以“义务教育均衡化”践行“包容性发展”

耿华萍

(南京农业大学公共管理学院，南京210095)

GENG Hua－ping

(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)

0 引言

在2009年11月亚太经合组织第十七次领导人非正式会议及2010年9月16日第五届APEC人力资源开发部长级会议开幕式中，中国国家主席胡锦涛两次提到“包容性增长”的概念。在2011年4月博鳌亚洲论坛开幕式上，胡锦涛主席又首次以“包容性发展:共同议程与全新挑战”为主题发表了主旨演讲，希望倡导和推动更为公平和均衡的社会发展方式。自“包容性增长”与“包容性发展”这两个概念提出之后，其引起了学者、媒体与社会多方的高度关注。笔者认为，这一社会关注将会向两个方面拓展下去:一是在理论层面上，学者们对包容性增长与包容性发展的相关理论问题进行深入的研究，以揭示这一增长与发展观所包含的理论内涵;二是在实践层面，我们会反思在社会发展中，我们哪些政策措施与制度施行体现着包容性增长与包容性发展的理念，而哪些政策措施与制度设计又违背了这一新发展观。对此，本文将以南京市近年关于义务教育均衡化的实践探索作为个案分析对象，以包容性发展的理念对其进行审视，以期首先在教育方面提出“以义务教育均衡化来践行包容性发展”的理念。

1 “义务教育均衡化”与“包容性发展”理念解读

1.1 “义务教育均衡化”的理论基础

18世纪，西方资产阶级在反对封建专制的斗争中，产生了追求自由平等、保护个人利益的社会公平思想。社会公平是指人们在利益关系上的无差别性，以及参与社会活动的平等权利和机会［1］。社会公平理论延伸至社会发展领域则产生了公共服务均等化的理论，而延伸到教育领域则产生了教育公平的理论。笔者认为，义务教育均衡化的实践探索，是公共服务均等化和教育公平两个理论相结合产物。其内涵体现在这样几个方面。

其一，伴随着人们对社会公平的追求，公共服务均等化已成为现代市场经济条件下社会公平的核心要义，也成为现阶段我国社会和谐与经济协调发展的基本支撑条件。刘德吉认为，公共服务均等化可以简单定义为:在一个国家内，处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务［2］。虽然，学术界在公共服务均等化内涵的理解上并未完全达成一致，但是义务教育作为现阶段我国基本公共服务的一项重要内容，在政界和学界并无争议，而且在国家的指导性文件中得到了明确的规定。

其二，教育公平一般被认为是社会公平思想在教育领域中的适用，是对社会成员之间受教育权利及利益分配是否合理、是否符合人的平等权利的一种评价。教育公平一直是人类社会产生以来制约和影响教育活动乃至整个社会发展的重大问题，而且，20世纪60年代以来教育公平已成为西方国家极为关心的一个重要的社会问题。因此，也产生了关于教育公平理论的三位代表性人物:美国社会学家科尔曼(James S.Coleman)、瑞典教育家胡森(Torsten Husen)和美国哲学家罗尔斯(John Rawls)。

科尔曼1966年向美国国会提交了《教育机会均等的观念》的报告，即著名的“科尔曼报告”。他将教育机会的不均等划分为五种类型:一是社区对学校的投入差异;二是学校内种族构成不均等;三是学校各种无形的特点以及可直接归因于社区对学校投入的某些因素;四是学校对背景和能力相同的个体所产生的教育结果的不同;五是学校对不同背景和能力的个人产生的教育结果的不均等。［3］虽然这五种教育不均等的类型是对应于美国教育现象的，但它也基本适应于对其它国家教育不均等现实的解释。

瑞典教育家胡森认为，教育机会均等有三种方式，即强调法律保障人人都有受教育的权利，但不同能力的人(实际上是不同阶层的人)应进入不同性质的学校;教育制度应平等地对待每一个儿童，如何利用这种机会则是儿童及其家庭的权利，同时应设法消除由于贫困和地理位置带来的障碍，对所有儿童实行同样的教育;以及确保人人都有受教育机会基础上，注重人的差异性，使每个儿童都有相同的机会受到不同方式的对待［4］。胡森所强调的教育平等，也就是我们所言的起点平等、过程平等和结果平等。

罗尔斯的“正义论”从“契约主义平等观”出发，对胡森等传统平等观进行了批判。罗尔斯认为，胡森等所提出的“机会均等”实际上是不可能的，但为了社会正义，我们只能向另一个目标努力，即追求建立一种社会制度，对社会财富进行重新分配，以补偿个人自身不能控制的因素所造成的社会损失，以达到结果的平等。为此，应根据“效益原则”、“差异原则”和“补偿原则”对出生背景和天赋不同的个体提供不平等的教育条件［5］。

从科尔曼五种类型的教育机会不均等的划分，到胡森所提倡的实现教育平等的三种方式，再到罗尔斯的实现教育均等的三原则，这三个理论为我国教育均等化，尤其是义务教育均衡化的实践探索提供了学理上的依据。

1.2 “包容性发展”:一种新发展观

自20世纪中期以来，源于对贫困认识的逐步深化，即从收入贫困到能力贫困再到权利贫困［6］，人们关于经济增长的认识也在不断深化，并由此发展出不同的增长理念。关于增长的理论渐次深化与升华，并经历了从单纯强调极化涓滴增长(赫希曼，1991)到基础广泛的增长(世界银行，2001)到益贫式的增长或有利于穷人的增长(亚洲开发银行，1999;世界银行，2001)再到包容性增长(亚洲开发银行，2007;世界银行增长与发展委员会，2008)的逻辑演进［7］。“包容性增长”的理念最初由亚洲开发银行于2007年提出，而且在亚洲开发银行副首席经济学家庄巨忠近年的著作中，阐述这一理念的就有多篇文章，比如:《以共享式增长促进社会和谐》、《在包容性增长的框架下诊断菲律宾经济增长》、《亚洲地区的贫困、贫富差距与包容性增长》等。在2008年世界银行增长与发展委员会发表的《增长报告:持续增长与包容性发展战略》一文中，又进一步提出以包容性增长为中心的发展战略。

对包容性增长的理解，学术界从多学科和多角度进行了阐释。比如，让·皮埃尔·莱曼就认为，包容性增长最基本的道德含义是公平合理地分享经济增长，它涉及平等与公平问题，包括可衡量的标准和更多无形因素。前者包括基尼系数、识字率、公共产品的一般供应和分配，后者包括观念、感情和各种共同的愿望［8］。唐钧侧重于强调包容性增长的“参与”和“分享”，他认为，“包容性增长”和中国近年来提出的“全面小康”、“和谐社会”和“科学发展”等思想，从根本上说是一脉相通的，都代表着世界文明发展的最新成果［9］。前亚行驻中国代表处副代表、首席经济学家、现任中国发展研究基金会副秘书长汤敏认为，机会平等是包容性增长的核心，而强调机会平等就是要消除由个人背景或所处环境的不同所造成的机会不平等［10］。竹立家认为，包容性增长是指社会公众都能公平、公正地共享改革与发展成果。它包括三个基本内容，即:共享性、公平性、公正性增长［11］。因此，笔者认为，包容性增长的核心要义是“机会平等，成果共享”。与包容性增长相比，包容性发展则更多强调要建立非排斥性的社会制度，以在社会发展上实现机会平等与成果共享。

2 “义务教育均衡化”与“包容性发展”的契合性

截止2012年2月1日，在中国知网(CNKI，包括中国期刊网)上以“包容性增长”为题名的文章共388篇，而以“包容性发展”为题名的文章也有60篇。其中，将“包容性发展”理念引入教育领域的研究论文仅5篇，其中，4篇均为引入高等教育领域，1篇为基础教育领域的农村教师人力资源开发方面，而把“包容性发展”理念引入作为其重要载体的义务教育领域的相关研究论文，笔者还未发现。笔者认为，义务教育均衡化与包容性发展的理念具有内在的契合性，它也是践行“包容性发展”理念最有力的突破口。

贫困和饥寒时刻困扰着章学诚，耗费了他大量宝贵的时间和精力，但章学诚还是利用点滴时间发愤治学，正如他自己所言，他的许多文章都是在“车尘马足之间”写成的。他之所以能做到这样，是因为受其“学以明道”的使命感所驱使。

2.1 “义务教育均衡化”:政府必须兑现的社会责任之一

《中华人民共和国义务教育法》规定:义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。由此可见，义务教育属于公共产品，具有强制性、免费性、普及性的特点。根据社会公平理论，社会公平分为均衡化公平和非均衡化公平。均衡化公平包括机会公平和过程公平，非均衡化公平包括结果公平。其中，机会公平是社会公平的主要决定因素。义务教育作为国家必须予以保障的公益性事业，其应归属于社会公平的范畴，即应包括机会公平和过程公平两个方面。胡锦涛主席在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议致辞中提出:“应坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。”因此，无论是从义务教育的公共产品属性，还是从其归属于社会公平的范畴，都需要政府在义务教育均衡化的制度安排上，为广大全体社会成员提供“机会公平”与“过程公平”，这是政府应该兑现的社会责任之一。正如世界银行所认为的那样，只要机会和过程公平，人们往往倾向于认同或接受一定程度的结果不均等。［12］

2.2 “义务教育均衡化”的价值内涵:包容性发展

从实践的层面看，义务教育均衡化在推行的过程中，常常有一些具体的策略与措施，而这些策略与措施就充分地体现了包容性发展的价值内涵。

其一，义务教育均衡化主张在资源分配的策略上，以“优质”带动与扶持“薄弱”，以实现共同发展。客观上的优质学校是社会二元结构下的必然产物，是城乡差异和阶层差异在教育上的反映，是“精英主义”及“效率优先”等观念的外显，也是“重点学校”等教育政策及制度安排的衍生物。在教育公平需极度彰显的现代社会，应充分发挥优质教育资源的引领及辐射作用，以实现在较短时间内提升薄弱学校和地区办学水平的目标。因此，委托优质学校或教育中介机构去管理相对薄弱的农村中小学校、成立强弱学校办学集团或联盟等政策措施，都是践行“共同发展”的较好方式。

其二，义务教育均衡化主张在同一个政策作用地域内，城市教育包容并带动农村教育发展。新中国成立后相当长的一段时期，我国在教育领域实行了城乡二元化的体制，并形成了一种优先发展城市的战略机制。从经济学“效率”和“公平”的角度看，包容性增长的理念蕴含这样的逻辑，即如果把城乡教育分为“强者”和“弱者”，那么处于“弱者”地位的乡村教育水平的提升，也有助于避免整个地区因弱者太弱而可能出现的“瓶颈”现象，而要提高乡村弱势地区的教育水平，还必须依赖于具有强势地区的城市教育与财政资源，只有这样，才能提高辖区内的乡村义务教育水平，从而实现教育的均衡化。

其三，在不同的政策作用区域内，主张本土包容外来，尤其是包容“进城务工子女”的义务教育权利。依据卡斯托社会孤立的理论假设，以及他后来提出的从社会整合到社会孤立的连续谱，学者王昆仑(2011)将“进城务工子女”在义务教育领域的被排斥程度分成了社会孤立、脆弱、有援及社会整合四种状态［13］。此四种状态的包容程度逐步递增，其中，“社会整合”是实现进城务工子女义务教育包容发展的理想状态。义务教育上的“本土包容外来”发展的策略，一方面，要去除排斥性的制度设计，为进城务工人员子女平等接受义务教育提供条件，减少城市对进城务工子女进入公办学校的种种限制;另一方面，要推动农村区县、街镇加大经费补助和投入，建立和完善农村留守儿童教育和管护机制，改善农村留守儿童的学习生活条件，以引导更多的农村适龄儿童留在家乡读书，使留守儿童在本土环境下也能获得高质量的教育。

2.3 以“义务教育均衡化”发展来践行“包容性发展”

从义务教育均衡化发展与包容性发展的内在关系来看，义务教育领域的制度与政策设计及其均衡化发展的理路，是需要在包容性发展理念的统摄下加以推进与拓展的;同时，义务教育均衡化的践行，也是包容性发展理念在基本公共服务以及教育公平领域的具体体现。因此，义务教育均衡化，既是实现包容性发展的重要政策手段，也是实现包容性发展的重要载体。笔者认为，以义务教育均衡化发展来践行包容性发展的理念，可以从以下三个方面进行推展。

其一，大力发展教育尤其是义务教育，既是义务教育均衡发展的基础，也是包容性发展的体现。义务教育作为教育大厦之基，既是实现社会公平的有效手段，也是推动社会进步、促进经济发展的助推器和动力源。联合国开发计划署发布的《人类发展报告》中，将受教育水平列为人类发展的三个基本指标之一。因此，政府应坚持教育优先发展的战略，并以财政资金优先保障教育投入、教育投入优先满足义务教育发展的策略，确保公共财政的重点支持教育发展以及义务教育预算支出的刚性化。

其三，做到优质资源共享，是义务教育均衡化与包容性发展的关键。义务教育优质资源的共享，是义务教育发展成果的共享，其实质体现的是教育过程的公平。“优质资源”既体现在硬件的办学条件上，也体现在软件性的师资队伍与教育管理上，它也是义务教育均衡化的体现。因此，包容性发展视角下的义务教育均衡化，应在教育持续发展的基础之上，革除就入学机会而设置的排斥性政策与教育过程中非均衡化的制度设计，以使处于弱势地位的学龄儿童少年——目前主要表现为农村留守儿童、进城务工子女等，不因贫困和身份等因素的制约而享受同等的教育机会。

3 以“义务教育均衡化”践行“包容性发展”——以南京市为例

3.1 南京市“义务教育均衡化”的实施路径

总体上看，南京的教育正沿着“短缺”的教育——充分的教育——优质的教育以及面向政治的教育——面向经济的教育——面向人全面发展的教育的轨迹在运行［14］。2010年6月，中国教育电视台制作了三期专题节目——《幸福教育看南京》，其中一期专门介绍了南京市推进义务教育均衡化的实践经验。为了策应中共中央关于统筹城乡一体化发展、公共服务均等化以及教育均衡化等战略部署，南京市从以下几个方面着力推进了义务教育均衡化的实践发展。

其一，搭建义务教育均衡发展的基础平台。一是，以规划引领义务教育的均衡发展。对此，在南京规划城乡发展的同时，同步规划了教育发展。市委、市政府先后印发了《关于加快推进全域统筹建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》等一系列指导性文件，市教育局、市规划局等部门共同编制了《南京市中小学校园用地控制规划》、《南京市总体规划——教育专项规划》，对全市城乡义务教育学校进行统筹规划，科学布点。二是，以经费保障义务教育的均衡化发展，即不断加大教育附加费的转移支付力度，确保新增财力的70%主要用于农村义务教育。统计数据表明，“十一五”期间，南京市农村教育总投入155亿元，比“十五”期间增加83.7亿元，增幅达到117.39%，农村教育投入增长实现倍增。其中，市级财政向农村教育转移支付经费达10亿元，比“十五”期间增加5.5亿元，增幅达到122.22%①。

其二，构建义务教育“洼地”崛起的政策机制。一是，实行优岗计划。为切实提高农村教师整体素质，吸引并留住优秀教师在农村任教，“十一五”期间，南京市大力实施了“农村教师优岗计划”，对在农村任教的在职特级教师、市学科带头人和优秀青年教师、中小学高级教师，按照高于城区的标准每月发放200～1200元的“岗位补贴”。从2008年起，对在农村中学工作的中级职称教师每月发放200元岗位津贴，对分配到农村中小学任教的本科教师给予每月100元工作补贴，中小学班主任津贴标准也由每月120元提高到每月200元。为此，市财政每年投入近1亿元用于提高农村教师待遇，惠及17000多名农村教师。二是，实施免费培训。为鼓励农村教师立足本职，勤于业务，精于教学，南京市建立了农村教师培训专项补贴制度。每年安排1000万～1200万元教师培训经费实施“千名农村教师进城免费培训工程”，免费对全市农村教师百分百地进行新一轮培训。三是，实践扶农工程。以项目和工程为抓手，南京市先后开展了农村小学提升工程、创建教育现代化先进乡镇、农村幼儿教育扶持计划、现代化小学创建工程和区域教育现代化创建、示范初中创建工程、农村中小学校运动场改造、农村中小学食堂提升工程等工作，在办学条件上基本实现了与城市学校相比而言的“校园环境一样美、教学设施一样全、管理水平一样高、人民群众一样满意”的目标。

其三，打造义务教育资源共享的立体格局。一是，发挥名校的示范作用。即通过建立教育集团等形式，由名校带动一般学校，共同发展。对此，成立了不同层次的校际联合体，为推进校办培训、校本教研、校本管理搭建了新型活动平台;也建立了“特级教师工作室”、“名教师工作站”、“教育硕士工作站”，充分发挥名师和特级教师的“传、帮、带”作用。开通“名师排忧”、“名师课堂”、“南京名师网”，为越来越多的家庭和学生创造了一个适时共享名师资源的服务平台。二是，坚持开展城乡携手共进活动。人力资本理论认为，人力资本在空间上的流动会改变人力资本的空间分布格局，使人力资本的空间结构不断优化，因此它对区域经济、社会的可持续发展会产生深远的影响［15］。对此，南京市积极推动城乡教师之间交流，促进农村教师的专业成长。多年坚持开展“百校千师携手共进行动”，遴选百所优质学校、千名骨干教师与老五县实行区与区(县)、校与校的结对帮扶。

其四，实施“三同”政策以解决进城务工农民子女入学难的问题。为了让进城务工农民子女享受到“同城待遇、同班学习、同步发展”的“三同教育”，南京市采取了多种政策。一是，对符合规定的在公办学校接受义务教育的民工子女，与本地户籍少年儿童一样享受免费政策;二是，接纳民工子女就读的公办学校，按照小学每生120元/年，初中每生180元/年的标准实行经费补助;三是，从2008年春开始对在公办学校就读的农民工子女免收课本费;四是，从2003年起累计投入1200万元专项经费扶持民办的民工子弟学校，以帮助他们改善办学条件;五是，对民工子弟学校教师实施全员培训。

3.2 南京市“义务教育均衡化”的实践成果

其一，办学条件方面的建设成果。一般来说，农村与城市学校最显而易见的差距就表现在办学条件上。通过连续多年的义务教育阶段学校的标准化建设，全市100%的中小学实现了“校校通”，99%的中小学办学条件达到了规定的标准，98%的城乡学校接入教育城域网。根据2006年及2010年《南京市教育事业统计年报》所列的生均计算机、生均图书、生均仪器设备以及建立校园网学校比例四个指标，南京市“十一五”期间义务教育均衡化推进在办学条件方面成效是明显的。尽管差距依然存在，但是差距在逐步缩小，而且生均图书以及信息化等方面的指标农村已经接近或者超过城市了(见表1)。

表1 2006年与2010年南京小学、初中办学条件指标值城乡比

其二，师资队伍方面的建设成果。由于多年注重提高师资队伍的整体水平，在师资培训及职称评审方面实施了倾斜政策，全市中小学教师学历达标率农村已超过城市，高级职称比例农村也超过城市，其中农村小学高级职称比例超过城市小学12个百分点(见图1)。

其三，生均经费方面的建设成果。小学生预算内的生均公用经费，农村由2006年的288.64元提高至2010年的1043.99元，增幅达261.69%，增速是城市的1.79倍;初中生预算内生均公用经费，农村由2006年的169.75元提高至2010年的1018.13元，增幅达499.78%，增速是城市的2.27倍。与城镇学生相比，农村义务教育阶段学生近五年生均公用经费方面的增幅远远超过城镇。2010年，农村小学学生生均公用经费绝对值甚至超出了城镇学生42.69元。

图1 2010年南京市城乡小学、初中教师学历、高级职称比例对比图(%)

其四，进城务工子女公办学校接纳比例持续提高。南京对进城务工子女义务教育进行重点关注和保障。目前实现了“三个百分百”:即所有在宁就学的外来工子女，只要愿意都可以百分百地升入所在区域公办初中;民办外来工子弟学校百分百实现互联网“校校通”;民办外来工子弟学校教师实行100%全员培训。目前全市6.27万外来务工人员子女义务教育入学率保持在99%以上，公办小学接纳比例达到92.93%，公办初中接纳比例达100%。

注释:

①根据南京市教育局2011年的“南京市教育经费统计年报”。

［1］董泽芳，张国强.社会公平与教育机会均等［J］.教育与经济，2007(2):16－20.

［2］刘德吉.公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径:文献综述［J］.上海经济研究，2008，12(4):12－20.

［3］詹姆斯·科尔曼.教育机会均等的观念［M］.上海:华东师范大学出版社，1989.

［4］易红郡.西方教育公平理论的多元化分析［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，9(4):5－9.

［5］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，缪申白，译.北京:中国社会科学出版社，1988.

［6］蔡荣鑫.包容性增长探源［N］.第一财经报，2010－09－29(02).

［7］杜志雄，肖卫东，詹琳.包容性增长理论的脉络、要义与政策内涵［J］.中国农村经济，2010(11):4－14.

［8］让·皮埃尔·莱曼.探索包容性的增长［J］.中国企业家，2008(13):36.

［9］唐钧.参与和共享的发展才有意义［N］.人民日报，2010－10－14(02).

［10］汤敏.包容性增长就是机会平等的增长［N］.华夏时报，2010－10－18(01).

［11］竹立家.正确理解包容性增长与社会建设的实质内容［N］.学习时报，2010－12－20(01).

［12］Bank T W.World development report 2006:Equity and Development［M］.New York:Oxford University Press，2006.

［13］王昆仑.排斥与融入:农民工城居子女义务教育问题探析—一个社会政策的分析路径［J］.滁州学院学报，2011(13):15－20.

［14］薛雯.一位教育实践者的理性思考——访江苏省南京市教育局局长徐传德［J］.基础教育参考，2005(3):47－52.

［15］李玉江.区域人力资本研究［M］.北京:科学出版社，2005:203.