关于城市光污染控制管理对策探讨

刘 洁 彭晓春 钟齐佳 房巧丽

（1. 环境保护部华南环境科学研究所，广东广州 510655；2. 贵州财经大学，贵州贵阳 550004）

关于城市光污染控制管理对策探讨

刘 洁1彭晓春1钟齐佳2房巧丽1

（1. 环境保护部华南环境科学研究所，广东广州 510655；2. 贵州财经大学，贵州贵阳 550004）

光污染作为城市人居环境问题的一个方面，近年来在我国越来越受到重视。国内由于光污染产生的民事纠纷和环保投诉也越来越多见诸报道，然而光污染控制的管理政策与具体措施还尚欠缺。这篇文章在参考国内外相关立法和控制管理标准的基础上，对我国光污染控制管理现状进行了分析，提出了完善我国城市光污染控制管理政策的建议。

光污染；控制；管理政策

1 引言

随着我国环境保护工作的发展，对于人居环境的保护越来越受到重视，“以人为本”的理念越来越体现在政府的各项工作中。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》把城市化及环境污染防治作为重点领域及优先主题，以保障城市的健康持续发展。要实现建设环境友好型社会的目标，对于城市人居环境的保护非常重要。

光污染作为城市人居环境问题的一个方面，近年来逐渐引起注意，国内外都有相关研究，而在国内由于光污染产生的民事纠纷和环保投诉也多见诸报道，山东、上海、江西等省市以及珠海等地级市也都先后将对于光污染的控制纳入了地方环境保护条例中。然而，由于在我国环境保护工作领域，对于城市光污染防治的研究还基本处于空白，相关的地方环保条例也就缺乏配套的管理措施和管理体系。因此，这篇文章在对国内外光污染管理现状进行分析的基础上，对我国的光污染防治管理措施和管理制度建设提出建议。

2 光污染的概念

光污染又被称为光干扰。一般将现代社会产生的过量的或不适当的光辐射对人类生活和生产环境所造成的不良影响的现象统称为“光污染”。在我国颁布的行业标准《城市夜景照明设计规范》中“光污染”的定义是干扰光或过量的光辐射（含可见光、紫外和红外光辐射）对人、生态环境和天文观测等造成的负面影响的总称。

依据不同的分类原则，光污染可以分为不同的类型。文中所提的光污染是指由于城市夜景照明、商业广告照明、建筑物装饰照明所产生的过度照明所造成的人工白昼、彩光污染以及光入侵现象，同时也包括幕墙建筑反射光所造成的白亮污染，这些应该是城市光污染控制管理的主要对象。

对于光污染的危害，国内外已有不少报道。最早开始关注光污染的是天文观测者，英国、美国、加拿大、日本等国的天文台都曾因受光污染影响而迁址，我国一些地区的天文台也有同样的遭遇。随着人们对于环境问题与健康的关系越来越重视，关于光污染对人群健康影响方面的研究的报道也越来越多。此外，由于光污染对生物的昼夜之分的生存周期规律的破坏，会对植物的生长、动物的迁徙繁殖等造成不良影响进而影响自然生态环境。光污染还会对交通安全造成影响；过度照明会浪费能源。

3 国内外光污染控制管理现状

3.1 国内外光污染控制管理立法现状

3.1.1 国外光污染控制管理立法现状

在国外，瑞典《环境保护法》（1969年第387号，1995年修订）详细列举了众多造成环境污染的情形，其中就有光污染。美国、英国、澳大利亚和日本等国在国家或者地方法规层面也都有涉及控制光污染方面的内容。

美国有十几个州制定了有关光污染的法规：比如，密歇根州在1996年与1997年都通过了户外照明法案；马萨诸塞州在 2003年通过了限制室外夜间照明，节约能源，减少光污染的法案。

在英国“2005邻里和环境净化法案”中光污染被界定为法定滋扰，规定地区环境健康官员可以根据法案处理本地区那些最严重影响人们生活与睡眠的光污染问题，这也是对英国《环境保护法》的修订，在《环境保护法》第79条第1项法定滋扰的类型中增加建筑物的人工光源可能会导致损害健康或造成滋扰的类型。

从法国立法及司法判例来看，对光的侵害也认定为是近邻妨害侵权的一种类型，是属于相邻关系的范畴。2008年10月法国颁布了新的环境法，规定如果人造光对人、动物、植物或生态环境构成危害，对能源造成浪费，或阻碍了对夜空的观测活动，那么这种光将会受到限制或被禁用①http://news.xinhuanet.com/world/2008-12/30/content_10580943.htm 新华网，李学梅，城市夜间光照太强影响附近天文观测；最后登录时间2012-5-25。。

日本对光污染的管理控制源自民间的自发行为，日本冈山县美星町的居民自上世纪80年代就开始自发组织保护当地的光环境，在国家层面，日本环境省已发布属自愿遵守性质的光污染管制指引，协助地方当局制订光污染的管制措施。

3.1.2 国内光污染控制管理立法现状

在我国的《环境保护法》中对于“光污染”没有单独提到，但是在《民法通则》的第83条有规定：不动产的相邻各方，应当……正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻各方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。

2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第九十条规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。该条文明确列举了“光”作为一种侵入形式。这也是在国家层面的法例条文中第一次将“光”与大气污染物、水污染物等其他环境污染物并列作为侵害环境的一种污染形式。

在我国的一些地方法规中，将“光污染”作为污染环境的一种形式也有所提及：比如，《山东省环境保护条例》（2001年修订）第90条规定：“市人民政府应当制定本区域环境综合整治目标和措施，加强对废水、废气、粉尘、固体废物、噪声、辐射、光污染、热污染、建材等污染的防治”；《上海市环境保护条例》（2005年修订）第四十条规定：“在室外使用灯光照明设备，应当符合本市环境装饰照明技术规范的要求，不得影响周围居民的正常生活。未按照技术规范要求使用室外灯光照明设备的，由市容环卫部门责令限期改正”，对控制光污染的标准和主管部门作出了规定；《江西省环境保护条例》（2008年修订）和《珠海市环境保护条例》（2008年修订）也都对控制光污染作了相关规定。

此外，在澳门，《澳门环境纲要法》已将“光及照度”与“水、空气、土地”等一样作为单独一条文列出，但是同样缺乏配套的管理规章。

3.2 国内外光污染控制标准研究现状

3.2.1 国外光污染控制标准研究现状

美国在照明技术方面有非常详尽的规范，超过100份照明方面的技术规范，涉及面也非常广，但是没有专门针对光污染控制的照明技术规范。日本也有完备的针对各个方面的照明技术规范，在2000年颁布了《Manual for Local Planning of lighting Environment照明环境规划手册》，在2001年颁 布 了《Guidebook on Light Pollution Preventive Measures 光污染预防措施指南》，在2006年颁布了《Light Pollution Control Guidelines光污染管制指引》。英国的照明工程师协会（Institution of lighting Engineers） 在1992年 提 出了《Guidance Notes for the Reduction of light Pollution 降低光污染指南书》。澳大利亚最早针对光污染提出国家层面的限制照明标准，在1997年澳大利亚就颁布了《Control of the obtrusive effects of outdoor lighting控制室外照明干扰光》，对室外照明光干扰的控制提出了规范标准。

国际照明委员会（CIE）在干扰光控制标准和减少干扰光的照明设计方面做了很多研究，CIE是国际上照明行业规范标准制定的权威机构，它在总结英国、澳大利亚等国的研究成果的基础上颁布了《城区照明指南》（CIE技术报告136-2000号出版物）、《限制室外照明装置干扰光影响指南》（CIE技术报告150-2003号出版物），其中第150号技术报告是CIE的一个研究干扰光的技术委员会（于1990年成立）经过13年的努力，七次易稿，最后于2003年完成，技术报告中提供了限制室外照明光污染的参考标准。中国建筑科学研究院的肖辉乾等人对CIE的2003年第150号技术报告进行了详细的报道分析。

3.2.2 国内光污染控制标准研究现状

随着城市的发展和经济水平的提高，目前，国内对于光污染的控制管理也是越来越重视，在国家层面，建设部发布了一系列的照明设计标准（国家行业标准），如城市道路照明设计标准（2007年7月实施）、城市夜景照明设计规范（2009年5月实施），都是对于户外照明设计的国家层面的建筑照明行业的标准。国内的建筑照明行业也越来越认识到光污染对于人们的生活的不良影响，在以上两个行业标准中都有关于光污染和照明节能的篇章。

在地方层面，天津市在2004年首先颁布了《天津市城市景观照明工程技术规范》，这份规范由天津市照明学会组织编写，1999年天津市市容环境管理办公室公布试行，在2004年正式颁布施行，在这份技术规范中，对城市景观照明工程的设计方法和亮度、照度等控制指标提出了要求。上海市在2004年颁布了地方城市照明规范，在规范中除了出于照明和城市道路安全的角度对于城市环境装饰照明提出了一些最小需要达到的照明要求值外，还对城市环境装饰照明在住宅窗户外造成的垂直照度值和在住宅内直接看到的发光体光强提出了要求，对商业中心区内的广告、招牌（不包括霓虹灯）的最大允许亮度值提出了规范要求。重庆市在2006年颁布了《重庆市城市夜景照明技术规范》，在该标准中，对于控制光污染的城市夜景照明技术和建筑照明节能等方面都提出了一些技术规范。北京在2008年发布了《室外照明光干扰限制规范》（征求意见稿），并于2010年12月1日正式实施。这份标准是由北京市市政管理委员会提出，由北京市市政管理委员会和北京市照明学会共同起草，标准中分不同区域提出了限制室外照明光干扰的指标值。

4 我国光污染控制管理存在的难点和问题

4.1 国家和地方法规有涉及，但缺乏配套管理规章

目前，我国国家法例有涉及到光污染的控制，但是国家《环境保护法》中还没有将光污染明确列入，对于光污染的投诉和诉讼只能基于物权要求停止侵害和赔偿；地方法规（如几个省市的环境保护条例）中有提到防范光污染，但是都没有具体管理措施，也没有配套的管理规章，对于光污染的法律界定、“谁来管”和“怎么管”都没有明确，违反环保条例造成光污染损害应该怎么处罚也无法可依。基本上，国内的光污染防范管理还处在照明设计技术规范的层次。

4.2 监管部门未明确，监管体系未建立

光污染的管理体制还没有建立。由于光污染防范法规制度的缺失，无法建立起权责明确的监管体系。这造成民众投诉无门、政府监管没有权责依据、相关政府部门互相推脱，光污染监管体系的缺失还使得政府无法在源头控制光污染的产生。

4.3 照明设计技术规范有涉及光污染控制的内容，但缺乏针对光污染测量和评价的专门技术规范

我国的行业技术规范和部分城市的夜景照明规范中有光污染控制的相关内容，但是比较零散、内容也不统一，照明设计技术规范编制的主要目的是使得城市照明满足城市安全、交通、居民日常户外活动的要求，对于光污染的内容只是有所涉及；此外，由于缺乏针对光污染的测量和评价的单独技术规范，也使得光污染的日常监管缺乏技术依据。

5 对于建立我国光污染监管体系的建议

与大气污染物、水污染物、固废污染物甚至噪声污染、电磁辐射污染相比，光污染可以说是最容易在产生源头消除的一种污染形式，实际上，从环境管理的实际操作角度来说，光污染也只能在源头消除。在这里，提出从源头消除和减少光污染的管理措施和建立监管体制的建议：

第一，编制防范光污染的相关技术规范和标准

目前城市夜景照明设计技术规范和各个城市的照明技术规范中有关光污染防范的内容比较零散，而且有些标准也不统一，建议组织国内的照明行业的专业技术人员在借鉴CIE（国际照明委员会）等国内外专业机构研究成果的基础上，结合我国夜景照明行业的情况，编制我国夜景照明光污染防范的照明设计规范标准；同时，为了光污染控制管理的需要，由主管部门组织建筑和照明等行业技术队伍编制针对各种类型设施产生的光污染的测量和评价的技术指南或守则。技术规范和标准的建立是判断光污染行为是否造成侵权的依据，也是行政管理部门规范户外照明设施设立和建筑装饰照明的依据。

第二，建立光污染的监督管理体制

建立针对光污染的监管体制包括两方面内容：一是建立监管体系，明确管理部门及其职责、各相关政府部门在光污染监管工作中的行政职能关系；二是制定监管制度，规定各相关方的责任和权力。

建立光污染防范的监督管理体制是明确光污染防治的执法程序，没有完备的管理体系，相关法规也只能是一纸空文。因此应立法明确各行政管理部门在光污染防治管理工作中的职能和责任，以及各部门在光污染防治工作中的责任、权力关系。例如，可以由环境保护部门统一对光污染进行监督管理，对广告照明、户外电子显示屏、建筑景观照明等进行监督管理，受理居民关于光污染的投诉；在广告照明、户外电子显示屏等设施的发牌之初，相关管理部门就要求其达到技术规范标准；在建筑设计方案审批之初，有关部门要求其达到防止光污染的技术规范要求；由环保部门会同有关部门对于可能产生光污染的照明设施和建筑进行环保验收；将预防光污染纳入环境影响评价程序：对于酒店、娱乐城、城市标志性建筑物等大型建筑，将预防光污染纳入其设计施工的环境影响评价程序；对于在居住区和商住混合区新设立大屏幕电子显示屏要进行公众环境意见咨询。

由主管部门编制城市光污染防范的具体管理规章措施，建立相关环境保护行政法规，比如，对于户外大型电子显示屏、广告招牌、大型建筑物装饰照明等可制定分区控制、分时段控制与分类控制的管理措施。

第三，将防范光污染纳入城市规划政策中

将防范光污染的内容纳入城市规划的编制体系当中；在政府公共照明设施的规划和建设当中，包含防止光污染的内容，采用绿色照明技术和产品；将防止光污染的内容纳入各项有关的政府规划政策中，包括城市照明规划、城市广告招牌设置规划等。

第四，将防范光污染与我国推行绿色照明和建设低碳城市相结合

城市照明所产生的过度照明不仅破坏了美丽的夜空，影响了天文观测，对人的健康、城市的交通、生物等很多方面造成危害，同时也浪费了大量的电力资源。在我国2002年发布的《中国绿色照明发展报告》中，对于建筑立面单位面积照明提出了安装功率限值指标；在建设部2004年的《节约能源-城市绿色照明示范工程》评价标准中，对建筑或构筑物的景观照明用电的单位面积的耗电功率（W/m2）也给出了推荐限值；在CIE（国际照明委员会）的标准中对建筑物和构筑物的泛光照明设立了光照度限值（不同建筑材料的被照面的照度）。

因此，可以将防范光污染与我国推行绿色照明和建设低碳城市相结合：在对我国建筑设计和城市规划的相关技术规范进行修编时，增加相关内容，通过控制照明能耗与控制光照指标，构建城市绿色建筑照明环境；采取促进绿色照明与防范光污染的管理手段，包括①建立绿色照明产品和设施的市场准入制度，②通过激励制度和经济手段鼓励采取减少光污染的绿色照明产品和照明方式，③建立不符合标准的照明设施的强制淘汰制度，④编制促进绿色照明的指引，可以通过以上管理手段将防范光污染、保护城市人居环境与建设低碳城市相结合。

第五，将防范光污染纳入我国环境保护法的内容中

建议借鉴其他国家的经验，将防范光污染也纳入我国环境保护法中。这样既完善充实我国环境保护法，也利于我国环保法规体系中增加防范光污染的内容，符合环境保护以人为本、环保法规不断充实发展的原则，同时，也使涉及光污染的环境侵权案件的审理更有法律依据。

第六，运用其他管理手段进行综合管理

政府还可以通过形式多样的宏观、微观行政管理措施和经济手段来提供促进环保的公共服务功能。如可以通过信贷优惠、政府补贴对有利于减少光污染的投资、节能的技术推广给予经济鼓励；通过政府采购优先选择购买减少光污染的灯具设备产品等。

第七，加强防范光污染的宣传教育

增加民众对于光污染的危害的认识，提高民众的环境维权意识，同时通过宣传有关光污染的危害的科普知识、宣传使用节能灯具和降低装饰照明光照值的益处，鼓励商家和民众防范光污染。

［1］ 城市夜景照明设计规范，中华人民共和国行业标准（JGJ/T163-2008）．北京：中国建筑工业出版社，2008， 5．

［2］ 胡燮．我国光污染防治立法研究［D］ ．湖南师范大学：环境与资源保护法学硕士学位论文，2009：23-28．

［3］ Ploeta， Kristen M．Light Pollution in the United States： An Overview of the Inadequacies of the Common Law and State and Local Regulation［J］ ．New England Law Review，2002，36（4）：985-1040．

［4］ 曲坤．光污染防治立法研究［D］ ．东北林业大学：环境与资源保护法学硕士学位论文，2007： 18-20．

［5］ 李振福．城市光污染研究［J］ ．工业安全与环保，2002，28（10）：23-25．

［6］ 葛必扬．他山之石-美星町光害防治措施［C］ ．第四届台湾业余天文研讨会-光污染防治，2007年．

［7］ 肖辉乾．CIE制订限制光污染标准的背景和依据［J］ ．照明与技术管理，2006，3．

［8］ 刘虹．绿色照明概论［M］ ．中国电力出版社，2009：34．

Study on Management Policies of Urban Light Pollution in China

LIU Jie1PENG Xiaochun1ZHONG Qijia2FANG Qiaoli1DONG Jiahua1WU Yanyu1

(1. South China Institute for Environmental Science, NEPA, Guangzhou 510655;2. Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550004)

In recent years, light pollution as one of the urban environmental problems gains more attention in China. The civil dispute and environmental complaint related to light pollution were reported more and more, however, in China the lack of management policies and specific measures of control of light pollution hinders the solution of the problem. Based on the reference to the management measures to control light pollution in other countries, this paper analyzed the adequacy of management policies in China,and present recommendations to improve the ability to control urban light pollution.

Light pollution; Management measures; Policies

X51

A

1673-288X（2012）04-0064-05

项目资助: ①澳门环境保护规划子课题-澳门光污染现状评价及控制管理对策研究; ②环保公益性行业科研专项-光污染环境监测技术与质量评价体系研究 (项目编号： 201209051)

刘洁, 高级工程师, 主要研究方向环境管理政策与环境规划方法