在建构和谐社会进程中积极探索公安信访工作新机制——对云南省公安涉法涉诉信访问题的思考

刘敏，倪玉霞，李佳琨

（云南警官学院,云南昆明 650223）

在建构和谐社会进程中积极探索公安信访工作新机制
——对云南省公安涉法涉诉信访问题的思考

刘敏，倪玉霞，李佳琨

（云南警官学院,云南昆明 650223）

公安信访问题关乎到和谐的警民关系构建，是推进社会和谐稳定的重要因素。公安信访部门要结合“四群工作”、“三访三评”工作，密切与群众关系，体察民情，提高信访事项的预见性，一是发挥信访部门在公安机关与人民群众之间的纽带作用，二是要充分发挥信访部门在上下级公安机关之间的“联络站”作用。

公安信访；和谐社会；工作机制

前言

公安信访工作是公安机关密切联系人民群众的桥梁和纽带，是公安工作接受群众监督的重要渠道，也是公安机关依靠群众加强社会治安管理、促进队伍建设的一个重要方面。2005年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中明确指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会[1]。社会主义和谐社会的这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在构建社会主义和谐社会的进程中全面把握和体现。因此，做好公安信访工作是构建和谐社会的基础工程，更是建构和谐警民关系的重要举措。对于公安机关而言，化解各类信访矛盾是衡量公安工作和队伍建设的一个重要标准和尺度。周永康同志对信访工作曾作出重要指示：“对上访群众诉求合理的解决到位，对要求过高的教育到位，对无理纠缠的稳控到位，对触犯法律的处置到位，基本做到老问题案结事了，新问题就地化解”。因此我们对待信访问题，一是要用客观的眼光审视信访问题，深入到信访问题的具体类别中发现问题、解决问题。既要纠正彻底杜绝信访问题的错误理念，也要纠正信访问题无法预防的错误思想。二是要始终把人民群众满意不满意作为开展一切工作的出发点和落脚点，以实事求是的精神，以积极、主动的态度，大力强化信访监督、预防工作，改进工作方式，提高信访事项的预见性，从而寻找解决信访问题的出路。

一、探索公安信访工作新机制的现实意义

云南省地处边疆，又是少数民族聚居地，因此维护地区的安全稳定成为重中之重，突破公安信访工作的瓶颈问题关键是要畅通民意、加强警民沟通渠道，大力强化信访监督工作，提高信访事项的预见性。据相关数据表明，2006年至2011年，云南省公安机关共处理涉法涉诉信访问题53,255件，其中要求查办各类违法犯罪、对公安机关的决定结论不服的信访问题占主要部分。信访总量较大是昆明、曲靖、昭通、红河、文山、大理等六个州市公安机关。涉及21个警种，其中刑侦部门和治安部门的占到61.1%[2]（P63-P64）。信访人员成份复杂，以农民为主体的特征明显，大多数来自社会低层的弱势群体，社会给与的关爱应该更多，而对于来自少数民族聚居地的上访者，更应该从基于民族地区和谐稳定的前提下制定相应的政策和法规、信访案件调解和处置机制，维护民族地区的稳定和长治久安。

（一）完善公安信访机制是打牢“立警为公、执法为民”思想，做好人民公仆的必然要求

历史与实践证明，做好群众工作是信访工作的核心工作，是维护地区治安稳定的助推器。因此，贯彻执行“立警为公、执法为民”思想，一方面要加强队伍的教育管理，经常性地开展社会主义法治理念和宗旨教育，培养民警敬业精神，使民警在执法实践中能够多做换位思考,真正做到想群众之所想，急群众之所急，在工作中力求做到政治效果、法律效果和社会效果的统一；另一方面要自觉摆正与人们群众的关系，树立正确的权力观，真正做到“权为民所用、情为民所谋，利为民所谋”。

（二）建立健全公安信访机制有助于维护民族地区和谐稳定发展，提高群体性突发事件的预见与防控能力

随着社会转型期的到来，尤其是西部地区社会转型和利益结构调整性改革阶段的到来，引起社会群体的快速分化，不断激化不同利益群体、不同民族之间的矛盾，因此建立和健全畅通的民意表达渠道是化解矛盾的根本途径，而公安信访工作就是搭建政府与百姓、警与民关系的桥梁。一方面要主动征集民意，建立固定的接访制度；另一方面要重视网络民意，善于从网上倾听民生，体察民情。这对于保持西部民族地区的社会稳定和促进西部地区的经济社会发展具有重要意义。

（三）完善公安信访机制是建构和谐社会进程中人性关爱、人文思考的体现

信访行为可以看成是一种社会活动，其制度则是特有的一种人权救济方式——一种非诉救济方式。信访案件承担了大量因公民权利受损而进行补救、补偿的工作，因为合理解决百姓合法权益既体现了法律的公正合理，又表明了政府人性化的执法和办案，如现今倡导的人性化拆迁等就是政府对公共事务管理的一种换位思考和人性关怀。信访部门要承担维护国家公信力的责任，让人民群众满意和放心，保证执法活动的公正。从我国《国家赔偿法》的修改的进程上看，相关机关不断在赔偿程序、赔偿费用的保障、精神赔偿等方面进行了积极的尝试，这一修改可以更好保障公民、法人的人身、财产权利不受国家机关的非法侵权，使老百姓看到一个真正勇于承担责任，真正负责任的政府。

二、健全公安信访工作机制的基本步骤

（一）建立有效的源头预防机制，解决信访问题的产生问题

1.完善刑侦工作机制。要建立客观、公正的民警评价奖励机制，进一步健全侦查破案跟踪督办机制，实行赏罚分明的刑侦民警管理机制。一是要鼓励民警多破案。侦查破案是公安机关的重要工作，是取信于民的根本。鼓励民警多破案，破大案，对执法量的多寡和执法风险的高低等问题要细化评估标准，不能损害侦破案件民警的积极性。二是要防止民警乱办案。做好加强超期关押、案件久拖不决、滥用自由裁量权等问题的监督，落实有关告知制度，定期主动通报案情，使刑侦民警不仅成为侦查破案的能手，又具有与百姓打交道的行家。

2.探索国家补偿、追偿和刑事被害救助制度。在当前人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的态势下，必然会有一些刑事案件虽经多方努力而久侦不破的情况发生，这势必会造成受害人因物质和精神损失无法得到弥补，对司法机关的失望和不满情绪的堆积，必将引发激烈的上访，影响社会稳定。妥善解决这一问题，一方面应积极建立相应的国家补偿、追偿制度，对刑事案件的受害者实行国家先补偿，案件破获之后，再由检察机关代表国家向犯罪分子追偿的制度。另一方面加大对涉法涉诉救助资金的投入，在省市县三级公安机关都建立刑事被害人救助制度，落实相应的资金来源。另外，为有效防范信访人相互攀比引发反复信访，规范各级公安机关使用救助金额的自由裁量权，应尽快着手建立《救助资金使用规定》，针对不同的案件，给予不同的补助。相同的案件，在同等条件下，救助金额应予相等。

3.抓好矛盾纠纷的前期排查调处工作。建立经常性的矛盾纠纷排查调查机制，实现信访关口前移，把握主动权。一方面要加强信访收集人员队伍的建设，搭建“横向到边、纵向到底”的信访工作网络，全面掌握社会面上的矛盾纠纷和信访动态信息。另一方面要坚持分级负责制度，对可能引发涉法涉诉信访的苗头性、倾向性信息要第一时间关注并调查、做出结论，按照“谁主管、谁负责”的原则，责任人做好落实工作。另外，对可能越级访或有激化苗头的信访案件要及时上报领导掌握了解，并制订出切实可行的措施，及时化解，以求防患于未然。

4.做好民警执法培训工作和建立执法监督机制。抓好民警执法培训工作，一方面树立公平、公正、理性执法的理念，另一方面要通过日常性的培训加强民警法律法规的学习，掌握为群体提供服务、为群众提供法律帮助的新思路，为解决信访难题寻找突破口和捷径，成为做群众工作的专家。要健全并严格落实纪委、督察、信访、法制等部门构建的“大监督”案件评查机制，严格办案责任制和错案责任追究制，进一步完善数量、质量、效果有机统一的办案工作综合考评体系，加大对办案质量和效果的考核力度，从实体和程序上确保执法办案的质量。

（二）建立一个有效的信访处理机制，解决信访事项的化解问题

1.要坚持和完善局长接待日为龙头的信访工作长效机制。按照《公安机关信访工作规定》的要求，结合云南省信访工作实际，云南省公安厅先后出台了《云南省公安机关建立健全信访工作长效机制的实施意见》、《云南省公安信访工作规范》等一系列信访工作规范性文件，坚持将领导接待日制度落到实处，坚持督办督查制度。

2.完善奖惩机制的衡量标准和细化程度。信访工作更多的是化解社会矛盾，做好信访人的思想工作，然而由于思想工作无法量化的特点，往往成为信访案件中的难点。再加之考核激励机制无法公平地衡量民警在思想工作上付出的工作量，所以导致许多信访案件久拖不办，信访人怨气无法消解，重访率增加等情况时常发生。要建立化解社会矛盾的奖惩机制，一方面要把激励机制细化，并落到实处；另一方面对指导和处理信访问题不力的包案领导要问责。

3.探索警察调动申报制度，从制度上减少非警务活动。针对非警务活动频繁引发公安信访问题，而基层公安机关又迫于当地党委政府的压力而盲目使用警力参与非警务活动的实际，应探索建立警察调动申报制度，规定在什么情况下可以调动多少警力的上报制度，对大规模的用警，应及时上报上级警务督察部门。上级警务督察部门掌握下级公安机关的大规模用警情况，并定期或不定期对这些大规模用警的单位进行检查，发现问题，及时纠正，力求从一定程度上减少大规模用警参与处理非警务活动。

（三）建立有效的宣传教育机制，解决好依法打击和依法保护的问题

1.通过开展信访工作主题宣传日活动，加大法制宣传教育力度，引导信访案件当事人合理维权。早在2005年，中央及各地政府结合新修订的《信访条例》，运用宣传画、条幅、展板、宣传手册、电视专题片、《条例》知识竞赛、调查问卷、专题宣传片光盘等多种形式，举办了贯彻实施《信访条例》的主题宣传月活动。2010年，在《信访条例》实施五周年的时候，各地通过宣传活动贯彻落实《信访条例》，进一步畅通信访渠道，依法规范信访秩序，进一步推进信访工作法制化进程。如云南省沾益县公安局于开展“8.18”公安信访宣传日活动、云南广南县开展《信访条例》实施五周年宣传活动[3]，通过为群众讲解依法信访程序及信访人须知等有关知识，并接受群众现场咨询，解答群众关心的问题，积极引导群众依法信访、教育广大群众以实际行动维护正常的信访秩序等形式的宣传，使广大群众进一步了解和熟悉了信访有关法律法规，并激发了广大群众学法、用法、守法、护法的积极性。

2.通过网络问政，拓宽警民沟通渠道，接受群众和社会监督，增强警务活动的透明度。随着互联网的迅速发展，截止2011年底，我国网民已经达到5.13亿，因此网络问政成为政府部门做好群众工作和加强社会管理的一种新形式正是基于庞大的网民数量和舆论信息量之故。越来越多的群众希望通过网络这种便捷的方式提出建议和表达诉求，因此网络问政也成为公安机关听取民意的最佳途径。网络信访是指公民、法人或者其他组织通过县以上政府部门构建在互联网上的信访平台，向相关部门反映情况、提出意见建议或者投诉请求的一种活动。2007年9月，云南省公安厅开通网上信访渠道，接受群众对公安机关、民警的意见、建议或者提出控告、申诉、举报违法犯罪线索等。并规定公安机关对于有效的网上信访事项，将在30日内办结并回复。情况复杂的，可延长期限30日。期间，信访人可以通过上网查询信访事项的办理情况[4]。2011年，云南省公安机关建立了县公安局、派出所、警务室和调解员的四级调解网络，全省共建立县级公安调解中心116个、派出所调解室2，200个、警务室调解组织5，388个，交警大（中）队调解组织391个，把许多矛盾化解在了一线。与2010年相比，群众来信、来访同比分别下降23%和9%；群体性事件起数和参与人数同比分别下降9.4%和18.4%,化解率达59%[5]。

3.通过网络即时通讯工具，增强公安机关与百姓互动性，提升公安机关的执法公信力。加强警民沟通和互动，一方面采用警务博客等形式将公开的警务活动公布于众，增加警务活动的透明度；另一方面采用警务微博、警务QQ群等通讯工具即时答复群众的疑问和建议，为百姓解疑答惑，做好群众工作，提升公安机关服务社会的能力；第三是接受百姓监督，把执法不公、执法不严、徇私枉法等问题减低到最低程度，让每一次执法活动都经得住法律和历史的检验，都经得住群众的检验。以公安微博为例，根据首届云南公安警务微博高峰论坛提供的资料表明，截止2011年11月30日，云南省公安机关仅在腾讯通过实名认证的公安官方微博已达到145个，全省公安机关官方微博共开展各类微博主题活动50余次，发布微博37，327条[6]。这些警务微博几乎囊括了各个警种，各个阶层的警务部门，为警务资讯、突发事件的发布，警民互动，树立公安形象起到了积极作用。

三、在建构和谐社会进程中完善公安信访工作

（一）建立法制跟踪反馈机制，解决执法过程、司法活动中存在的突出问题

国家立法机关要针对一些群众反映强烈的问题，深入分析法律制度方面是否存在需要完善的地方，并制定专人，长期跟踪这一问题的执行过程和社会效果。对法律制度中存在的不足，应尽快从立法的层面上，进行彻底解决。例如，在涉及交警部门的信访问题中，信访人对交警部门做出的道路《交通事故责任认定书》的责任大小划分存在争议，交警的主观判断一定程度上削弱了证据的客观性问题，从而成为引发争议和涉及交警部门信访问题的主要原因[2]（P66）。

（二）开门纳谏，培育信访工作监督员，寻求多方力量完善信访监督机制建设

公安信访工作需要全社会的监督和支持，因此培育信访工作监督员是开门评警、开门纳谏的积极举措。2011年3月，云南省公安厅召开“大走访”开门评警座谈会，来自新闻媒体、企业界代表和服务对象以监督员的身份对公安机关工作进行“把脉会诊”，提出自己有建设性的意见和建议，为公安工作把关，为百姓进言献策。

（三）加强信访基础建设，形成良好的用人导向

随着网络问政的普及以及网络信息互动的增加，由于网络信息的公开透明性，群众对公安信访工作的监督更为便利，由此也对从事公安信访工作的民警提出了更高的要求。因此，在用人上要想方设法吸引优秀人才，这就需要我们形成良好的用人导向。一是要在政治上优待、待遇上倾斜、生活上关心、警力上充实；二是要为信访部门创造必要的办案、交通条件，对信访场所和办公地点进行必要的改造和建设，为人民群众提供一个良好的服务环境；三是要坚持新任领导干部到信访部门锻炼和信访工作人员定期轮换制度，探索新入警人员到信访部门锻炼的制度，增强干部和民警的群众工作能力。

（四）建立基层公安机关信访维稳工作经费制度

在广大基层公安机关，每年主要节日和重要时段，都要安排大量的稳控力量，将重点、异常上访人稳控在当地，保障各种政治活动顺利进行和节日安定祥和。但事实上，基层公安机关的警力明显不能完成24小时的稳控任务，大多采取其他方式如请社区、乡村的有威望人员帮助做稳定情绪工作等，同时，如信访人失控进京，属地派出所必须赴京将其接回，除公安机关管辖的案件外，其它部门的信访人员进京，当地党委政府也会指令公安机关出面接回。这就需要投入大量资金，而基层公安机关没有信访维稳工作经费，客观上也影响了基层开展工作的积极性。这个问题应引起各级党委政府的关注，并采取相应的措施予以解决。

四、公安涉法涉诉信访工作的挑战与机遇

公安、司法等机构作为维护国家安全稳定的强制力量，其代表司法公正的重要性不言而喻。周永康同志曾经指出，公安信访工作一方面是反映社会治安状况的晴雨表，另一方面承担着作为全面审视公安机关队伍建设、检验执法水平的“试金石”。因此，解决公安信访的瓶颈问题是构建和谐社会的必然步骤和客观要求。作为少数民族地区和边疆省份，在新时期新机遇面前，我们看到云南省的信访工作仍然面临着巨大挑战。

（一）不和谐的警民关系成为公安涉法涉诉信访案件增多的重要原因

一是由于个别公安民警的违规行为伤害了百姓的心，造成一些地区的群众见到违法犯罪行为，或者自身受到不法侵害，不主动向公安机关检举，反而采取一些非法途径进行解决。二是公安机关执法能力和效果难以让群众满意。居高不下的犯罪率和有限的破案率让百姓对警察的工作效率和能力产生质疑及仇恨的态度。多地发生的“袭警事件”等表明了百姓对警察工作不满情绪的一种现实表现。三是大众媒体中警察“被妖魔化”的结果。在媒体舆论监督下，个别警察的失职、违规行为被放大，警察形象被丑化，尽管公安机关在队伍建设方面出台了大量的规范性的制度和文件，但是这些负面报道甚至不负责任的假新闻极大影响了公安机关整体形象。以上不和谐的因素造成公安机关的公信力下降，也给处理公安信访工作增加了难度和时间跨度。

（二）法制及体制上的弊端成为解决公安信访工作瓶颈的障碍

公安信访案件的居高不下与我国法律上的不足、法规上的不完善、体制内的痼疾以及激励机制的僵化有关。因此，一方面，要本着全力维护人民群众的合法权益，引导信访案件当事人通过司法途径解决问题。另一方面，强调公安民警的热情规范服务的同时，也要依法保护民警的合法权益。实践工作中，对那些经过查实属于诬告陷害或诽谤行为的信访投诉，公安机关应当旗帜鲜明地依法打击处理或支持民警起诉维权，不能助长诬告陷害或诽谤行为在信访群体中形成风气，从而引发更多的信访问题。此外，要“依法治访”，要针对上访过程中的违法突出问题，制定具体的工作措施，收集固定证据，坚决追究少数人打着维权旗号，故意扰乱社会秩序的违法犯罪行为，维护正常的信访秩序。

（三）社会急剧转型期及边疆地区复杂性给信访工作增加了难度

时代急剧变迁最显著的表现是经济高速发展，而经济增长的背后往往带来的是社会问题的涌现，贫富差距加大，社会分层加剧，各阶层矛盾尖锐，犯罪率高发、道德滑坡等等现象，让我们不得不站在人文的角度去拷问人性和思考人类未来的发展之路。对于地处边疆地区、少数民族众多的云南省而言，云南公安机关应始终把维护边疆和谐稳定作为工作重心，而对于地处少数民族聚居地的“边缘人群”、“弱势群体”，除了正常的法律救援以外，心灵救赎更为重要。

近几年，公安机关始终把群众工作作为推动社会和谐稳定的源动力，无论是“三项重点工作”、“三项建设”，还是“三访三评”、“四群教育”，这些活动密切了公安机关同人民群众的关系。我们要抓住契机，要通过“大走访”、“开门评警”等活动，一方面发挥信访部门在公安机关与人民群众之间“连心桥”作用，了解民意、拓宽信息渠道，及时获得预警性、超前性、潜在性的上访信息，另一方面充分发挥信访部门在上下级公安机关之间的“联络站”作用，利用各警种、各部门沟通联络平台，通过工作作风转变、业务能力提升等放方面做好服务工作，缓和并构建和谐警民关系。

[1]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话[N].光明日报，2005-02-20.

[2]倪玉霞，李佳琨.云南省公安机关涉法涉诉信访问题的思考[J].云南警官学院学报，2012，（1）.

[3]中共曲靖市市委政法委员会.沾益县公安局开展“8.18”公安信访宣传日活动[EB/OL].http://www.qjzfw.gov.cn/kuaixun/news/g ongan/20100823/173335.shtml

[4]云南省公安厅网上“开门”接举报[N].昆明日报，2007-09-06.

[5]云南公安建“四级调解网络”信访和群体性事件双下降

[EB/OL].网易.http://news.163.com/11/0112/16/6Q791IGJ00014JB5. html.

[6]复旦大学发布中国政务微博研究报告：公安、县级官员最积极[EB/OL].http://sh.people.com.cn/gb，2011-04-23.

Key works:public security petition;harmonious society;work mechanism

Exploration on the New Mechanism of the Petition work of Public Security in the Process of Constructing a Harmonious Society——Thinkingon Lawand Litigation-related Issues in Yunnan Provincial Public Security

LIU Min,NI Yu-xia,LI Jia-kun
（Yunnan Police Officer Academy,Kunming,Yunnan）

The petition problems in Public Security are closely related with the construction of a harmonious relationship between the police and the people,and it is the key factor to promote social harmony and stability.Public security’s petition departments should combine“four group work”or“three visits and three rated"work closely with the masses,observe the feeling from the masses,and improve the predictability of petitions.Firstly,the public security petition departments should serve as a link between public security organs and masses;secondly,it should be a contact station connecting superiors and inferiors in public security organs.

D631.19

A

2095-1140（2012）03-0085-05

2012-03-12

云南省教育厅科研基金项目，项目编号：08Y0347。

刘敏（1979-），女，辽宁大连人，云南警官学院学报编辑部编辑，主要从事公安媒介、公安社会学研究；倪玉霞（1976-），女，河南三门峡人，云南警官学院禁毒学院讲师，主要从事禁毒工作研究；李佳琨（1978-），男，云南曲靖人，云南省公安厅信访处综合科科长，主要从事公安信访工作。

王道春）