我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的规范化

陈婴虹

（浙江行政学院 杭州 311112）

我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的规范化

陈婴虹

（浙江行政学院 杭州 311112）

行政协作是治理跨区域海洋污染的有效措施。行政协作包括行政协议以及一些具体的行政行为，诸如行政规划、行政协助和信息公开等。

海洋污染；行政协作；规范化

海洋污染突出表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等几个方面。我国跨行政区域海洋污染是指同一来源所发生的事件或系列事件，以致造成或可能造成石油及危险和有害物质的泄露，并对海洋环境、海岸线以及多个行政区域的相关利益造成或可能造成威胁。目前，我国的渤海湾、黄海、东海和南海的污染状况相当严重，海洋污染造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥、滩涂养殖场荒废、一些珍贵的海生资源正在丧失。

海洋资源具有明显的共享性和整体性，海洋污染具有污染源广、持续性强、扩散范围广和防治难的特点，环境的整体性被不同行政区所分割。各地方政府通常从自身经济人利益出发制定海域污染治理政策和规划，将难以界定的跨区域的海洋污染问题的治理成本转嫁给他方。因此，规范化的跨行政区域的海洋污染治理行政协作是目前治理跨地区海洋污染问题的有效措施。目前沿海地区达成的与跨行政区域的海洋污染治理行政协作相关的主要是一些区域性的行政协议。例如，2004年6月，旨在促进长江三角洲地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行，论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》，为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2004年7月，在泛珠江三角区域环保合作联席会议第一次会议上，与会各方审议通过了《泛珠三角区域环境保护合作协议》，泛珠三角区域环保合作正式启动。2005年，在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9＋2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上，由广东省牵头，又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范（2005—2010）》。尽管治理跨区域的海洋污染已经达成一些环境保护的合作协议和展开了一些具体的行政协作，但是其规范化仍有待完善，笔者拟对此作进一步探讨。

1 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的法源

1.1 法律

我国《环境保护法》第十五条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决做出决定”。据此，我国环境保护基本法对于跨行政区的环境管理，规定了笼统的解决方式——由相关的地方政府协商或由上级人民政府协调。我国《海洋环境保护法》第七条第二款规定：“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。第八条第一款规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”。

1.2 行政法规

《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定：“沿海相邻或者相向地区向同一海域排放陆源污染物的，由有关地方人民政府协商制订共同防治陆源污染物污染损害海洋环境的措施”。本款规定了向同一海域排放陆源污染物，沿海相邻或者相向地区的人民政府可以通过协商的方式，制订共同防治陆源污染的措施。

1.3 地方性法规

例如，浙江省人大制定的《浙江省海洋环境保护条例》中第七条规定：“省人民政府应当加强与相邻沿海省、直辖市人民政府和国家有关机构的合作，共同做好长江三角洲近海海域及浙闽相邻海域海洋环境保护与生态建设。行使海洋环境监督管理权的部门根据本省与相邻省、直辖市的合作要求，建立海洋环境保护区域合作组织，做好海洋环境污染防治、海洋生态建设与修复工作。沿海市、县人民政府应当建立重点海域海洋环境保护协调机制，做好海洋环境污染防治、海洋生态保护与修复工作”。

2 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的类型

跨行政区域海洋污染的行政协作是一个系统工程，跨行政区域海洋污染治理行政协作规范化、行政协作类型的界定直接影响到该行政行为所依据的法律规范及救济手段的选择等相关问题。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作表现为多种行政行为，几乎涵盖了行政行为的各种形态。

2.1 区域环境行政协议

行政协议是跨区域环境治理协作的最主要的形式。它是指政府之间订立的可以针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。笔者在这里将其作为一种狭义的解释，以区别于以书面形式体现的行政协助。所以，这里的行政协议具有行政立法或行政规范性文件的性质，属于一种抽象行政行为，具有普遍约束力和反复适用性。

行政协议是兼具内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为只存在于行政主体之间或者行政主体与其内部工作人员之间，它是行政主体对其内部事务实施管理所作的行政行为。外部行政行为是行政主体对相对人作出的对外直接发生法律效果的行为，其法律关系发生在行政主体与行政相对人之间。行政协议的协议方都是行政主体，行政协议的内容不仅包括行政主体内部自己的行政事务，而且也包括对外的当事人的效力。如，《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》（2009—2010），既规定了对行政内部事务的处理：“编制实施《长三角区域环境监测网络规划》，整合资源，合理布点，建设完善长三角地区水和大气环境自动监测网络，合作开发区域环境监测信息共享平台，逐步实现环境监测数据的互通和共享”。同时也规定了对行政相对人及其利害关系人产生间接效力的内容。

2.2 环境行政协助

行政协助是处理行政机关之间关系的重要制度，是行政行为的重要方式，也是区域政府协作的主要形式。目前我国尚缺乏对行政协助的统一性的法律规定，学界对行政协助的理解也不尽一致。例如，有学者认为，行政协助是指行政主体在行使行政职权的过程中，基于本身条件和公务上的需要，由其他行政主体配合实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。该学者强调行政协助是请求行政主体和被请求行政主体为了完成同一行政行为或共同行政行为［1］。也有学者认为，行政协助是在行使行政职权的过程中，行政主体之间为了实现行政管理目标，行使同一行政职权，相互配合，共同作出行政行为的活动［2］。还有学者认为，行政协助是行政机关在执行职务时请求其他没有隶属关系的行政机关给予协助的一项制度，其基本依据是行政一体化原则。笔者认为尽管表述不一，但是大多数学者对于行政协助是行政一体化、行政协作的具体行政行为是有共识的。

在涉及跨行政区域海洋污染治理行政协助情形中，既涉及职权相同的，也会涉及职权不同的不同区域的行政机关之间的协助。通常情形下的行政协助情形在区域行政协助中都会存在：①请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。②请求机关执行职务必须的资料、信息为被请求机关所掌管。③请求机关以因行政资源（人员、设备等）不足，无法独自执行职务。④由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济［3］。

目前，我国跨行政区域海洋污染治理行政协助主要包括：①区域环境信息通报机制。②跨区域环保的联合执法。其中涉及行政检查、行政强制和行政处罚等。③跨区域突发海洋事件应急协作联动机制。

2.3 跨行政区域海洋污染治理其他具体协作行为

2.3.1 跨行政区域海洋污染治中的生态补偿

区域生态环境具有公共物品属性，生态问题的外部性、滞后性以及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素，由区域政府进行民主协商，通过同一海域内地方政府间的合作、采取横向转移支付的方式实现生态保护效应的内部化，让生态保护成果的受益地区支付相应的费用，使生态建设地区得到合理回报，这样有利于克服生态产品消费中的搭便车现象，是激励公共产品的足额供给和实现生态资本增值的一种经济制度安排。跨区域海洋污染呈现较强的异域性、异质性、责任主体难以明确以及污染来源难以认定等特点，加之跨行政区域生态补偿是一项复杂的系统工程，需要根据海域的生态承载力与自我修复能力，确定责任主体，制订相应的补偿因子、量化标准和补偿模式。

2.3.2 跨行政区域海洋污染治理中的行政规划

行政规划行政过程中的重要一环，是全部管理职能中最基本的一个职能，没有行政规划，则其他的行政管理活动，如组织、人事、协调和控制等都无从实施。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作离不开区域环境规划。例如，2003年，国务院批复了《渤海碧海行动计划》，然后根据《国家环境保护“十五”计划》中“以实施碧海行动计划为载体，加强对近岸海域水质和生态环境的保护”的主要任务和总局有关工作计划安排，编制了《碧海行动计划编制指南》指导地方制订适合本地区海洋及海岸带生态环境特征的碧海行动计划。

2.3.3 跨行政区域海洋污染治理中行政争议的协商

近年来，跨界环境纠纷频繁发生，对社会稳定、经济发展造成了极大的影响。对于我国跨行政区域海洋污染治理中的纠纷，我国的《海洋环境保护法》第八条第一款规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”。

3 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的完善

3.1 法源

通过制定区域合作的法律法规来保持区域合作的一贯性和继续性，也是西方国家通行的做法。英国于1934年颁布了《特别地区法》，联邦德国政府先后颁布了《联邦区域规划法》《改善区域经济结构的共同任务法》和《联邦区域规划纲要》等一系列法律和法规。日本国会于1995年5月通过了《地方分权推进法》，以此法来规范地方跨区域合作。法国依据地方合作的实际情况制定《特别法》以及修订地方制度来推进地方跨区域的合作。目前，我国海洋环境管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容不多，而且都只是对区域合作的方式进行了概括规定，不能作为海洋区域环境管理可以直接适用的法律依据，所以迫切需要专门的法律文件进行有针对性的具体规定。

在海洋污染治理方面，日本为了保护濑户内海的海洋环境，特别根据濑户内海的实际状况，专门制定了区域性的法律——《濑户内海环境保护临时措施法》这部法律由环濑户内海各府、县、市推选的国会议员起草，然后直接递交国会审议的，后又改为永久性法律《濑户内海环境保护特别措施法》。濑户内海区域是世界上鲜有的海洋环境管理成功的案例，其中《濑户内海环境保护特别措施法》发挥了很重要的作用。我国的海洋区域环境管理立法也可以通过这种方式，由毗邻水域的行政区域的全国人大代表提出法律议案，然后交由全国人大进行审议且通过。

3.2 环境信息公开、情报交流

跨界海域海洋管理机关应当就污染所涉及的问题及早地进行最广泛的情报交流，包括：跨界海域水体环境状况；应用和实施最佳可得技术所获取的经验；开发和研究成果排放和监测数据；已被采用的和拟议中的防止、控制和减少跨界影响的措施；信息和经验交流和提供技术援助等。

海洋环境污染事件的发生、尤其是有可能危及毗连地区的突发海洋环境污染事件，当地政府应该及时、全面地将涉及突发海洋环境污染事件发生的时间、地点、原因、扩散的方式、扩散的速度和预防措施等相关信息向相关地区作通报，以使该地区提前做好准备，将可能造成的损失降至最低。根据实际情况明确海洋环境污染事件发生后通报的部门、程序和时限等。对于跨区域的重大突发海洋环境污染事件，可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施，要避免海洋环境污染事件可能造成的次生、衍生和祸合事件；实现信息共享，建立健全突发海洋环境污染事件快速应急信息系统。这一点，日本的《濑户内海环境保护特别措施法》值得借鉴。

3.3 跨行政区域海洋污染的治理

污染者治理的治理效果无法保障。由于海域的特点，实践中的海洋污染常常是难以确定污染者是谁，即便能确定污染者，当发生大面积的油污染事故，污染者往往没有能力单独承担清除污染的责任。我国《海洋环境保护法》第十七条第二款规定：“沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时，必须采取有效措施，解除或者减轻危害”。《海洋环境保护法》的第五条和第七十一条赋予了海事行政主管部门在船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的时候强制采取避免或者减少污染损害措施的权利和义务。可见，目前我国对海洋污染治理中的协作没有明确的规定。要通过立法明确的是凡是辖区内海洋出现污染状况，无论污染源是所辖海域内发生的还是受跨界污染的结果，辖区内污染治理机关均有义务组织实施治理工作，不能因为污染源来源不明或者污染源不是本海域产生的为由拒绝承担污染治理义务。

3.4 紧急情况下的合作机制

跨行政区域发生的突发海洋环境污染事件往往会给其他地区的海洋环境造成危害。同时由于地区间的突发海洋环境污染事件预警能力存在差异，地区间建立“资源共享、信息分享、预警联动”的海洋环境污染事件预警机制十分必要。

如果在相邻水域一个行政区域的领域内发生任何污染情况，该地区海洋治理部门应以可供采用的最迅速的方法，通知其他可能受到影响的其他行政区域的海洋治理机关，并应与可能受到影响的其他地方政府合作。根据情况需要，立即采取一切实际可行的措施，预防、减轻和消除该污染情况的有害影响。如有必要，应共同地，并在中央海洋污染治理机关的协调下，拟订应付污染情况的治理计划。

［1］ 高涛.论行政委托的法律界定：兼论行政委托与行政协助之区别［J］.山西财经大学学报，2000（增刊）：118.

［2］ 张正钊，李元.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国人民大学出版社，1999：80.

［3］ 王麟.比较行政协助制度研究［J］.法律科学，2005（5）：79－80.