包容性发展:从“半城市化”走向“城市化”

周家明

(南京农业大学公共管理学院，南京210095)

1 “半城市化”问题的提出

2008年十一届全国人大一次会议举行首场集体采访时，来自基层的十位全国人大尤其是三位农民工代表阐述了当前农民工最关注的问题。这些代表普遍反映，当前农民工最关注的是福利待遇、子女教育和社会保障等问题。中国政府网更是以“福利待遇、子女教育、社会保障等是农民工最关注的问题”为标题将这篇采访报道放在首页，凸显出我国城市化进程中的困难与农民工城市化的艰辛。

据国家统计局公布的数据显示:2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人，其中，16岁～30岁的占61.6%［1］。据此推算，2009年外出新生代农民工数量在8900万左右，如果将8445万就地转移农民工中的新生代群体考虑进来，我国现阶段新生代农民工总数约在1亿人左右。不同于传统农民工，新生代农民工在回不去、融不入的困境下依然选择坚守城市。他们一改过去的“过客”心理定向，期盼着在务工城市长期稳定生活。

一方面，数量庞大的农业人口欲融入城市，成为和“非农”群体一样公平地享受各种福利待遇，有尊严地在城市生活，成为城市的一分子，成为无论从身份上还是行为上的真正市民;另一方面，当前的经济条件以及一系列的制度制约着他们“城市化”、“市民化”的脚步。从经济层面来看，主要是我国工业化、城市化进程的缓慢和不彻底，城市的经济条件和基础设施建设难以接纳和吸收大量的农业人口。据测算，2008年中国城市化率只有45.68%，低于同年世界平均水平47.6%，比美英日韩低30个百分点以上。［2］按照城市化率国际标准，城市化一般分为三个阶段:30%以下是前期;30%～70%是快速发展阶段;70%以上是后期(现代化时期)。这样来说，我国城市化仅仅是处于快速发展阶段的中期，难以有效接纳数以亿计的非农业人口。城市化发展不彻底，以单个劳动力而不是农户为单位的数以亿计的农村富余人口演绎了“候鸟型”的不彻底的城市化，给“三农”和城乡协调发展带来诸多负效应。［3］从制度层面而言，我国长期实行的户籍制度以及倾斜于城市的社会保障制度限制了农业人口享有和城市居民同等的权利，而固化了的社会结构和利益格局一时难以撼动，导致农民工始终徘徊在城市之外，成为“半城市化”群体，反过来制约着城市化的进程。因此，中国的“半城市化”其实就是农民工的“半城市化”，农民工城市化将是中国城市化可持续发展中的一个重要环节。［4］

“半城市化”源自地理学的概念，强调的是农村地区向城市化地区转变过程中的一种过渡性地域类型。早在20世纪50年代，戈特曼在其大都市带理论中就提到了这种独特类型的地区。1987年，McGee在研究亚洲发展中国家的城市化问题时，也发现了一类分布在大城市之间的交通走廊地带，与城市相互作用强烈，劳动密集型的工业、服务业和其他非农产业增长迅速的“半城市地区”，即Desakota(desa即乡村，kata即城镇)。这是“半城市化”这一概念的最早提出并明确其所指涉。

“半城市化”这一概念引入我国，引起我国学者的高度重视，首先在城市规划和设计领域受到关注，但随后“半城市化”所指涉的对象逐步发生变化，诸多学者将在城市居住的非城市人口的城市化问题纳入“半城市化”的研究对象，进一步拓宽了“半城市化”的研究领域和范畴。学者王春光指出，半城市化是一个系统性的社会、制度、文化、行动和心理问题，迄今为止所有政策调整尚未达到化解半城市化问题。所谓半城市化，指的是没有彻底融入城市社会的状态，或者说是城市化不彻底的状态，表现为农村流动人口在制度上没有享受完全的市民权，在社会行动上与城市社会有明显的隔离以及对城市社会没有认同感，不认为自己是市民，在社会认同上出现内部化、边缘化倾向。［5］

对“半城市化”现象的关注不仅仅止于学术界的研究，网络媒体对于“半城市化”现象也给予了极大的关注，关注的焦点仍然集中在“半城市化”所带来的挑战与问题以及各地“半城市化”现象及问题。

相较于学术界和网络媒体的极大热情，官方对“半城市化”现象和问题反映较为冷淡，政治性文件以及政策文本鲜见有关“半城市化”现象及问题的论断或公开的阐述。《中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略》这一半官方的研究指出:从十二五开始 ，用20年的时间解决中国“半城市化”问题，以促进人的发展为主线，完成“半城市化”到“全城市化”的转变。

城市化是“人”的城市化，而不是“物”的城市化。半城市化是城市流动人口(农民工)等不能公平享有城市居民享有的薪酬、教育、医疗、住房、社会保障等公共服务现象。半城市化问题是一系列问题的合集，是城乡二元结果的必然产物，本质上是不包容性发展的问题，核心是公平问题。破解“半城市化”困境，促进彻底“城市化”是城市化发展的必然目标。应以包容性发展为理论视角从人口的角度探讨我国由“半城市化”走向“城市化”问题。

2 “半城市化”研究的脉络

对“半城市化”问题的研究，学术界给予了高度的重视，无论是城市化研究的学者还是社会学研究的学人都倾注了大量的心血，研究成果颇为显著。通过CNKI以“半城市化”为题目进行检索，共获得58篇论文，如果以主题进行检索，可获得224篇有关“半城市化”论文，具体见表1。

表1 通过CNKI以“半城市化”为题的检索结果

通过对“半城市化”相关论文的检索，我们可以发现，对“半城市化”的研究近年日趋活跃，研究成果也集中于2010年和2011年这两个年份。在此之前，对“半城市化”的研究学者们着墨不多。究其缘由，主要有两个:一是改革开放以来我国从一个农业大国向工业大国转型的步伐虽然加快了，但由于我国工业底子薄、欠债多，所以工业化的程度离世界工业化国家还有一段不小的距离，而城市化往往是和工业化联系在一起的，工业化进程的缓慢必然延缓城市化进程的速度;二是，前期对于“城市化”问题的研究更侧重于城市的规划、空间布局、城市基础设施建设、城市核心区的发展，忽略了构成城市核心的“人”这一主体要素，所以城市规划设计、城市形象面貌、城市基础设施建设成为研究的主要内容。

对“半城市化”研究状况进行简单的数量统计，是为了对该问题有一个直观了解。此外，我们更需从研究内容上把握当前“半城市化”问题研究的主要方向，以便对“半城市化”问题有更深入、细致的研究。通过对“半城市化”国内外文献的简单考察，学界对“半城市化”问题的研究一直围绕两条路线展开:一条是从地理空间的角度来研究;另一条是从人口的角度也即农民工城市化的方向进行研究。我们对文献的详细考察也仅仅围绕这条路线展开。

2.1 从地理空间的角度研究“半城市化”问题

这个角度的研究成果级别较高，研究成果相对丰硕。学者们从地域特征或具体城市的“城市化”问题进行研究。与此同时，该角度的研究对城市用地进行了深入的剖析。傅小锋(2005)等人则以成都新津县为例，探讨了“半城市化”地区土地利用的变化，研究指出，“半城市化”地区建设用地的数量剧增、物种减少、地表水质变差、土地功能退化、工业三废增加、岛状气候显现等环境效应同步发生。车生泉、马晓星(2007)通过对上海“半城市化”区域自然景观的研究，提出应该综合运用3S技术、土地时空演变模型分析技术、景观动态格局与生态过程关系分析技术和生态格局优化模式设计技术等方法设计该区域的自然景观生态格局。王开泳、陈田(2008)等人认为，随着城市化的快速推进，城市对周边地区的影响力在不断增大。城乡之间的经济联系也越来越紧密，城乡互动发展的态势日益明显，应该逐步推进“半城市化”地区城乡一体化协调发展。刘盛和、张擎(2008)则对杭州1999年和2000年“半城市化”地区的空间分布及其变化进行了研究，对推进杭州“半城市化”地区动态变化及其内部差异性进行了剖析。李曦(2008)等从我国半城市化区域违法用地问题突出，尤其是近年来随着我国城市化进程加快，探究了当前土地利用管理中的困难，分析了“半城市化”区域违法用地形成的原因，提出了“半城市化”区域违法用地治理对策。韩非、蔡建明(2011)则认为我国半城市化地区乡村聚落正面临空前的形态演变和现代转型，可以通过城镇化整理、迁建和保留发展三种重建路径来实现，分为农民集中安置导向下的农民新村、农业专门化生产导向下的农业专业村镇和生态旅游导向下的民俗旅游村等三类发展模式。

2.2 从人口流动角度研究“半城市化”问题

这一部分的研究集中于农民工或农村流动人口的城市化问题，很多学者也称之为农民工城市化问题。人口角度的“半城市化”问题不仅研究农民工流动的规律，还要研究农民工的城市生存环境、农民工的生存条件以及农民工的各项权利的获得问题，尤其需要研究农民工城市化的路径和措施。王春光(2006)就提出，“半城市化”是一种介于回归农村与彻底城市化之间的状态，它表现为各系统之间的不衔接、社会生活和行动层面的不融合以及在社会认同上的“内卷化”，这一长期变化的趋向，对中国社会发展提出了严峻的挑战，十分不利于中国社会结构的转型和变迁。丁建兵(2008)指出，在现实中，由于系统、社会生活和行动、社会心理三个层面的相互强化，农村流动人口出现“半城市化”现象，并显现出长期化的变迁趋势。周建国(2009)提出，农民工城市化是实现从“半城市化”到“城市化”的最优选择，而要促进农民工城市化这一目标，中小城市(尤其是县城)是最为可行的路径选择。刘淑春、李魁(2010)认为，“半城市化”是城市化发展中的一个阶段，突破农村人口“半城市化”困境和“夹心层”约束，根本的出路还在于彻底的“城市化”，但不是盲目的城市化。几又(2011)认为，“半城市化”是户籍功利主义的“夹生饭”，将“半城市化”问题生存的根源直指我国实行半世纪之久且饱受诟病的城乡户籍分割制度。漆先望(2011)认为，要解决“半城市化”问题，就必须正视农民工或农业人口的社会保障问题，在当前的经济条件下，用土地换取社保是一条可行的路径。

以上对“半城市化”文献的深入分析，可以得出以下几点结论:一是，“半城市化”这一概念自引入我国后受到了相当程度的重视，这不仅仅和我国加速推进城镇化有密切的联系，同时反映了学术界对我国经济社会发展现实问题的高度关注，试图通过自身的学识和智慧为国家和社会发展献计出力。二是，“半城市化”这一概念的指涉，学界一直存在空间地理和人口角度之争，呈现出争鸣的态势。有关“半城市化”这一概念所指不仅体现出不同的地域特点，同时体现出时间序差。欧美国家采用这一概念更注重从空间地域角度进行研究，而我国则呈现出空间地理角度和人口角度研究并驾齐驱的局面。就时间顺序而言，早期对“半城市化”的研究侧重于从空间地理角度研究，而进入新世纪以后，研究的视角转移至人口方面，呈现出研究视角随着时间变化而变化的特点。三是，对“半城市化”问题学术界纵然给予了高度重视，发表了诸多研究成果，但目前的研究还有深化的空间，即“半城市化”问题的制度和政策成因研究不够;“半城市化”问题的伦理意义研究不足;“半城市化”问题解决的措施和策略还有待进一步挖掘等。

3 从“半城市化”到“城市化”:包容性策略的构建

城市化是人的城市化，而非物的城市化，从包容性发展理论来观察和审视我国的城市化，需要解决农民工和农村流动人口的城市化问题，通过取消对农民工和农村流动人口户籍约束，完善和切实保障这部分群体的法定权利，是包容性增长的核心要义，是实现从“半城市化”走向“城市化”的必由之路。

包容性发展是亚洲开发银行在2007年首次提出的一个概念，2009年11月15日，胡锦涛主席在亚太经合组织会议上强调“包容性发展”，一年以后，在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议的开幕式上，胡锦涛再次提到并阐发了这个概念，成为我国经济社会发展的纲领性理论思想。对包容性发展的具体涵义，我国学者理解不一，各有侧重，但就我国具体国情而言，包容性发展强调社会弱势群体、低收入人口有相对平等的发展机会，能从经济增长中更多受益，强调和谐发展、科学发展。包容性发展的前提是经济发展，核心要义是机会平等，主要目标是经济发展成果共享，最终价值导向是社会公平正义。［6］

就“半城市化”问题而言，包容性发展要求取消限制农民工和农村流动人口进城务工、进城生活并逐渐城市化的规定和办法，切实保障农民工和农村流动人口进城的各项权利，使农民工和农村流动人口在城里享有均等的机会，获取合法的利益。另外，通过落实和完善的社会保障制度保障农民工和农村流动人口的生存条件、福利待遇，解决他们的后顾之忧。同时要通过完善的收入分配制度使广大农民工和农村流动人口共享城市发展的成果，有尊严地在城市生活，为城市所接纳，为城市的发展添砖加瓦。

3.1 户籍制度的改革

“半城市化”概念，是指农村人口向城市人口转化过程中一种不完整的状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业和生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利。［7］

之所以会出现这种“半城市化”的现象，是因为劳动报酬、子女教育、社会保障、住房包括选举权和被选举权等都依附于城乡二元户籍机制之上，只要户籍身份未发生根本性更替，这些“固有权利”就难以随之迁徙。近年来，虽然一些地方在户籍管理上有过一些比较吸引眼球的动作:取消暂住证，代之以居住证;取消红蓝本，代之以同样的户籍簿颜色，但涉及城乡二元户籍壁垒的根本性问题鲜有全面触及，反倒是功利色彩愈显浓郁。

“半城市化”，实际是户籍功利主义者的“夹生饭”。户籍制度改革的本质是公民自由迁徙权利的回归，而非经济发展的筹码。将公民权利功利化，纵使眼前有所发展，但因而形成的利益输送惯例，付出的代价只会更大，改革更加困难。［8］

户籍制度改革的主要内容是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。改革的理想办法是自动登记制度，即一个人出生在某地，就自动登记为该地户籍。若其离开原有户籍登记地，进入另一个地方，不论是城市、乡村，居住一定时间，并准备长期居住下去，就应当获得本地户籍。不论人口迁入对一个地方利大还是弊大，迁入地政府都可以设置户口登记标准，比如，欲登记为本地居民的迁入者在本地已连续居住两年或三年;有住房，不论是自有房产还是长期的房屋租赁合同;或者即便没住房，但有投亲靠友情形等。自动登记制度区别于目前户籍制度的关键在于，凡是合乎这些标准者，地方政府必须自动登记。现有户籍制度也设立了诸多入籍条款，却保留了审批制度，结果，不少合乎标准者依然不能登记为本地居民户口。诚然，有许多人指出，户籍制度改革的关键并不是户籍制度本身，而是户籍制度背后的利益分割。当前，逐步落实和保障农民工和农村流动人口的基本公民权利，为他们提供平等的机会和分享经济发展成就是首要解决的问题。

3.2 社会保障的落实

农民工和农村流动人口的社会保障体系的逐步完善是机会均等和成果共享的关键，只有落实了农民工和农村流动人口的社会保障问题，才能谈得上平等和共享。目前，可行的办法是根据农民工的需求与目前条件，立足长远、统筹兼顾、建立账号、形成网络、支付转移、城乡对接、分类分层保障。在解决农民工社会保障问题的道路上，建立一元化的社会保障体系应该是最终目标。

一元化的社会保障体系是指城乡统一的社会保障体系，它不仅管理简便，而且没有身份、户籍、职业的歧视，体现的是社会的公平与公正。但目前由于我国财力、技术及相关政策等客观条件制约，还不具备建立一元化社会保障体系的条件。而且现在就建立一元化的社会保障体系，忽视了农民工流动性强、工作情况复杂、对社保需求不一等特点。因此，农民工显然不能简单地与城市企业职工、政府公务员等用同一种社会保障制度来覆盖，或者虽然可以在基础部分统一却需要在补充部分体现差别性。所以，一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但近期应将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。就单项社会保障制度而言，如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条件能够实现制度安排的一元化，那毫无疑问应当选择一元化。因为这既能减少改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向一元化目标的路径。［9］

在“半城市化”背景下，要落实农民工和农村流动人口社会保障问题，应该不断增强城市社会保障的吸纳能力，打破社会保障制度碎片化、区域化桎梏，实现社会保障的联网并网，解决农民工和农村流动人口因流动而导致的投保不享保的困境，增强他们参保的积极性;应适当放松对缴费年限的限制性规定，并以鼓励性的政策激励延长缴费期限，降低城市养老保险的门槛，使农民工加入城市养老保险的负担减轻;应该加大对失地农民的生活救助，健全失地农民的保障系统，除用土地换回的养老保障外，应该将失地农民纳入城市医疗保险系统内，并健全配套设施和服务，使他们享受更多资源。

3.3 参与共享的策略

农民工和农村流动人口与城市市民是什么关系这一问题，很早就有学者进行过研究，认为两者之间是矛盾和冲突的关系;但又有学者认为，它们之间是一种共生的关系。由于城乡二元结构和户籍制度的限制以及文化冲突的存在，农民工在城市所作的贡献与他们所获得的酬劳很不相称。农民工遭受种种制度上的排斥和歧视。虽然，农民工与城市市民在城市社会空间交往中已经形成了相互协调的共生关系，但它表现为一种偏利于城市社会和市民的非对称共生模式。共生理论认为，在非对称性互惠共生中，共生单位首先要满足质参量兼容的要求，同时，共生单位在形态上应比较接近，或者形态的方差应较小。如果农民工长时期不能融入城市社会中，与市民一样平等地共享城市文明的成果，两个共生单位会变得越来越不能相容，农民工和城市市民会形成相互隔离的社会群体，农民工与市民的共生关系会变得不稳定，甚至消亡，大规模的社会冲突不可避免，社会的和谐稳定必将受到严重威胁。［10］

农民工融入城市，实现农民工参与城市建设发展，共享城市经济发展和文明成果，大力推进农民工的城市社会交往、拓宽农民工交往的空间和领域，积极推动农民工参与城市社区建设等;同时要求城市居民抛弃偏见和歧视，增强对农民工的接纳和认同感。当前，可以鼓励农民工积极参与社区生活和社区建设以及农民工子女入读公办学校两个方面促进农民工融入城市，即城市社区可将在本社区居住的农民工纳入就业与再就业服务系统，加强对农民工的培训，为农民工就业提供更多就业信息和就业岗位;当地政府积极帮助解决农民工随迁子女的入学教育问题，保障他们的教育机会公平;各社区积极吸纳常住农民工参与社区公共事务和公益事业的建设，保障他们的合法诉求;吸引农民工参与社区各种文体组织和文体活动，丰富他们的业余生活，加快他们的融入步伐;加强宣传和政策引导，消除城市居民对农民工的歧视，通过各类活动的参与，营造一种和谐共生的情感包容关系;政府出台相关规定和办法保障农民工权利的落实，使有利于农民工的各项措施有法可依、有例可循;安排农民工子女与城市孩子同在一所学校上学，增加他们与城市文化的接触和学习，孩子的家长们也会多一条与城市家长或城市文化沟通的桥梁。［11］

［1］［2］国家统计局.新中国60周年系列报告之十:城市社会经济发展日新月异［EB/OL］.［2009－09－17］http://www.gov.cn/gzdt/content_1419726.htm)

［3］马先标.稳健快速推进城市化中的农村富余人口转移［J］.经济社会体制比较，2010(5):40 －43.

［4］周建国.社会转型与社会问题［M］.兰州:甘肃人民出版社，2008.

［5］王春光.农村流动人口的半城市化问题研究［J］.社会学研究，2006(5):39－42.

［6］葛笑如.包容性增长的正义品质［J］.求实，2011(8):70－72.

［7］梁捷.我国城市化进程正遭遇“半城市化”的困扰［N］.光明日报，2011－02－17(02).

［8］几又.“半城市化”是户功利主义煮的“夹生饭”［J］.农村·农业·农民，2011(A版):57－59.

［9］付丽丽.我国农民工社会保障问题研究［J］.北京城市学院学报，2008(1):96－98.

［10］周春发.从冲突走向融合—农民工与城市市民的社会交往—基于共生理论的视角［J］.福建论坛:社科教育版，2007(12):27－30.

［11］张荆.教授谈农民工融入城市:以子女入学公校为切入点［N］.中国青年报，2010－02－05(03).