问题。人大与党的关系是国家与政党关系的核心内容，也是当代中国的核心政治关系。在我国，中国共产党是执政党，依照宪法行使对国家的领导权，而全国人大是最高国家权力机关，依法享有对包括党在内的一切国家机关和武装力量、社会团体的监督权力。要实现党对人大的有力领导，人大对党的有效监督，必须要对我国独特的政治体制有清晰地认识，这种政治体制的独特之处在于：“中国社会的政治权力结构是一种特殊形态的政治权力结构，它既不同于西方循环的分权制衡机制，也有异于一般的直线型权力结构。最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，但与一般的直线型权力结构不同的是，全国人民代表大会的最高地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的宪政结构，若着眼于实际的政治过程，国家的最大权力拥有者是作为唯一执政党的共产党中央委员会，它表现的是政党结构，党政结构和宪政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治体系的主体部分[7]。”在准确地把握我国政治体制特殊性的基础上，有关党的领导与人大监督的关系便可和谐调处了。一方面，人大监督权的行驶必须坚持党的领导，这是人大行使监督权的一个至关重要的原则。当然，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议推荐重要干部等形式发挥党的领导作用。这种领导以自觉服从为基础，不具有国家强制性，但因党的领导的科学性、先进性，一般会得到很好的遵循；另一方面，党要更好地领导国家，应当尊重体现人民意志的法律，并把自己主动置于国家法律监督之下，人大对党的监督，是国家权力机关实施的法律监督，监督的内容是党是否在宪法和法律的范围内活动，而非监督党的路线、方针和政策。这样，在党的领导下，人大的监督作用得以充分发挥，而人大监督得以加强和完善，实现人大监督与党的领导的相容、共生。

三是人大对国家工作人员监督的问题，我国《监督法》第五条有关监督对象的规定并没有将国家工作人员纳入监督的对象。对于国家工作人员是否应当纳入人大监督的对象，笔者认为应当视具体情形进行分析，如果国家工作人员是作为公共权力的载体而行使职权，这时应当将其纳入人大监督的对象，正如著名反腐专家王明高在《科学制度反腐论》一书中指出的：“一个没有任何公权的工人或者农民站在美国白宫的草坪上，面对世人呼喊：‘向我行贿’！相信没有任何人向他行贿……”[8]正是由于国家工作人员拥有公共权力，其履行职务时成为人大监督权的对象也就顺理成章了。相反，如果虽为国家工作人员，但其行为不是职务行为，则不必纳入人大监督的视野，其个人行为可能构成对法律甚至宪法的违反，但相关责任的追究不应看做是人大履行监督权力。

[1]程竹汝.授权与监督：论完善人民代表大会制度的几个问题[J].学术月刊，2005,（6）：35.

[2]李德顺.价值论[M].北京：中国人民大学出版社，1978.11.

[3]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，1997.279.

[4]马克思，恩格斯选集（第三卷）.北京：人民出版社，1972.104.

[5][古希腊]亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆，1965.199.

[6]刘政，程湘清.人大监督探索[M].北京：中国民主法制出版社，2002.59.

[7]金太军.政治的基本问题与中国政治体制改革[J].中国社会主义学院学报，2005，（3）.

[8]王明高.科学制度反腐论[M].北京：党建读物出版社，2009.3.

Investigation of Value and Ontological Category of the People’s Congress’s Supervision

CHEN Li-ying，TAO Yin-qiu
(Hunan University of Commerce,Changsha,Hunan,410205)

To make sure the power is exercised properly,it must be exercised in the sunshine.Reinforcing the supervision of the National People’s Congress (NPC)is an essential measure to implemente the supervision of power advocated by 17th National Congress of the CPC.At present,NPC is confronted with a series of problems,such as dwarfing of main sector,recession of function, weakness of legal duties,etc.This paper,shaking off from research stereotype,attempts to highlight the superiority and importance of NPC’s supervision in views of value category,to deconstruct the main sector,object and target of the ontology of NPC’s supervision, so as to respond to solve the problems of unclearness of the main sector,deficiency of the object,and generalization of the target in practices and researches.

NPC’s supervision power;value;ontological category

D921.1

A

2095-1140（2012）03-0100-04

2012-02-13

湖南省哲学社会社会科学基金基地委托项目（2010JD34）、（11JD36）

陈丽影（1957- ），女，黑龙江佳木斯人，湖南商学院纪委书记；陶银球（1974- ），男，湖南华容人，湖南商学院教师，博士，主要从事政府经济管理与法治研究。

左小绚）